取消高考户籍限制可行性研究报告

一、现行依附于户籍的高招体制存在的问题

根据2010年第六次全国人口普查结果,我国有2亿2千多万人离开户籍地迁居异地工作或生活,例如北京的非户籍常住居民704.5万,占常住人口比重的35.9%[1],上海这一比重略高于北京[2],深圳则达到了77%[3]。在城市化的大背景下,他们的事业、家庭、不动产、交际圈均已扎根于输入地,绝大部分城市新移民不会再返回原籍。然而新移民作为输入地的纳税人,在为当地经济社会发展做出巨大贡献承担市民义务的同时,却无法享受与输入地市民相同的权利,其中一个日益凸显的矛盾便是新移民子女的受教育问题。

根据我国目前的高招制度,考生只能在户籍所在地参加高考。而全国教材和高考试卷不统一,这迫使大量城市新移民不得不把孩子留在户籍地读书,大量孩子即使随父母在居住地城市读到初中最终也要回到户籍地读高中和参加高考,由此带来一系列严重的社会问题:

第一,带来数千万的留守儿童和一系列社会问题。根据我们对各行业各阶层抽样得来的100个非京籍居民家庭的调查结果,把孩子留在户籍地上学的主要原因,6%是因为在大城市生活和上学经济负担重,5%是因为工作不稳定或者将来打算回老家发展,5%原因复杂或者说不清,4%留在老家更方便照顾,80%是因为户籍教育体制问题,这包括不能正常升入高中、不能参加高考、以及由于户籍歧视产生的小学入学难、赞助费等问题。根据2007年全国妇联的调研报告,全国农村留守儿童约5800万。这些孩子普遍缺失正常家庭生活,缺少家庭教育,缺少安全保护,根据一些部门的调查,57%以上的留守儿童存在心理健康问题。(参见全国妇联2008年3月发布的《全国农村留守儿童状况研究报告》。)目前一些地方政府表达对留守儿童的关怀,但这不能根本解决问题,根本解决问题的办法就是打破户籍壁垒,让孩子跟随父母生活和上学,父母在身边比任何部门和组织的关爱都更能让孩子感到幸福。

第二,严重影响了很多孩子的前途。虽然有户籍壁垒,但近几年越来越多的父母还是把孩子带在身边上学,根据2010年的统计,仅在北京就有40多万没有北京户口的孩子随父母在居住地上学,由于不能在北京参加高考,这些孩子读到初中或高中只能回户籍地就读,这对于很多已经熟悉了城市生活的孩子来说是人生的重大转折。由于远离父母,教材不一样,甚至语言不通等一系列原因,很多原本成绩优异的学生回到陌生的户籍地成绩一落千丈,一些孩子过早退学走上社会。以北京国子监中学的从圆圆为例,她爷爷军转有北京户口,但奶奶没有,根据当年的户籍政策,在北京出生的爸爸也就没有。从圆圆作为第三代移民,由于父母没有北京户口,尽管她从小在北京出生、长大,在国子监中学全年级第一名,市三好学生,2010年初三毕业后不得不回到陌生的户籍地上学,由于远离父母生活不习惯等原因,一年之后在河南某中学成绩排在班里中下。从圆圆的同学章旭东户籍在河北张家口,初三回户籍地读书,原本班里前几名的他到了张家口某中学在全班80多名学生中排名80位以后,一年后辍学。类似这样的个案不计其数,打工子弟学校里的孩子辍学比例更是惊人,以朝阳区一个1300多名学生的打工子弟学校为例,初一初二每个年级只有两个班共约90名学生,到了初三只有一个班共40多个学生,有十分之一的学生陆续转回老家上学,其余的陆续失学。2009年这40名初中毕业生有10个上了职高或者中专,有4个回老家读高中,剩下20多名学生都已经走上社会,女孩子卖服装,当收银员等等,男生基本上无所事事。

第三,引发犯罪率上升等社会不稳定因素。留守儿童缺少家庭温暖带来心理健康问题,一些孩子因为户籍歧视被迫失学过早走上社会,户籍歧视带来的严重不公平感引发对社会不满,等等,这些因素导致外来人口第二代犯罪成为严重社会问题。根据北京市海淀区法院2010年工作报告,外来人口第二代犯罪问题日益突出,在未成年人犯罪中所占比例由2006年的12%上升到2009年的52%。当今世界很多发达国家,即使非法移民,其子女也有权利接受教育,而中国刚同一国内,只是因为户籍不同,子女不能平等接受教育,这比很多国家的“非法移民”还不如。一系列的户籍歧视导致城市新移民不能自然融入所在城市,这种歧视在移民第二代身上更加明显,长此以往必然积累社会矛盾,以至于出现社会动荡。

以户籍地为标准的教育体制阻隔孩子随父母成长的天然权利,从根本上说,这不是人口问题——城市人口容量并没有一个可计划的标准何况过去十年中国人口增长率持续下降,这也不是教育资源问题——在全国中小学生普遍减少的背景下大城市完全有能力承担所有纳税人子女的教育问题,这是一个基本人道问题,孩子随父母生活天经地义。

子女随父母在工作居住地接受教育和参加高考,这是公民的基本权利。公民履行义务和享有权利是对应的,一个城市既然接受了新移民工作、生活和纳税,就应提供相应的公共服务,而不应以户籍为借口,而在公共服务及公共资源的分配上对新移民进行歧视。北京将近2000万纳税人,却只想负担1200多万户籍人口的教育,这不公平。给随迁子女在父母工作居住地接受教育和参加高考的机会,是居住地城市的义务。

如果说,由于历史形成的各地经济发展水平差异,新移民本应享有的诸多市民权利,比如就业机会平等、住房保障、最低生活保障等,确实需要一个过程,但是孩子平等的教育机会将影响他们一生,刻不容缓。为了促进中国的城市化和现代化,为了所有纳税人享受平等的市民待遇,为了数千万家庭团聚的幸福和下一代健康成长,取消高考户籍限制,随迁子女在父母居住地接受教育和参加高考,是时候了。

二、解决问题的建议方案

打破户籍限制,中国公民在国内自由迁徙,自愿选择工作和生活地,履行了市民义务,就应当享有市民权利,包括子女受教育的权利,子女有权利随父母在居住地上学和参加高考,一个城市内部所有居民的孩子享有平等受教育权利。

当然,考虑到历史形成的教育水平和高考录取率在城乡之间和不同城市之间的差异,按经常居住地入学和参加高考一步到位可能短时间内会带来高考移民、人口输入地短期内教育资源不足等现实问题,我们主张,在一定时期内设置一定限制条件,逐步放开城市新移民子女在经常居住地上学和参加高考。

但是,限制条件不能过于苛刻,不能把多数城市新移民排除在外,设置限制条件应该遵循以下原则:第一,居住地原则,即在经常居住地接受教育、参加高考和录取的权利,不是“异地高考”,不是回到户籍地录取。有人提出“就地高考异地录取”的方案,虽然在技术上更具有策略性,但是从长远看,新移民融入所在城市是历史大趋势,居住地高考和录取时机已到,不需要绕弯子了。第二,满足多数非户籍居民需要的原则,设置条件不宜对现有城市非户籍居民过于苛刻,不是要把多数人排除在市民权利之外,而是要考虑到绝大多数城市非户籍居民能够满足的标准。第三,平等原则,设置条件的标准不应当是地位和财富,而应当是工作和生活的年限,无论从事什么工作,都是这个城市必要的。第四,科学性原则,设置条件主要目的是放开现有非户籍居民的子女接受教育和参加高考,同时在一定时期内限制地区教育水平和大学录取比例差异带来的“高考移民”和教育移民。

具体建议方案如下:

(一)父母至少一方在经常居住地工作一年以上,子女可以选择在父母居住地就近上学,平等接受教育。

简要说明:一年的限制条件与现有民法“经常居住地”标准相符,背景含义是,一个公民迁徙到一个新的城市,愿意留下来,工作一年以上视为该地市民,享有市民权利,当然包括子女受教育权利。一年期限以自愿登记为准,这意味着要改革现有暂住证制度为居住证制度,根据登记年限确定市民权利,鼓励新移民自愿登记。

(二)以学籍和学校证明为准,在经常居住地上学一年(教育落后地区可以三年,北京、上海等特殊地区可以五年)以上,可以选择在经常居住地参加中考和高考。

简要说明:一年和三年的学籍限制是考虑到现有教育水平的地区不平衡,防止高考移民,通常情况下,一个学生在新的地方学习一年以上,成绩基本也就融入了当地教育水平,但是考虑到教育特别落后地区水平差异很大,可以考虑三年学籍的限制。五年的条件限制是考虑到北京、上海等特大城市市民历史形成的某些特权对潜在移民具有的特殊吸引力,为避免高考移民和由此带来的人口快速膨胀,需要更长的限制条件。当然,限制条件应当随着教育水平的平衡而逐渐缩短。

三、建议方案的可行性分析

以上建议方案面临三个方面的担忧:第一,人口问题。有人担心,在教育水平和高考录取比例严重不平等的条件下开放户籍限制,会出现大量高考移民,导致北京、上海这样的特大城市人口过快膨胀,超过承受能力。第二,取消高考户籍限制之后,人口输入地新移民的孩子大都跟随父母在居住地接受教育和参加高考,一定时期内会对人口输入地的教育资源形成压力。第三,在人口输入地教育资源严重不均衡的背景下,如果新移民只要在优质学校附近租房即可获得就近入学资格而户籍居民必须买房才能获得同样资格,这会造成新的不平等。以下针对这三个方面进行分析。

(一)关于人口过快膨胀问题

有人担忧取消高考户籍限制会导致高考移民和教育移民,导致北京、上海等特大城市人口过快膨胀,进而带来城市水资源、生活环境乃至社会稳定问题,可以说这种担忧是目前取消高考户籍限制的最大障碍。那么,取消高考户籍限制是否必然带来人口快速膨胀以及由此带来的一系列社会问题,问题到底会有多严重?这需要理性分析。

首先,关于教育移民问题。由于历史形成的优质教育资源过分集中于北京、上海等大城市,造成不同省市之间升大学机会的严重不平等,直接引发了高考移民和教育移民现象,即使现有户籍制度下,“高考移民”也屡禁不绝。前面提出的建议方案里学籍限制在制度层面基本上能够解决高考移民问题,即通常在人口流入地学习一年以上就会融入当地教育水平,一年以上的学籍限制即可让高考移民失去竞争优势。但是,如果持续保持现有高考录取率的地区差异,确实会产生教育移民,即提前一些年避开学籍限制移民高考录取率高的大城市。解决教育移民的根本出路在于改革高招体制,实现高考录取各地区大致平等。

基于此,我们建议:(1)调整招生指标,确保教育部直属重点大学在各省按考生人数录取比例大致平等;(2)逐步扩大高校自主招生比例,直至取消指标分配,高校把全国统一考试成绩作为主要参考条件,以联考、面试或者其他方式录取考生,教育部职责逐渐由主导高考录取变成监督高考录取,确保高考公平;(3)各省不再自主命题,教育部设置全国统一试卷考试,作为学生的高中毕业成绩,也作为高校招生的条件。

当然,根本实现高考录取平等将是一个长期的过程。但是,高考录取平等并不必然是作为取消高考户籍限制的先决条件,相反,取消高考户籍限制有助于推动高考录取平等。以北京为例,即使现有的高考录取人数不变,一旦按本文的建议方案开放户籍限制,随迁子女就地高考,北京参加高考的人数五年内将增加近40%(以现有中小学非户籍学生比例推算结果),大学录取比例将很快下降至全国平均水平(与此同时全国其他省市高考录取率都在提升),失去了高考录取优势,不会有很多人专门为孩子的教育移民北京。加上工作条件的限制,基本上不用担心高考开放户籍限制会带来持续的教育移民。简言之,如果说会出现教育移民的话,那是因为北京在高考录取率方面的教育特权,一旦取消高考户籍限制,现有北京非户籍学生可以在北京参加高考,此特权将很快消失,教育移民的吸引力也将消失。

取消高考户籍限制,现有非户籍居民的子女大部分将在父母居住地接受教育,北京将增加约90万人口(参见下文的推算),加上解决子女教育问题消除了一部分潜在移民的顾虑,北京人口会增加。但是,如前所述,不会因为开放平等教育就带来大量高考移民和教育移民,取消高考户籍限制带来的城市人口增加是有限的。

另外,过分担忧城市人口规模也是不科学的,北京目前的人口密度远远比不上东京和伦敦,北京的拥堵等问题主要是管理不科学带来的,水资源紧张等问题也是可以通过价格调控、开源节流解决的,世界上比北京资源贫乏的城市多的是。一些过分的担忧其实是计划经济思维的翻版,总以为自己能计算出所谓合理的规模,能够控制人口的自然流动,改革开放30年,北京人口增加了一倍多,人们的生活水平不是下降了,而是提高了很多。以过去十年北京的人口增长规模,再过十年北京也达不到东京的人口密度。而且应当指出的是,随着人口增加和城市开放,北京在经济、教育等方面的特权会迅速消失,由于特权导致的北京的特殊吸引力也会迅速消失,北京新移民增加的速度也会趋于城市化的自然水平。考虑到中国人口过去十年间增速正在降低,有专家估计2020年中国人口可能转入负增长,对于人口膨胀问题不用过分担心。

(二)教育资源问题

放开居住地高考之后,一些原本留守户籍地的儿童将随父母到人口输入地就学,给经常居住地教育资源带来压力。首先,人口输入地政府承担新移民子女的教育是义不容辞的责任,像北京这样拥有近2000万纳税人却只想承担1200多万户籍人口的教育是不公平的,北京等大城市有义务增加教育资源,以保障所有纳税人子女在经常居住地接受教育和参加高考。

其次,确实有必要分析,如果依上列条件放开居住地高考,北京等大城市未来几年内教育资源面临多大压力以及解决思路。以北京为例,根据2010年的统计数据,北京市的非户籍常住居民是704.5万人。根据北京市人口研究所的“2006年流动人口家庭户调查”,流动人口的平均户规模为2.28人。[3]两者相除,可粗略得出北京市共有流动人口家庭309万户。又知其中“单人未婚”的家庭户占15.6%[4],排除这部分,并忽略离异、丧偶等不足1%的情况,得知已婚的家庭为260.8万户。同样根据“2006年流动人口家庭户调查”,这些家庭中,23.3%没有未成年子女,54.7%有1个未成年子女,20.7%有两个,1.4%有三个[5],则目前北京市的流动人口家庭共有未成年子女(包括在京的和不在京的):260.8万*(54.7%*1+20.7%*2+1.4%*3)=261.6万。又知,未成年子女中,在北京的占到55.5%(2011年我们的抽样调查结果显示近几年比例在提高),而在其他地方(绝大多数留守户籍地)的则是44.5%[6],那么261.6万*44.5%=116万,这是父母在京的留守儿童的大致数字。如果按照正常的年龄分布,应该有三分之一的留守儿童是学龄前儿童,但根据我们初步了解,已经在人口输入地跟随父母的学龄前儿童偏多(具体数字有待进一步统计),那么,假定适合上学年龄的留守儿童占整个留守儿童数量的四分之三,116万*75%=87万,估计数字是90万左右。

如果这些适龄留守儿童全部到北京来上学,北京在现有120万中小学生的基础上将增加90万,考虑到居住五年的条件限制,可以预期,这90万中小学生的大部分将在未来五年期间逐步来北京上学,即北京的教育资源需要增加75%,相应的教育经费需增加75%,即平均每年增加大约12%。

增加教育经费75%对于北京而言短期内会有一定压力,但并不是不可承受。首先,北京市教育资源目前供大于求。1999年到2008年,北京小学学校数量从2352所减少到1202所,各类中学总数从754所减少到674所,小学生的学生数量从836655人减少到659500人,初高中生的数量从546530人减少到544280人,高考报名人数也是连续3年下降,2011年已经低至7.6万人。受人口出生率和开始普及高中教育的影响,北京市在校生数曾经在1990年代达到将近200万人[7]。也就是说,全部吸纳北京非户籍居民的孩子来北京就学,北京的中小学生数量也只是恢复到1990年代的水平略多5%左右。

其次,从教育经费角度看,北京的教育经费有很大增长空间,2007年纽约的教育经费占财政预算的31% [8],而北京2009年的教育经费占财政预算的18.58%[9],如果达到纽约市的教育投入水平,需要增加投入约67%。总之,如果北京全部接纳非京籍居民的孩子在北京上学,北京中小学生数量将略高于历史最高水平,教育经费投入占财政比例需要提高75%,略高于纽约市教育投入占财政的比例。

另外,取消高考户籍限制之后,即使短期内北京市教育资源不能满足新移民的需求,只要放开社会办学,市场的力量很快能够弥补政府提供教育服务的不足。以上结果基于一些调研和分析,如果以五年为条件限制放开居住地上学和高考,北京市教委需要认真调研分析,北京市现有多少非京籍居民家庭会把孩子带到北京上学,北京市每年将增加多少中小学生,北京市每年需增加多少教育投入。

(三)关于教育均衡问题

关于第三个问题,必须加大力度推进教育均衡才能根本解决。只要一个城市内部存在严重的教育不均衡,必然存在激烈的择校风,给大多数学生和家长增加沉重的财务和心理负担。这个问题教育行政部门只要下定决心,是可以解决的。基本思路应该是:把中小学分为公立学校和私立学校,所有公立学校都尽可能实现平等,包括教学设施的平等和师资力量的平等,教师应当在各学校间定期轮换,私立学校政府不拨款。严格遵照居住地就进入学,跨区域的需要获得批准并且缴纳较高的费用。

教育资源的不均衡分配,具体表现为一些地区普遍存在的择校现象。城乡的免费义务教育虽然早已实现了,但以违规收取择校费为背景的择校现象却多年来高烧不退。在人口输入地教育资源严重不均衡的背景下,如果新移民只要在优质学校附近租房即可获得就近入学资格而户籍居民必须买房才能获得同样资格,这会造成新的不平等。因此,为扫除取消高考户籍限制的障碍,从长远计,必须解决教育资源分配不均及由此引发的择校热现象。

近年来,部分城市采取教师轮岗、名校连锁、电脑派位等措施,在一定区域、一定程度上缓解了择校风。但是,要想真正遏制择校风,必须采取如下方面的实质措施切实解决教育资源的配置问题:

第一,统一办学条件。政府对于教育的财政投入应得到有力保障,特别是对于目前一些师资、硬件及生源较差的学校,应保证其教育基本投入,以达到同一城市内各学校办学条件的大致均衡。公立学校一律平等,消除公立学校里的重点和非重点之分。

第二,师资的均衡化。教师队伍的不均衡是推进教育均衡发展的瓶颈。教师资源做不到均衡化,教育就很难做到真正的均衡化。如果师资不能得到很好的配置,教育均衡化就是一句空话,所以这是教育能够做到均衡化的重点。那些有好的教学理念的校长、教师不能总集中在某些名校。而应通过采取“教师定期轮换流动制”,加强学校之间师资力量的均衡发展。

第三,生源的均衡化。目前已有的探索包括,在升学过程中通过电脑派位等方式弱化竞争性应试的分量,将重点高中招生名额分配到初中校的到校政策,等等。短期内来看,如果较为平等地分配重点高中招生名额,愿意留在条件较差的初中校学习的学生实际上将有更高的机会考入重点高中,对于遏止义务教育阶段的择校倾向,改善薄弱初中校生源质量会有帮助。

第四,完善教育监督机制。为保证教育师资平等,教育行政部门要形成关于教师流动、教师招聘任用等重大问题的公正听证协商制度,扩大社会对教育平等进展状况的知情权 监督权和参与权。借鉴英国对中小学的督导评估引入市场机制,实现社会化的做法,教育主管部门应逐步建立规范化、科学化和制度化的义务教育监测评估体系,定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析,并以适当方式予以公布,动员全社会力量来促进师资平等。[4]

教育均衡确实有很大阻力,因为历史已经形成了某些著名的重点中学。目前北京市政府采取的教育均衡政策主要是“填谷”而不“削峰”,即提高落后学校教育水平,不削弱优势教育资源集中的学校,这样虽然也会有一定作用,但不能根本消除校际之间巨大差异,不能根本遏制择校风。因此,推动教育均衡,需要教育部门更大的决心,在行政主导的国家背景下,相信教育行政部门只要有决心,完全可以推行教育均衡,社会也会广泛支持,障碍完全可以克服。

四、结束语

取消高考户籍限制,在当下社会背景下,确实会面临人口、教育资源、教育不均衡等问题,但是,如上所分析,这些问题并不是想象的那么可怕,是能够解决的。当然,我们理解有关部门的谨慎,但我们仍然要说,子女随父母生活和接受教育,是纳税人的天然权利,取消高考户籍限制,是时候了。

2011年8月


[1] 《北京市2010年第六次全国人口普查主要数据情况》

[2] 《上海市2010年第六次全国人口普查主要数据情况》

[3] 《深圳市2010年第六次全国人口普查主要数据情况》

[4] 张雷,张茂充.城乡义务教育师资配置不合理诱因及破解策略——以山东省为例[A]中国教育学刊,2010(1):5-7.

联合参选人大代表宣言

我们是北京的普通公民,是长期坚持维护自己的合法权益并努力帮助弱势群体维权的人。长期维权的过程中,我们深深感到普通公民与政府、人大、法院、检察院打交道的难处,我们非常希望能够找到人大代表帮助我们向政府及有关方面提出问题、解决问题。但是,我们无法找到替普通公民、替弱势群体说话人大代表。

2011年秋季北京新一届区县人大代表换届选举就要开始了,我们有一种强烈的责任感,我们要当人大代表,要让街坊四邻的老人、孩子,让所有的人随时找到我们,我们要替老百姓说话!

我们追求公平、正义、自由、平等,我们拥护宪法,我们以自己参加选举的实际行动,落实《选举法》。

我们这些独立参选人向您伸出负责的手,请您将选票投给我们,让我们在代表的岗位上为您服务!

如果您想支持我们这些参选人,请在征集签名或候选人提名时做我们的推荐人或附议人。如果我们因故没有被列为正式候选入,请您在正式投票时将选票上您不了解的候选人全部划掉,把我们这些独立参选人的姓名填在选票上。

请记住我们的名字。

人大代表公民参选人:

1 杨凌云

2 周秀玲

3 刘秀贞

4 刘素民

5 张善根

6 郑  威

7 庞银平

8 王秀珍

9 野靖春

10 刘 明

11 吴丽红

12 韩 颖

13 湛 江

14 野靖环

2011年8月25日

北京违法拆迁调查

前言

违法拆迁是中国社会矛盾一个重要根源,北京也不例外。总结北京违法拆迁的现状,提出理性建议,对于维护公平正义促进和谐稳定具有重要意义。

就违法拆迁问题,2010年4月底公盟组织多位律师、学者、面临拆迁的公民等进行座谈,讨论北京地区城市及集体土地拆迁过程中的各种不公平、不合理现象,并决定启动拆迁关注项目,帮助被拆迁者维护自己的权益。我们的基本工作模式是帮助被拆迁者提出合理补偿标准,以公民现实和网络围观的方式对抗暴力拆迁,最终通过协商达到比较公平的结果。在个案维权的过程中,我们感到有必要对北京违法拆迁现象进行梳理总结,提出整体性建议,这是本报告的初衷。

本报告从北京的绿化隔离带建设及土地储备的拆迁模式入手,通过案例对常见的拆迁手段及方式进行分析,指出在当前北京地区拆迁过程中拆迁补偿标准过低、政府行政行为任意性、司法救济难以保障被拆迁者利益以及强拆造成社会矛盾激化等几个方面的问题,并通过比较研究,借鉴国外不同地区不动产征收经验,从立法、司法、行政、执行、问责机制等几个方面提出改革建议。

一、北京拆迁情况概述

2007年10月1日《物权法》实施后,原《拆迁管理条例》明显与《物权法》相抵触,原建设部部长汪光焘同志代表国务院向全国人大报告,要求修改《城市房地产管理法》,授权国务院制订《国有土地上房屋征收和拆迁补偿管理办法》,这表明现行拆迁制度即处于非法状态,自此,中国进入后拆迁时代[1]。自2007年至今,已经历时三年,新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》也于2011年1月21日公布施行。

土地储备中心数据显示,截至12月30日,北京市2010年的土地出让金已达到1636.72亿元,居全国首位。据了解,2008年,北京市土地出让金收入为502.7亿元;2009年为928亿元,2010年同比增长76.37%,达到历史最高水平[2]。2010年,在国务院对新征收条例草案两次公开征集意见的同时,各地拆迁行为异常活跃,暴力事件层出不穷。北京市朝阳区、昌平区、石景山区等很多地方也出现了暴力强拆引发的极端事件。近几年来,北京地区拆迁也出现了新的模式及手段,表现出新特点。

一方面,由于拆迁过程中各种原因,该拆的拆不动,出现“钉子户”现象,例如朝阳区曙光西路“最牛钉子户”占道七年,房屋位于道路中央,对压力本就很大的交通来说无异于雪上加霜,不仅对居民出行不利,更对周围的投资环境、市容形象等造成影响。另一方面,补偿标准低,被拆迁户利益难以得到保障。尤其是在城市郊区及集体土地拆迁过程中,通过强行要求农民上楼、“自愿腾退”等手段,违背村民意志,在征地程序不合法、拆迁手续不完备的情况下,盲目追求城市化建设,强占农村土地,导致城郊居民脱离耕地、被迫上楼,生活没有保障甚至居无定所,生活水平急剧下降,造成新的不稳定因素。在政府强势的社会背景下,后者是主要矛盾,因此本报告重点分析对被拆迁者不公正的违法拆迁,这些拆迁的模式主要包括绿隔政策和土地储备以及与之相关的“自愿腾退”。

北京地区常见的拆迁项目除了商品房开发、市政建设、公共利益需要的征收、划拨等,在城市郊区及城中村地区涉及范围较广的主要有绿化隔离地区建设和土地储备。绿化隔离地区建设属于北京市城市规划,主要涉及到绿化隔离地区内的农民搬迁、土地征用、旧村改造和新村建设等,还包括一定比例的商品房开发和基础设施建设,主要拆迁的方式从过去的参照城市房屋拆迁,引入或组建拆迁公司、申请拆迁许可证、走裁决程序,到目前的通过村委会进行所谓“一村一策”即“自愿腾退”等做法。土地储备则是依据《土地储备管理办法》,市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。北京地区主要通过北京市土地储备中心各区分中心作为拆迁主体,申请拆迁许可证,对拆迁范围内的居民或者农民进行补偿,取得土地,对不能达成补偿协议的申请拆迁裁决,并申请区政府组织行政强拆。

绿隔和土地储备作为常见的拆迁模式,存在很多共同的问题,如补偿标准较低、政府行为的任意性大、司法救济阻碍重重、群体性事件导致社会矛盾激化等,下面我们通过案例,详细探讨这两种拆迁模式存在的问题。

二、绿隔项目

北京市为了实施城市建设总体规划,防止城市中心地区与外围组团之间连成一片,避免城市“摊大饼式”的发展,实现城市规划“分散集团式”布局,在城市中心区和 10 个边缘集团之间,以及各边缘集团之间用约 240 平方公里成片的大绿带进行隔离,由此形成了城市绿化隔离地区。绿化隔离地区建设除了植树造林实现绿化目的外,还包括了绿化隔离地区的农民搬迁、土地征用,旧村改造和新村建设、商品房开发,市政基础设施建设等。为了推动绿化隔离地区建设,北京市自1994 年以来,专门成立了组织机构,出台了一系列政策法规,对绿化隔离地区的建设进行了规范,其中也包括了绿化隔离地区的房地产项目。

按照现行政策,绿化隔离地区是可以进行商品房开发的。按照京政办发[2000] 20号《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》第十条,为了弥补绿化隔离地区建设资金的不足,在农民自住房建成的前提下,允许集体经济组织开发建设部分商品房上市出售,所得收入全部用于补偿拆迁、新村建设以及绿化建设,所缴纳的地方性税款由市、区(县)财政通过安排支出拨付给乡(镇)政府财政,用于新村建设和绿化补偿,建设农民自住房和上市出售的商品房的比例为 1:0.5。根据北京市绿化隔离地区建设总指挥部颁布的京总指发[2002] 11号文件规定,在确保绿化隔离地区规划绿地和新村建设(含农民自住房及其按规定比例配套开发建设的商品房)等用地后,绿化隔离地区规划范围内的剩余建设用地,原则上由市政府统一征用,统一实施土地一级开发建设,所获收益用于绿化隔离地区新村大市政配套设施建设。除此之外,为了安置农村劳动力和与绿化用地配套,北京市政府允许在绿化隔离地区范围内安排适当的产业用地。根据规定,对于经营性的绿色产业项目,其绿化建设用地面积在 6.67 公顷以上的,允许有 3-5%的土地用于与绿地相适宜的建设项目,但不得搞房地产开发和任何工业项目,此类项目的建筑物高度严格控制限定在 2 层以下,且必须是用于绿地维护、管理用房及其设施建设和为丰富绿地内的休憩功能,与绿地相协调的服务、娱乐、文化、休闲等设施。

为了加快绿化隔离地区建设,北京市政府给予了绿化隔离地区的房地产项目众多的优惠政策,凡在绿化隔离地区范围内经市有关部门批准后规划进行的旧村改造和新村建设项目,其所需建设资金可申请使用银行贷款并由市财政给予贴息;对于绿化隔离地区的旧村改造和新村建设审批手续办理,包括立项、规划、土地等采取了“一条龙”集中审批方式,建设项目的招投标、开工、工程监理等手续均按照简化程序、提高效率的原则处理,使得绿化隔离地区的建设项目审批手续比普通商品房项目更加快捷;土地出让金返还,农民自住房部分出让金由市、区(县)财政全额返还给乡镇政府,商品房部分返还给区(县)财政;绿化隔离地区建设项目享受多项收费的减免政策,如免交耕地占用税以及土地复垦、征地管理、拆迁管理、房屋产权登记、房屋安全鉴定等共计 17 项收费。

然而,如此多的优惠政策,并没有很好的促进绿隔地区的拆迁进展,由于绿隔地区允许一定比例的商品房开发,导致在征地拆迁的过程中,很多项目只进行商品房开发,忽视村民安置房的建设,更有的地区以绿隔项目为名,进行高级别墅开发,从中牟取暴利。由于绿隔项目审批手续简化、集中,很多地区征地手续不完备,刻意规避相关法律规定,很大程度上损害了被征地村民利益,导致被征收土地的农民,无地可耕、无房可住,同时由于涉及绿隔政策的诉讼法院不予受理,被拆迁户对征地手续、拆迁程序、补偿标准不认可,却无法通过有效的途径维权,社会矛盾激化,不断出现集体上访等群体性事件。

(一)绿隔拆迁中的两个个案

1.万柳地区拆迁

以绿隔项目征地拆迁为主的海淀万柳地区为例。1996年9月,首都规划委员会和北京市规划委员会作出《关于万柳地区实施规划绿化隔离带绿化试点的总体规划的批复》【(96)首规办规字第248号】,将万柳地区(包括巴沟、长春桥、六郎庄、西苑草场等四个自然村)列为绿化隔离带建设试点区域,确定万柳地区规划后乡内总用地为369.18公顷。北京万柳房地产开发有限责任公司(后变更为北京万柳置业集团有限公司,以下简称万柳公司)作为建设单位。

为启动万柳绿化隔离带建设试点工程,北京市人民政府分别于2002年1月22日和2002年8月12日作出2号批复和162号批复。京政地【2002】第2号批复批准征用海淀区海淀乡万泉庄村农村集体所有村庄工矿用地64.8086公顷,同意万柳公司建设“万柳西区(一期工程)”使用上述建设用地38.8709公顷;京政地【2002】第162号批复批准征用海淀区海淀乡万泉庄村农村集体所有村庄工矿用地11.64公顷,交通用地8.32公顷,林地1.67公顷,征用海淀区六郎庄村农村集体所有村庄工矿用地8.5公顷,交通用地10.49公顷,林地28.5公顷,万柳公司建设西区二期工程,同意万柳公司建设“万柳西区(二期工程)”使用上述建设用地13.09公顷。

上述两征地批复中,征用的是海淀乡万泉庄村和六郎庄村的农村集体所有村庄工矿用地,实际上,该批复所征用的约134公顷土地并非集体工矿用地,而是包含了耕地、菜地、鱼塘以及村民的宅基地等多种性质的土地。这种行为导致了万柳绿化隔离地区失地农民没有的到征地补偿和保险待遇。同时,这两份批复所谓的“村庄工矿用地”掩盖了征用宅基地的事实,该征地范围内,原有住宅房屋1000多户,根据北京市绿化隔离带建设的相关规定,征用农民宅基地的,应当为村民建设拆迁安置房,安置用地免交出让金。然而,批复中“工矿用地”的定性导致拆迁安置待遇落空。

两征地批复所征用土地用于万柳西区工程的一期和二期,合计达到134公顷,根据土地管理法,超过七十公顷的,需要由国务院审批。而征地机关将一个项目分成一期和二期,规避了国务院审批的要求,违反了土地管理法的规定。

随后,北京市国土资源局审批的北京市【2002】京国土房屋建字第58号《建设用地批准书》将绿化隔离带建设项目中的拆迁安置用地全部审批为商品房开发用地,导致万柳地区900户被拆迁农民的宅基地房屋被拆迁后,无法得到合理的安置。

在拆迁补偿方面,拆迁方给出的补偿价格为基准地价每建筑平方米3600元,基准房价每建筑平米1000元,且认定面积按照1995至1997年调查表为依据,调查表上没有而现状存在的房屋只给重置价。这样的补偿标准与开发商建成商品房的售价差距在十倍左右,与该项目已建成别墅区售价差距有几十倍之多!对此,万柳地区几百名被拆迁户多次通过集体诉讼等方式,要求落实绿隔拆迁政策,建拆迁安置房,同时,多次通过申请信息公开获得拆迁手续,对其提起诉讼。但诉讼大都被法院以“土地已被征为国有,与原告没有利害关系”为由驳回。该地区被拆迁户多次通过上访等方式,要求海淀区政府、北京市政府落实拆迁安置问题,都没有得到合理解决。至今,这一地区仍有很大一部分村民没有搬走,而拆迁方通过发拆迁裁决、申请法院强制执行的方式,不断施压,还通过断水堵路等方式,扰乱村民生活。

2.青龙桥地区拆迁

同样位于北京西郊的青龙桥地区绿化隔离带建设,是根据2000年北京市政府20号令进行的绿化隔离带项目,包括新村改造及绿化建设。北京市规划委员会于2001年4月发出了[2001]绿规意字8号及[2001]规审字2-014号青龙桥新村建设(一期)规划意见书和建设审查设计方案通知书,确定了青龙桥新村建设的规划用地及建筑规模。

青龙桥项目东临颐和园,西接玉泉山,比邻万寿山、香山等皇家园林和历史名胜,占地面积约510亩,由北京市振海农工商总公司和北京兴业万发房地产开发有限公司联合开发建设,涉及拆迁村民1000余户3500多人。项目最初是海淀区政府的新村改造建设项目,以“就地上楼”、“改善居住条件”为名报批,并获得北京市发改委和北京市建委的建设立项联合批文京计投资字[2002]266号《关于合作开发建设海淀区青龙桥新村项目建议书的批复》。批复限定:项目建筑面积29.8万平方米,其中回迁安置房14.32万平方米,商品住宅7.16万平方米。

村民自2005年开始被陆续拆迁,然而开发商并未按照立项规划为村民盖回迁安置房,而是建起了低容积率大面积的豪华别墅“御园小区”,平均销售价格为6万元/平方米。与此同时,开发商却只肯按照每平方米6000元至10000元不等的价格支付拆迁补偿,村民们回迁无望,获得的拆迁补偿款又不足以购买新的商品房。2007年8月,《京华时报》等媒体以“借新村建设之名拿批文,挤占14万平方米回迁指标——青龙桥回迁房被改建别墅”为题对拆迁困境中的村民遭遇进行了调查报道。北京市的相关政府部门曾一度介入调查,村民也从未停止过法律手段的维权:

2008年5月20日,村民诉北京市发展和改革委员会对开发商的违法行为拒绝进行查处,西城法院(2008)西行初字第74号行政判决书判决村民胜诉;

2009年4月24日,村民诉北京市发展和改革委员会对开发商的违法行为查处不当,北京市第一中级法院(2009)一中行终字第629号终审判决村民胜诉;

2009年12月31日,村民诉北京市海淀区房屋管理局房屋拆迁纠纷行政裁决违法,北京市第一中级法院(2009)一中行终字第2671号行政判决书终审判决村民胜诉;

……

2010年5月15日,国务院办公厅发布《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》,要求:“程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制定应急预案的,一律不得实施强制拆迁”,“城市房屋拆迁必须严格依法规范进行,必须充分尊重被拆迁人选择产权调换、货币补偿等方面的意愿”、“存在官商勾结,钱权交易的,要追究有关领导和直接责任人的责任。”虽然有多份胜诉的法律判决在手,虽然有国务院违法强拆的禁令,可这一切还是无力阻挡新一轮的强拆风暴,功德寺村尚未搬走的居民还是陆续收到法院的强制执行通知书,不断有人被强拆、被搬走。到现在为止,几十户村民仍在坚守,但面对一墙之隔的豪华别墅区,却时而陷入迷茫,究竟什么时候才能落实绿隔政策,让所谓的新村建设真正为改善城市环境、改善村民居住条件,而不是成为以土地牟利的工具?

(二)绿隔拆迁存在的主要法律问题

通过以上两个地区的案例,我们大致总结绿隔项目的主要问题:以批复代替立项,征地手续不合法;在征地过程中以工矿用地等掩盖征用耕地的事实,分次征用,分割土地面积,规避相关审批手续;在征地过程中,政府机关及其相关部门处于主导地位,征地手段强硬,被拆迁人维权难度大;征地后改变土地用途,利用绿隔政策优惠,规避绿隔关于商业开发的比例限制,大建商品房甚至豪华别墅;对被拆迁户宅基地补偿标准低,评估不合理,回迁安置得不到保障,很多绿隔项目拆迁之后根本少建或者不建安置房,导致被拆迁村民得不到安置;建成安置房产权不明确,很多安置房是所谓“按照经济适用房管理的产权房”,并非商品房,很多地区的安置房不符合规范、质量低劣、环境恶劣、位置差、购房合同霸王条款等问题突出……

目前,绿化隔离地区拆迁在北京城郊仍占有相当大的比重,其所表现出的问题也导致了很大程度的矛盾。海淀区包括四季青、香山、万柳、海淀乡、青龙桥、西北旺等大部分地区都属于绿化隔离建设,拆迁进行过程中,出现了各种暴力、违法强拆的现象,同时也造成了自焚、伤害、纵火等多起极端事件。随着城市建设规模的推进,绿化隔离政策从实施到现在已经过去十几年时间,涉及范围不断扩大,以上问题也普遍存在于正在进行的征地拆迁过程中,如丰台、朝阳等地。

三、土地储备

随着城市化进程的加快,城市原有土地已经不能满足需要。于是,城市政府通过回收、收购、置换、征用等方式将一些土地进行前期开发并储存起来,择机供应,这就是通常所说的土地储备。依据《土地储备管理办法》,所谓土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。但在现实中,土地储备成了某些城市征收集体土地的重要模式。2009年朝阳区千名艺术家遭遇强拆的事件曾经轰动一时,当时范围涉及金盏乡、崔各庄乡等7个乡镇,这次规模巨大的拆迁就是朝阳区的土地储备模式拆迁。

(一)土地储备模式拆迁的两个个案

 1、和平村拆迁

北京朝阳双井地区的和平一、二、三村,地处东南二环护城河畔的东边,紧邻CBD商圈。和平村于2004年12月6日开始拆迁,共涉及拆迁居民5204户。根据北京市发改委【2004】993号批复,该地区属于土地一级开发,拆迁主体为北京市土地整理储备中心朝阳分中心,拆迁许可证号(2004)232号,拆迁范围:东至垂杨柳小区、南至劲松路和劲松九区、西至东二环路、北至首都轧辊厂和崇文区危改区,规划范围用地总面积约267862平方米。

朝阳区政府根据《北京市城市房屋拆迁管理办法》京国土房管拆字(2001)1234号,<关于印发北京市房屋拆迁评估规则(暂行)的通知>>,对和平村进行货币补偿,不得回迁,补偿标准为:(4500元/平方米*1.37+1000元/平方米),被拆迁房屋改变使用性质的,一律按照住宅补偿,同时提供位于东四环附近“翠城”经济适用房项目的部分住房定向出售给和平村的被拆迁户,被拆迁居民可享受到每平方米3180元的购买价格。按照这个标准,和平村地区拆迁补偿房屋价格折算大约每平方米7165元,得到认证的土地面积补偿大约每平方米6165元,而与和平村仅有一街之隔的富力城小区商品房售价已经突破40000元每平方米,周边普通商品房均价也早已在两万元以上。如此巨大的反差,导致该地区拆迁进展缓慢,大部分还没搬走的被拆迁户对此表示不满。

以和平村世代居住的老居民王先生为例,他们家的房子是清朝时祖上购买的, 宅基地1亩2分5厘7毫,2004年和平村拆迁开始,由于对拆迁协议内容不满,王先生一家一直没有搬走。到2010年12月,拆迁办向王家送达了2004年11月30作出的拆迁评估报告。报告中确认的建筑面积为109.4平方米,土地面积553.91平方米,总计拆迁补偿款1228423.47元。对此,王先生一家表示不解,1亩2分宅基地应该是800多平米,这553.91平方米是怎么算出来的?建筑面积又是依据什么认定的?现在全家20几口人,800多平米的宅基地只给120多万元的补偿款,这么少的拆迁补偿款,怎么安置呢?同时,王先生还提出,之所以不同意搬走,还有一个最主要的原因,就是所谓的定向安置房遥遥无期。到目前为止,和平村拆迁项目已经搬走的大概有四千户左右,但是根据拆迁办宣传的,截止2009年底,住进安置房的仅有600多户,也就是说,大部分搬走的被拆迁户都无房可住。拆迁已经七年有余,搬走的人现在都没有住进新房,他们不知道安置房到底什么时候才能建好?是不是有足够的房源?万一到时候没有安置房,仅凭这少得可怜的补偿款,他们又能住在哪里?怎么生活?

为了了解已经搬走的被拆迁户的安置情况,我们又走访了位于南四环小红门乡肖村的周转房大院。这个所谓的周转房大院外有砖砌的围墙围着,院里一排排低矮的砖色平房,前后相距不足五米,每排大概有七八间小屋子,但一家被拆迁户只能选择一间半房屋,面积不足20平米,没有煤气,没有暖气,用水是院子里的机井水,每隔两三排有一个公共厕所,条件非常恶劣。就这样的房子,每个月要交300块钱的房租,且自签完协议两年之后涨到800,水电费、物业费自负。

吴老先生今年已经七十多岁了,他是和平村拆迁第一批搬走的人之一,他跟儿子一家自搬走后便一直居住在肖村的周转房里,当时与拆迁方签协议时被告知两年内就能住上翠城安置房。但吴老先生一家2004年搬到肖村,2006年与开发商签订购房合同,并用补偿款交完了房款,可是到现在都过去快七年了,他们的房子还没有建好,一家人只能继续在周转房里度日。

除了补偿标准和回迁安置的问题外,该地区拆迁还存在一系列程序问题。根据发改委的批复,该地区为土地一级开发,该批复有效期为两年,北京土地整理储备中心朝阳分中心按照该批复办理拆迁许可证后,并没有在期限内完成拆迁,在拆迁之前也没有经过听证会等程序征求居民意见。并且根据《北京市土地一级开发管理暂行办法》,土地一级开发项目完成验收后,纳入土地储备,再进行统一规划。根据2010年市规划委提供的2007规地字0072号建设用地规划许可证,和平村地区用地单位为已经变成解放军总参谋部管理保障部,用地类别为居住用地,用地面积为319264.441平方米。和平村地区拆迁尚未完成,已经开始动工建设,明显违反土地一级开发的相关规定。

另外,拆迁方在拆迁过程中,没有按照公示、公告等法定程序,也没有按照市场标准进行评估。拆迁许可证、拆迁方案等没有进行公示,所谓的评估机构是拆迁人单方选定,被拆迁户不知情,违反了《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁评估指导意见》的规定。以评估公司对王先生家做出的评估报告为例,评估日期为2004年11月30日,送达日期在2010年12月6日,中间竟相隔六年之久。报告中对王先生房屋建筑面积的认定为109.40平方米,土地面积认定为553.91平方米,评估结果为1228423.47元,且不说对房屋及土地面积的评估毫无依据,仅从内容上看,对位于北京二环周边的宅基地做出如此评估,实在荒谬。这样的拆迁条件及补偿方案,根本就不符合市场评估的公平合理原则,而和平村地区拆迁指挥部却表示“和平村拆迁项目是2004年启动的,拆迁补偿的评估应按当时政府规定的补偿标准予以评估。”

2、管庄乡塔营村拆迁

同样位于朝阳区的管庄乡塔营村也遭遇了土地储备拆迁,但是这里的情况更为复杂。塔营村自2002年开始,先是耕地及菜地等进行一级开发,征地转居,2003年,所有的承包土地的农户都被村委会要求交出承包合同,土地基本都开始荒废。所有交出合同的承包者,原粮田承包者每人每月可得到100元补偿,原菜田承包者每人每月可得200元补偿,直到原承包合同的到期终止补偿。原合同的承包期基本都是到2008年9月左右到期。整个村子只有几份合同没有交,但是所有的耕地基本都被强制的堆满建筑垃圾。2006年10月,又以绿隔名义对村民宅基地进行所谓绿化拆迁,村民的房子每平方米给2400元,并且是不包括庭院的面积。房屋的面积也不是所有的都算据称按1994年的统计算,原宅基地上翻盖过不算。安置的楼房(产权不清晰)每平方米2500元且每人只能买50平方米,其余的另算。村民进行调查发现,安置的楼房是建设在租赁来的土地上,没有独立产权证书。

根据村民信访得到的京国土朝信访(市信)【2007】65号答复意见书,北京市朝阳区管庄乡塔营村的土地2004年已经转为国有土地,问题是塔营村的村民均不知情,而且没有发布征地公告,没有对农民进行转居,没有安置,没有补偿,村里的农民连最起码的生活费都没有。塔营村的村民在被拆迁的过程中遭遇断水、断电、断通讯、黑社会人员打人等各种暴力手段。他们也通过申请信息公开、诉讼等方式不断进行维权活动,尽管如此,拆迁矛盾不断爆发,出现暴力强拆伤人、村民堵路、围堵工地等情况。

(二)土地储备拆迁存在的主要违法问题

通过以上两个案例,我们可以看到,土地储备拆迁模式存在很多问题:

第一,从根本上来说,土地储备模式本身与我国的法律规定不符。我国现行的宪法、物权法和土地管理法都强调,征地须符合“公共利益”这个前提。宪法第十条规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;土地管理法第二条规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿;物权法第四十二条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。但实践中,土地储备在征地开始时并不能确定土地用途,更不能确定为“公共利益需要”,储备土地大部分变成了商品房开发。和平村地区所谓的土地一级开发,实际上违背了宪法、物权法和土地管理法的原则。其次,依据当时的《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定,申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案等。 由于土地储备机构没有具体的可以建设的项目,按规定不可能取得房屋拆迁许可证。

第二,土地储备运作主体界定不清。从目前来看,政府建立土地储备中心作为土地储备的实施机构,明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构,形成了政府与土地储备机构之间的委托代理关系。但在实际运行过程中,土地储备中心作为一个事业单位,代表政府制定储备计划并根据土地利用年度计划,实施土地储备工作,直接作为拆迁主体进行征地拆迁,在申请裁决及强制执行过程中,土地储备中心的行政色彩导致其与被拆迁人地位及其不对等,被拆迁者权利受损时,难以通过正当的司法程序维权,带来上访、极端事件等不利后果。

第三,补偿标准过低。各级土地储备机构的资金来源,一为财政拨款,二为土地储备专项资金,三为土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款[3]。财政拨款金额较小,资金数量也相对不稳定,专项资金设置难以满足储备需要,金融机构贷款限制较多等导致土地储备模式在拆迁时资金紧张,因此一般表现为拆迁补偿标准过低。

第四,储备土地出让方式单一,一般为招标拍卖或者挂牌的方式,“价高者得”的原则导致土地价格被推高,出让的土地增值较大,但被拆迁者难以分享土地增值利益,从而导致新的矛盾。

第五,土地储备拆迁,对被拆迁者安置问题突出。由于土地储备模式下没有回迁,同时资金所限不能按照市场价格进行补偿,因此,政策性优惠的定点安置房称为首要选择。然而安置房建设往往难以满足拆迁需要,很多被拆迁者搬走后,长期得不到安置,生活得不到保障,只能不断上访、诉讼等,造成新的不稳定因素。

四、自愿腾退  

绿化隔离和土地储备作为两种常见的拆迁项目,其通常所用的方式也有共同之处,如从之前的申请拆迁许可证模式,到现在的“自愿腾退”模式。所谓自愿腾退的拆迁方式,即以村委会为主体,依据村民自治章程,在村民代表民主决策、监督等基础上制定腾退方案。作为一种建立在村民自治基础上的拆迁模式,在没有开发商介入、没有拆迁许可证的前提下,当地政府作为拆迁方,应保证取得每户村民的同意,至少应该经过村民民主投票,避免由少数人决定拆迁补偿方案。然而,在实际操作当中,如何保证村民“自愿”便成为该拆迁方式的重要问题,2009年海淀区北坞村的席新柱自焚事件,便是由“自愿腾退”过程中的暴力强拆引发的。虽然发生了如此极端的自焚事件,但北坞村试点之后,相当多的集体土地拆迁项目还是引用了自愿腾退这一模式,不经城市用地规划、没有拆迁许可证、不经裁决等,直接以村民自治为由进行拆迁,在被拆迁户不同意的情况下,由村委会组织强拆。

(一)自愿腾退拆迁模式的两个个案

1、石榴庄“城乡一体化”

丰台区石榴庄村是北京市公示的2010年50个重点整治挂账村之一,2010年7月中旬启动“城乡一体化”改造,拟对村民宅基地进行腾退,7月20日村委会下发致全体村民的一封信,23日发了一本名为《石榴庄村“城乡一体化”改造宅基地腾退补偿安置方案》的小册子,号称要按照手册内容进行腾退。安置方案中腾退补偿和安置方式为:选择货币补偿的,按照腾退时评估公司的市场评估为准;选择购买安置房的被腾退人,宅基地补偿价为8000元每平米,符合条件的被腾退人以产权户按人均45平米的标准进行回购安置房,价格为6000元每平方米;安置房性质为按照经济适用房管理的产权房。

村民对安置方案中的补偿标准表示不满,石榴庄村位于北京市南四环内,按照市政府规划,该地区即将建成最大的交通枢纽,土地升值空间巨大,并且南苑乡同等位置的商品房销售已经超过每平米三万元。安置方案中的补偿标准明显过低,且安置房产权不明确,位置不佳,村民难以接受。7月25日,村委会召集村民代表大会,准备通过该方案,大批村民聚集在村委会表示反对,同时质疑村民代表的资格及产生方式。

2010年,石榴庄村进行了新一届的村民委员会换届选举,产生的新一届的村委会,随后,经现任村委会组织推选村民代表。在推选村民代表过程中,石榴庄村委会没有公开村民代表的相关信息,致使村民对村民代表选举事实及程序不知情。同时被告村委会在推选过程中,通过欺骗、伪造、冒用村民签名的方式,获取了所谓的村民代表授权委托书。以村民代表之一陈秀文的村民代表授权委托书为例,其中陈宝中的签名非本人所签,并且陈宝中表示自己对推选陈秀文为村民代表一事不知情;再以村民代表徐德全的授权委托书为例,其中徐鹏宇为1995年出生,尚未年满18周岁,同样情况的还有刘叶等不具备选举资格的村民。在被告72名村民代表的授权委托书中,这样的虚假签名现象非常普遍,村民就此多次向石榴庄村委会提出书面异议,村委会都拒绝处理。

在村民的抗议中,所谓的村民代表大会草草收场,安置补偿方案被搁置。

7月26日,村委会又下发致全体村民的一封信,宣称该方案已于7月21日经区政府审定通过,对方案中有异议的具体条款,村委会将通过制定细则的方式解决。同时,村民开始通过各种方式进行信访。7月29日,村委会再次下发致村民的一封信,称《石榴庄村“城乡一体化”改造宅基地腾退补偿安置方案》由于在印刷过程中疏忽,“草案”二字被遗漏,同时表示对村民的意见进行收集归类。8月5日,村委会第四次发布致村民的一封信,对村民代表选举进行说明,但是信中号称村民代表选举须在下届村委会产生以后进行选举,目前重新选举没有法律依据。

村民多次向村委会要求公开代表名单,村委会多次拒绝。8月30日,村民通过信息公开,向南苑乡政府申请公开石榴庄村村民代表名单,9月16日乡政府将名单向村民公开。然而村民对拿到的代表名单表示质疑,村委会违反程序,欺骗、伪造、冒用村民签名推选村民代表的行为明显侵犯了村民的权利。依据《村民委员会组织法》及北京市民政局《北京市村民代表会议规则》,村民希望能重新选举村民代表,真正选出能代表村民利益、为村民说话的代表。

同时,据所谓的村民代表透露,9月17日石榴庄村委会组织72名村民代表在北京怀柔雁栖湖召开村民代表会议,“高票”通过了《石榴庄村“城乡一体化”改造宅基地腾退补偿安置方案》。

此后,石榴庄村民多次通过群体上访等方式,向丰台区政府、北京市政府、市民政局递交申请,要求召开村民大会,重新选举村民代表,确认《石榴庄村“城乡一体化”改造宅基地腾退补偿安置方案》无效等。但是至今没有得到有效回应,反而因为上访等活动,很多村民被公安机关以扰乱治安等理由调查讯问。

从石榴庄的腾退方案的产生及通过过程可以看出,在自愿腾退的拆迁方式中,村委会通过各种手段,组织所谓村民代表会议,讨论通过涉及集体土地的相关事项,而在大部分村民不知情、不同意的情况下,依然通过了所谓补偿安置方案,这本身就是对村民权利的践踏!

首先,根据《村民委员会组织法》第二十一条、《北京市实施<村民委员会组织法>的若干规定》第十二条均明确规定:村民代表开会讨论决定事项限于村民会议授权范围。《北京市村民代表会议规则》更具体明确规定:“村民会议有权否决和撤销村民代表会议做出的不适当的决议。”(见第四条 )“村民会议向村民代表会议授权事项,应在新一届村民委员会选举工作结束后,经第一次全体村民会议讨论通过。”(第六条)而石榴庄村民代表会议所通过《腾退安置方案》决定处分村民宅基地使用问题,根本没有村民会议授权,属超越职权当然无效。

其次,违反法定程序。《北京市实施<村民委员会组织法>的若干规定》第十四条:“村民代表会的议题应当由村民委员会在会议召开前3日公布。村民代表在会前应当征求所代表的村民的意见,对村民代表会决定的事项,应当及时向所代表的村民进行传达。”村委会操控的“村民代表会议”召开前,村委会根本没有依法公布会议议题,“村民代表”也无一在会前征求村民意见,更没有就会议决定事项向村民解释和传达。

另外,所谓通过的安置方案侵犯了村民正当权益。

宅基地补偿标准低。《腾退安置方案》规定,村民腾退出的宅基地补偿价为8000元每平方米,不仅低于大红门等其他次类地区的10000元补偿标准,甚至连《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》的规定中应该享有的二类地区为每平方米8600元到11200元的补偿标准都没达到。

回迁安置面积缩水。《腾退安置方案》规定,被腾退人按人均45平方米的标准回购安置房。可是北京市的文件规定,村民每人可以享受50平方米的安置用房面积。回迁安置价格虚高,《腾退安置方案》规定,被腾退人需支付回迁安置房价为6000元每平方米。可是,北京市其他同类比照经济适用房管理的回迁房回购安置的价格是每平米4000元上下,比邻的大红门地区就只是3800元每平方米的回迁安置价格。回迁安置房屋价格的不合理虚高严重侵害村民权益。

还有其他关于房屋面积、宅基地面积认定等方面的条款,整个《腾退安置方案》完全是一个村民权益侵害与掠夺方案。

2、小红门郭家村“自愿腾退”

 另外一个案例我们选择朝阳区小红门乡郭家村,这里的村民经历了完整的“自愿腾退”拆迁模式。和石榴庄地区一样,郭家村也属于50个重点整治挂账村,且同处南四环附近,地理位置比较接近。2006年9月7日小红门乡政府下发征地农转非手册,开始启动征地拆迁工作。依据北京市人民政府京政地【1999】第87号批复,以绿化隔离地区开发为由征用龙爪树村土地53.04公顷,并将龙爪树村2352名农业户口转非农业户口。

2010年小红门乡政府又下发了《小红门乡绿化隔离地区建设腾退安置办法及实施细则》,启动土地腾退。郭家村村民表示,对安置补偿的方案根本不知情,更没有征求村民意见。方案中政府给出的补偿标准太低,所谓的安置房并没有进行原址回迁,并且安置房产权为开发公司所有,他们本来的房屋有合法的土地使用证及产权证,但置换之后房屋没有独立产权证,因此不同意搬走。2010年1月小红门乡政府发布就本地块的第二次拆迁公告,并下发腾退拆迁安置通知,规定新村入住前根据其实际安置房屋的面积、人口因素按规定双方结算差价。在结算差价前,腾退人先将被腾退人集体土地使用证证内面积,按每平方米1600元结算支付给被腾退人。周转期限为两年半,周转期内被腾退人应自行周转,按每人每月600元领取周转补助费。被腾退人未在三日内签订腾退协议,小红门乡政府将向朝阳区人民政府申请强制腾退。

2009年底,郭家村仍有10多户村民不同意拆迁补偿安置办法,未签订腾退协议,小红门乡政府已经向朝阳区政府申请强制腾退。2009年11月19日,对郭家村176号平房进行了强拆(新京报相关报道),随后被强拆的户主在废墟上搭起窝棚度日,2010年,乡政府又对窝棚进行强拆。

与石榴庄不同的是,郭家村的村民在腾退方案通过初期并没有有效维权,直至腾退启动之后,很多村民对补偿不满,才想到质疑这一方案,但由于小红门乡拆迁进程加快,很多村民被迫签署了协议,搬离了居住多年的村子。2010年,最后坚守在郭家村的十几户村民进行了各种维权活动,也受到了各种程度的骚扰威胁。他们多次提起诉讼,但通过司法途径维权进入困境。以下是村民维权诉讼进程(截至2010年12月底,由吴丽红整理):

1、韩启芳、刘冬梁、韦长贵、刘德海、刘冬来、刘冬生诉北京市规划委员会,撤销(2004)规地字0064号《建设用地规划许可证》,2010年6月29日立案,2010年12月17日裁定驳回起诉。

2、吴丽红诉北京市规划委员会信息公开撤销[市规划委(2010)第0601号—告]2010年10月11日立案,2010年11月22日裁定驳回起诉,2010年12月1日上诉。

3、吴丽红诉北京市规划委员会信息公开撤销[市规划委(2010)第0100号—不存告], 2010年11月22日裁定驳回起诉,2010年12月1日上诉。

4、吴丽红诉北京市朝阳区房屋管理局撤销[朝房办信(2010)第388号—不存告],提供小红门居住区A、B、C、D地块拆迁方案。2010年10月21日立案。2010年12月17日裁定驳回起诉。

5、吴丽红诉北京市朝阳区小红门乡人民政府[朝红信息公(2010)号第1号—答],提供朝红政(2003)11号文件《关于同意小经门乡北区绿化隔离带项目变更立项报告》。2010年10月21日立案,2010年12月17日裁定驳回起诉。

6、刘德海诉北京市朝阳区人民政府,要求撤销行政强制腾退决定书。2010年9月13日,第二中级人民法院立案厅收下立案材料,2010年12月14日因二中院违反程序,拒不受理,原告向北京市高级人民法院要求立案,高院收下立案材料,2010年12月16日收到北京市第二中级人民法院快递的行政裁定书,裁定不受理。2010年12月21日上诉至北京市高级人民法院。

7、吴丽红诉北京市朝阳区政府撤销[朝信息公开(2010)第3号移档],提供[朝政文(1997)26号文件]。2010年9月20日,第二中级人民法院立案厅收下材料,2010年12月14日向北京市高级人民法院要求立案,高院收下材料。

8、吴丽红诉北京市朝阳区房屋管理局,撤销[朝房办(2010)第401号—不存告],提供小红门居住区A、B、C、D地块拆迁许可证。2010年12月13立案。

9、吴丽红诉北京市朝阳区小红门乡人民政府,撤销[朝红信息公(2010)号第2号—非政府信息告知书],提供北京小红门房地产开发有限责任公司与北京嘉益德房地产开发有限公司签订的《协议书》,2010年12月13日立案。

……

这样的“官司”,郭家村的村民打了无数个,吴丽红还在进行的也有十几个,作为被拆迁户的她从刚开始连基本的诉讼程序都不懂,到现在可以自己写诉状,自己出庭,甚至为别人代理案件,这样的转变似乎比诉讼本身更说明问题。然而,拆迁案件进入司法程序非常困难,法院通过各种理由裁定不受理或者驳回诉讼请求,给被拆迁人依法维护自己的合法权利带来很大压力。虽然不断的立案、起诉,但是得到有效判决的很少,得到有利判决的更是少之又少。

2011年1月8日10时许,五六名男女身着便衣、未佩戴工作证件,向吴丽红送达了一份《小红门乡龙爪树村民委员会关于龙爪树村域内腾退滞留户帮迁工作的通知》,根据该通知,房屋主人、吴丽红的公公需在三日内与拆迁公司协商,办理拆迁腾退安置协议书及相关手续,否则村委会将执行村民代表大会决议,代表村民的意愿实行帮迁。《通知》同时提醒,“请提前将贵重物品、现金、存折等保存好,如在帮迁过程中遗失,村委会不负责赔偿”。吴丽红表示难以接受,认为村里应拿出更合适的解决方案,“即使帮迁也不走”。如今,周围邻居都已搬走、施工正在继续,吴丽红家和其他滞留户一样,宛如废墟中的孤岛,屋外沙尘漫天,屋内一家人靠烧煤炉和电暖气取暖[4]。2011年1月13日起,郭家村剩下的被拆迁户陆续遭到村委会组织的“帮迁”,大批城管、身穿迷彩服的人员在挖掘机、推土机、警车等的簇拥下,浩浩荡荡进入村子,包围被拆迁户院落,强行将户主带出,房子推倒……

曾起草“民间版拆迁条例”的律师杨在明表示,帮迁并无法律依据,因为即使村民代表大会对重大事项通过了决议,如认同全村整体腾退,但法律并未赋权其对未腾退户采取强制措施,且该决议还需要法院审查其合理性。同时,也只有法院才能对吴丽红一家采取强制措施[5]

到2011年初,仅剩的几户村民也在开发商及村委会、拆迁办的压力下陆续搬走,郭家村已经不复存在,到今天为止,这个原有两千多村民的自然村,仅剩郭家村92号吴丽红一家没有搬走,在历经了几十次诉讼和谈判之后,被开发商用建筑工地包围的吴丽红一家,不时遭受断水、断电、断通讯等骚扰,还要提防开发商的施工断路、堵路、院墙外立塔吊等,2月23日,吴丽红家遭遇“帮迁”,吴丽红微薄直播强拆过程:“2011年2月23日上午8:30分,朝阳区小红门乡郭家村92院门前来了二、三十人不明身份人员,强行破坏电力电缆、断路、意图拆毁92号房屋。塔吊吊起一吨重钢管砸向村民吴丽红差点丧失生命。”在网友及众多维权人士的围观下,房屋没有被拆,但24、25日等连续几天,吴丽红家门前的道路被建筑垃圾堵死,出行不便。吴丽红多次向乡政府、区政府、市政府、市城管大队、区城管大队等部门投诉反映问题。2011年2月28日下午16:00分北京市朝阳区小红门郭家村92号院门口,龙爪树村委会治保主任派了几个人1辆金杯车京MK6895,此后的十几天内14个人24小时值守,限制吴丽红出行,3月5号更是将吴丽红带到小红门派出所,非法限制人身自由。对此,吴丽红提出行政复议申请,要求确认北京市公安局朝阳分局限制人身自由的行为违法,案件还在处理过程中。

(二)“自愿腾退”拆迁模式存在的主要问题

从所谓的“自愿”到村委会“帮迁”,再到限制人身自由,在“自愿腾退”这条路上,小红门乡郭家村可谓越行越远。通过以上两个案例我们可以看出,所谓“自愿腾退”的拆迁模式,最大的问题就是难以保障村民知情权、决定权,根本违背了村民自治的原则。同时,安置补偿标准过低,导致腾退难度大,而村委会在缺乏明确法律依据的前提下组织各种形式的强拆、帮迁等,激化矛盾,造成极端事件的出现。其次,由于腾退的决定及方案属于村民自治的范畴,在村民利益受到侵害时,通过司法诉讼进行维权的难度更大,法院一般不予受理,导致村民维权无路,只能通过上访、上街等形式表达诉求。

五、拆迁出现问题的原因及后果

面对拆迁,村民们要求很简单:“安、居、乐、业”,他们虽然不想离开居住了几十年的土地,但却愿意对城市发展做出牺牲,他们只是希望政府可以按照公开透明的程序,依法做好拆迁安置工作。首先,按市场标准进行评估及补偿。拆迁补偿应该以满足被拆迁户有能力在同等地段购房回迁为原则,同时允许被拆迁户合理分享土地增值的成果。通过双方协商的方式,重新委托评估公司,按照公开、公平、公正等原则重新进行评估,合理认定房屋及土地面积;具体的补偿标准即按照同等地段商品房均价,按所居住房屋面积进行补偿,对房屋面积小不能满足居住需要的家庭,提供保障性住房,保证被拆迁户的最低居住需求。其次,现房安置。根据国务院515通知,拆迁应保障被拆迁户生活水平不降低,保证先安置后拆迁。

然而,在北京近两年的拆迁过程中,出现了很多共同的问题,导致村民的这些简单诉求都难以满足。分析以上几种不同的拆迁模式,我们可以看到几点共同的问题:

(一)拆迁补偿标准较低

不管是在绿化隔离带建设项目或是土地储备项目中,对被拆迁户的补偿标准明显低于同等地块的商品房价格,对被拆迁户土地及房屋等的评估,明显不符合按市场价进行评估的原则。现行的土地补偿费和安置补助费是按照被征地原有用途来补偿的,并且以被征地前三年平均年产值的倍数来计算的,征地补偿带有很强的计划经济色彩。在现代市场经济条件下,被征地农民无法分享城市化过程中土地的增值收益。被拆迁户仅通过拆迁补偿款难以买到商品房,不能保证居住条件不降低。作为以出租房为主要生活来源的城中村或城郊居民来说,房屋被拆迁后,丧失生活来源,由于社会保障体系不完备,生活陷入困境。另外,很多被拆迁地区以定向安置为主要补偿方式,但安置房产权不明确,很多为“按照经济适用房管理的产权房”,即所谓的小产权房,在房屋转让、交易等方面存在很多障碍,同试,由于安置房具有政策性优惠等条件,开发商在建房时盈利不足,房屋质量问题得不到保障,而购房合同依附于安置协议,后期维权更是非常艰难。还有部分地区,开发商先建商品房,占用安置用地,或安置房建设进度慢,被拆迁户搬走后迟迟不能住进新房,周转期间过长,甚至居无定所,造成更多矛盾和问题。由于安置方式单一简单和安置责任不明确等问题,相当数量的被征地农民处于失业或隐性失业状态。他们在城市中大多从事低声望、低技术劳动和低社会参与的职业。多数被征地农民基本生活水平低,属于城镇底层贫困群体,许多失地农民处于“种田无地,上班无岗、社保无份”的“三无”境地。

(二)政府行为的任意性

由于近几年出让土地使用权收入成为政府财政重要来源,所以各地政府大多通过行政力量强行征地拆迁,享受土地增值利益。我国《宪法》规定国家征地是“为了公共利益的需要”,新征收条例第八条列举了“公共利益”的几种情况,但最后兜底条款“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”,又留有余地,这就造成“公共利益”实际上很难确定边界。因此,在土地征用的实践中,地方政府在征地中有着很大的自由裁量权。征地过程中地方政府以强制性的行政权力剥夺被征地农民的自主决策权,侵犯和歧视农民集体土地的所有权,以低价强行征用农民的土地。农民在征地过程中始终居于弱势地位,不具备跟政府讨价还价的能力,也缺乏相应的法律保护。而政府部门作为拆迁主导方,在进行征审批手续、拆迁手续、评估、强拆等过程中,处于明显优势地位,进一步造成与被拆迁者权利的不对等。同时,在拆迁过程中,政府擅自改变土地用途,通过批复代替立项等很多便宜手段,致使征地程序变成走过场,难以起到真正作用。被拆迁户在面对政府行为时,维权方式少,维权难度大,处于极端弱势地位。

(三)权利救济途径单一,司法不独立

在现代社会,司法机关是维护社会公平、正义的最后一道防线。但是在征地拆迁过程中,被拆迁户权利受到侵害时,却很难通过司法途径维权。如《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答(四)》中,明确对绿化隔离地区拆迁补偿争议不予受理,这就导致大量涉及绿化隔离地区建设的被拆迁户诉讼无门。而很多已经被法院受理的案件,却陷入程序泥潭,立而不审,审而不判,在面对强势的拆迁主体时,即使有案件正在诉讼过程中,也不能阻止被强拆的后果。2010年,北京市朝阳区CBD拆迁,郎家园地区多位居民诉土地储备中心朝阳分中心拆迁许可证违法,案件尚在审理过程中,土地储备中心便申请朝阳房管局进行拆迁裁决,在多位被拆迁户向房管局提交中止裁决的申请后,房管局还是作出了裁决,并申请朝阳区政府进行了行政强拆,而在这个过程中,法院一直毫无表示!海淀区青龙桥的居民,面临的是更为尴尬的境地,他们诉北京市发展与改革委员会及北京市房管局的多次诉讼均得到了胜诉判决,然而丝毫没有改变被强拆的命运。法院虽然判决村民胜诉,但拆迁项目已然继续进行,并未因法院判决违法而停止,村民对此更是莫名其妙,既然发改委的立项批复都被确认违法了,为什么这样的项目还在继续?法院判决又有什么用呢?

我国的法律理论体系中,行政行为一经做出就具有执行力,是行政机关对拒绝履行行政决定的相对人提出强制执行的理论依据。新的征收条例中,将司法强拆制度引入法院审查机制,本意是以司法的中立性维护公平正义的价值追求,为弱势主体在面对公权力的强制干预时提供寻求救济的途径,以达到保护被征收人的房屋财产权益的目的。这就要求法院将依法完成行政行为全面审查作为准许强制拆迁的法定前提,当双方主体对于征收行为的合法性与合理性尚且存在诉讼争议时,政府的征收决定不得作为强制拆迁的执行依据,任何“先予执行”都是对司法强拆制度预设效力的严重破坏。因此,在我国新制度的完善与操作实践中,必须以法院生效裁决作为强制拆迁的唯一法律依据,尽量避免制度漏洞造成的违法侵害。在现实语境中,司法机关受到行政机关影响的情况并不鲜见。如果仅仅给强拆加一道程序,却无法改变强拆中常常存在的对被强拆方的不公,也无助于化解强拆中的矛盾,只有独立的司法机关,才能摆脱来自各方的干预,真正做到“以事实为依据,以法律为准绳”,守住维护社会公平、正义的最后一道防线。也只有独立的司法机关,才能在为强拆行为背书时做到合理合法、公平公正,化解矛盾,维护拆迁双方的利益。否则,“司法强拆”代替“行政强拆”,不过是将矛盾的焦点转移到了司法机关,无助于解决任何问题。

(四)强拆造成社会矛盾激化等后果

面对合法权益受到侵害,处于社会底层的被拆迁户由于组织化程度和文化素质较低,除了上访告状或借助新闻媒体之外,缺乏畅通的申诉渠道,缺乏有效的自我保护手段。他们失去土地、失去生计,但往往求告无门,处于无助和无能为力状态。有的地方政府还对媒体批评进行封锁控制,地方政府侵权行为采用了机构决策的方式,责任难以追究[6]

社会矛盾不断激化,司法救济形同虚设,走投无路的弱势群体被迫选择了更加惨烈的抗争方式,殊死抵抗政府强权,维护合法权益。全国各地不断涌现拆迁户自焚事件,血淋淋的惨剧让我们无法忘却。

2009年 11月13日,成都市金牛区天回镇金华村村民唐福珍在前夫胡昌明的房屋被强制拆迁时,点燃汽油自焚,后因抢救无效于11月29日不幸死亡。该事件被媒体报道后,在社会各界都引起强烈的反响。2010年 9月 10日,继唐福珍事件后,江西省抚州市宜黄县凤冈镇发生再次发生一起因拆迁引发的自焚事件,这次是唐福珍事件的升级版。被拆的居民住宅钟家的三层楼房,无法与政府就安置和拆迁条件达成一致遭到强拆。仲家死力抵抗,眼看顶不住拆迁敢死队的进攻,只好又一次以唐福珍为榜样,自焚抗争,当场三人被烧成重伤,伤者叶忠诚因伤势严重经抢救无效死亡,再次谱写了烈火维权的悲壮与无奈。2010年 11月 16日,湖北武汉黄陂区组织公安、城管、国土 2000余名执法人员,对区内后湖村 80余处、近 9万平方米私建房实施强制拆除。村民龚泽林情急之下驾车冲向执法人群,撞伤 11名城管执法队员……

在北京, 2009年12月14日下午,大量警车和政府人员来到海淀区玉泉山南侧的北坞村,拉起警戒线,包围了该村席新柱家。不久前被打伤住院的席新柱身上泼了汽油,喝令拆迁者不要进来,拆迁者说”别玩这一套”,强行闯入,这时席新柱点燃了身上的汽油。不仅如此,前文中提到的和平村、小红门、海淀万柳、朝阳CBD等多处遭遇拆迁的土地上,集体上访、暴力事件等不断发生,社会矛盾极为突出,被拆迁户因为反映拆迁问题遭到打击报复、被拘留、被非法限制人身自由等情况层出不穷……拆迁,在2009年和2010年的北京乃至全中国都成为一个标志性的词语,这样的悲剧仍在继续。

前文提到的和平村地区从2004年开始拆迁,拆迁许可证延期十次,现仍有一千多户居民没有达成协议。拆迁刚开始,供暖设施首先就被拆掉,拆迁公司通过各种手段逼迫居民搬走,社区人员不搬的甚至被解除工作关系,造成当地居民多次上访,有的被拆迁居民甚至因为上访反映拆迁问题被拘留,拆迁矛盾不断升级。

自2004年开始,拆迁办通过威胁、恐吓、断水断电、强拆偷拆等各种方式,进行野蛮拆迁。期间,由于民众多次上访,至2007年拆迁工作曾一度停滞。到2009年7月,拆迁方再次加大拆迁力度,各种拆迁宣传资料铺天盖地,紧跟着就是强拆通知。2009年9月28日和平村居民齐月英在被朝阳区双井派出所民警抓走搜身,滞留长达15小时,不给吃喝,戴上铐锁,导致其休克。10月26日,100多名居民被带去了区政府,11名被抓进了拘留所,罪名是非法聚集上访,严重扰乱该地区公共场所秩序。这样的事情多次在和平村地区发生,拆迁进展缓慢,当地居民生活也陷入困难,多次到北京市政府、国家信访局、中纪委等部门信访申诉,均未得到解决。

六、比较研究

在土地增值利益巨大的前提下,要想解决拆迁带来的各种问题,单从颁布某个条例或者修改某个法律是不够的,我们应该看到现在的拆迁制度乃至整个法律制度的不足,为了尽可能地实现制度完善的目标,对国外先进制度和经验的学习与借鉴是不可缺少的。

世界各个国家在拆迁实践中不断累积的经验,理应相互借鉴,取长补短。发达国家的征收拆迁模式大都建立在土地私有的基础之上,将土地和房屋视为一个不动产,并以土地为主设计不动产关系,将房屋视为土地附着物,但在我国,城市土地依法属于国家所有,私人享有房屋所有权,国家征用土地自然演变成城市房屋拆迁。虽然两者在土地权属关系方面存在巨大差异,在征收拆迁程序、执法原则和公众权益保护方面仍然存在诸多值得我国借鉴的地方。

在大多实行土地私有制的国家和地区,其土地征购制度与我国房屋拆迁制度有类似之处,如德国的《建设法典》、我国香港地区的《收回官地条例》、台湾地区的《土地法》皆明确规定,政府征地只限于公益项目之需,且是否属于公益性征地的标准为非以营利为目的[7]

 (一)补偿标准

德国是典型的大陆法系国家,其法律依据主要是成文的法典,德国基本法明确规定了对私有不动产的保护,其中第14条确定了剥夺所有权只能依照法律进行,而且法律应该对损害赔偿的方式和措施有所确定,损害赔偿必须在对公共利益和当事人的利益进行公平的衡量之后确定,对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院提起诉讼。被剥夺的私有财产所有权,可以为国家所有,也可以为其他法人所有,但剥夺的唯一目的只能是公共利益的需要[8]。并且必须由国家对涉及的事项制定成法律,然后由行政机关依法实行,行政机关没有决定权,只有执行权。可见,德国对私有财产的剥夺采取了十分谨慎的态度。德国建设法典的第 85条,第 86条和 87条规定:为了公众利益,可以征用土地。政府主要通过国土规划,州发展规划,地区发展规划、城镇土地利用规划和城镇详细建设规划来规划和指导土地利用。

在美国,强制征用是指政府为了公共使用,不经财产所有人的同意,给予公平补偿而取得其财产权。当公共目的需要而所有人不愿意出卖土地时,政府可以行使强制征用权于所有人处强制征得其财产(Eminent Domain is the government’s right to acquire private property without the property owner’s consent)[9]。重要空间法是美国实施城市房屋拆迁的直接法律依据,具体规定如下:因公共利益的需要,依法对私人财产实施强制征收;强制征收是政府无须财产所有人同意而获取私人财产的权利;因公共利益的需要,政府可以使用其强制征收权,所有人无法阻止此项征收,但是可以获得财产补偿。重要空间法规定了居民上诉和对拆迁理由提出质疑的权利,使得各地方政府在启动征地特权时更加小心翼翼。法律程序“既对居民权益进行了保护,防止政府的强制征用权的滥用,又保证了居民在败诉的情况下 ,对政府的正确征地理由做出迅速合理的让步”。体现了美国在征用拆迁制度中不断寻求各方利益平衡的法律态度[10]

(二)征收程序

德国征地拆迁制度最显著的特点是“协议收购”程序[11] 的法定前置,即先买后征。在此制度下,国家在实行征收以前,有义务以买卖或互易的方式获得征收所需土地。这个阶段,开发商必须向土地所有者、“地上权”所有者(和中国现行的土地制度十分相似,由土地使用权和房屋所有权组成)说明征地的目的,提供购买土地的价格。只有在自由协商购买失败之后,才可以向上一级行政管理部门申请进入征地拆迁的程序。这种设计的优点在于促使政府尽量采取自愿而非强制的手段取得公共利益所需财产,有利于缓和征用制度给政府与公众关系所造成的紧张对抗效果。同时,德国征地拆迁制度特别强调严格规范法律程序,确立了征收拆迁的司法最终解决途径,强调法院审查的权威性和司法保护的及时性。整个征收拆迁程序依次由审查规划、征地赔偿、执行征地三个阶段构成,每个阶段都遵循严格的法定步骤[12],即:“地区专员”根据申请做出行政决定(征地规划决定——征地决定——执行征地决定的命令);土地所有者、“地上权”所有者针对行政决定向地区专员提出不同意见;权利人提起两审制的行政诉讼(高级行政法院——联邦行政法院或行政法院——高级行政法院);法院全面审查,做出判决与最终裁决;行政决定生效执行。整个征地拆迁过程能够顺利进行的前提必须是法院的判决以及最终裁决都有利于地区专员的征地决定,才能走到最后一步,完成征地拆迁。只要某一环节出现法院的判决以及最终裁决是不利于地区专员的,或者出现任何程序错误,那么这个征地拆房程序就必须依法终止。

为了防止政府滥用强制征用权,美国联邦宪法第五条修正案规定:非依正当程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿,不得征收私有财产供公共使用。第十四条修正案规定:无论何州,不得制定或实施剥夺合众国公民之特权或特点的法律;亦不得未经正当法律手续前,使任何人丧失其生命、自由或财产,并不得不给予该州管辖区内之任何人以法律上的同等保护[13]

根据联邦宪法的这两条修正案,国家征用必须具备三个要件:正当的法律程序(Due process of law)、公平补偿(Just compensation)、公共使用(Public use)。而依据法律保留原则,决定国家征收权行使的范围必须是立法机关的职权。立法机关可以通过制定法律将征收权授予政府的行政机关、私营公司和个人开展征收活动。相关法定程序如下:首先由立法机关对征收决定进行审批、做出决定; 然后由行政机关预先通告——征收财产评估——协商补偿价金——召开听证会(说明征收行为的必要性和合理性); 被征收人可针对征收行为本身提起司法诉讼,迫使政府放弃征收行为;双方就补偿金无法达成一致,案件转交法院处理——法庭上交换财产评估报告——最后协商——陪审团确定合理补偿金额(为了避免公共利益因拖延而受到损害,政府可向法院交纳适当数额的定金,申请先于判决之前执行征收决定); 如果被征收人仍不满意,可以重新起诉;判决生效后,政府于30天内支付补偿金额并征收财产[14]

在美国的拆迁制度中,具有严格的程序性规定。这种“正当的法律程序”主要强调法律为了保障个人财产权所规定的,政府行使征收行为必须经过的步骤、应当采取的方式、不可缺少的过程等,其实质是为财产权利人提供申诉意见的场所和途径:公众参与和司法救济,以达到财产权的保护;通过规定行政机关在整个征收财产过程中必须严格履行一切法定手续,以实现对征收权的限制[15]

(三)救济途径

在德国,为了保护被征收人的权益,在征地程序中明文规定,土地权利人可以将政府告到法院,寻求司法的公正解决,直至联邦行政法院和联邦法院做出最终的裁决。同时也规定,只有法院的裁决,才是最终的裁决,无论政府还是土地主都必须遵守。在法院裁定征地决定合法之前,政府决定不发生效力,任何执行行为都是被法律禁止的。

德国的征收拆迁制度中,将土地权利人的不同意见分为两个范围,即征收拆迁决定不合法与征收赔偿不合理,分别由行政法院和民事法庭进行审理裁决,法院的裁决必须全部有利于行政决定,否则,征地程序将立即中止。虽然我国不存在行政法院和民事法庭分离的司法体系,却可以从这种审判制度中明确相关的法制意义:政府行为的合法性与合理性都应该受到司法的公正审查,这对于保护公众权益具有重要的意义。对于政府提出的强拆申请,法院必须依法进行全面审查,既包括行政行为的形式合法性,实质合法性,也包括安置补偿的合理性、充分性,任何对私有财产造成违法侵害的环节都应接受法律的追究。这对于目前,司法强拆制度尚未明确规范“法院如何执行审查职能”具有借鉴意义。

另外,在德国的征地拆迁程序中,十分重视参与者的知情权,如果权利人要求阅读征地拆房者递交的申请书全文和附件,而地区专员不准许,那么地区专员就是违反了程序规定,在行政诉讼中必将受到法律的否定性评价。目前我国在公众参与权的保护方面没有建立完备的制度机制,这就导致了拆迁实践中行政行为缺乏公正性,行政管理部门往往已经做出处置他人私有财产权利的行政决定,却不让被征收人了解征收土地的真正目的,不让权利人查阅相关法律文件,这就侵

犯了被征收人最基本权力。司法强拆制度建立后,公众的参与知情权应该受到立法者得重视,在法院对行政行为进行审查的过程中,更应该强调对公众参与权和知情权的保护,以公开透明的司法程序推进权利人的充分参与机制,使得审查结果更加接近实体正义。       

美国作为三权分立的典型国家,特别强调法院对政府权力的有效制衡,强制征用私人土地,必须经过司法程序的全面审查。谈判程序作为启动强制征收程序的先行必经程序,政府通常需要首先尝试通过资源交易来获得所需的土地。如果财产所有者拒绝了政府出的最高价格,政府才可以在立法机构的授权下以及法庭的监督下行使征用权。政府在行使征用权力的过程中,有义务按照法定程序履行征收手续。法院对被征收人针对征收行为本身的质疑以及补偿方案的争议都提供司法解决途径,对征用权行使司法审查的权力:一是决定征用是否是“公共使用”所需;二是补偿是否公正[16]

这种司法原则对于我国当前强拆制度的规制完善有很重要的指导性意义。司法强拆作为司法制约行政的制度尝试,能否真正发挥预期效果,与司法在实践中究竟能够对行政权力做出多大程度上的干预和监督有关。新条例将司法强拆描述为“由做出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行 ”,对于法院的具体审查程序没有规定。因此,实践中,司法审查过程应该适用何种法律程序,这是当前需要尽快明确的问题。有学者认为,新条例适用了“强制申请书”一词,事实上是将司法审查设定为单纯的强制执行程序,一经政府申请,立即同意强制执行,法院沦为政府强制拆迁的工具。借鉴国外法律的“司法全面审查原则”,明确法院对政府行为的合法性以及合理性的全面审查职责,将司法的前置性审查落到监督保障的实处,可按照“非诉执行”的模式加以规制。

比较德国、美国在拆迁制度强调和坚持的法制原则,公正透明的法定程序、充分有效的公众参与、法院全面审查行政行为、司法救济的及时性与权威性,这几点作为共同原则[17],应该为我国拆迁制度建设所借鉴。

七、建议

自《国有土地上房屋征收与补偿条例》经国务院第141次常务会议通过并公布后,司法强拆取代行政强拆,正式成为拆迁法律体系中备受关注的制度之一。但自新条例实施以来,强拆血案依然频发, 4月22日,湖南株洲荷塘区人民法院进行司法强拆,汪家正自焚抵抗强拆; 4月28日,宁波江北法院强拆风暴,出动千余名执法人员,车辆进百台,打伤数人,刑拘数人。新条例出台几个月,并没有化解我国面临的拆迁危局。显然,一个行政法规的出台是不够的,我国拆迁问题需要拆迁理念、执法、司法和立法的一系列变革。

(一)政府要确立“合理分享城市发展成果”的理念

拆迁的根本问题在于利益分配不公。分配公平了,即使有个别钉子户,也不会得到社会公众的广泛支持,依法强拆不会得到广泛的社会同情和支持,不会形成广泛的社会矛盾。

现有拆迁最大的问题是政府过于强势,和资本勾结任意掠夺弱者的土地。背后的理念问题是漠视土地原住民的财产权,一些政府官员认为城市土地属于国家所有,农村土地属于集体所有,个人没有土地所有权,土地增值是城市发展的结果,原住民无权参与分配利益,能给与大致相当面积的“回迁安置”,改善原住民的住房条件,就是对他们的恩赐了。

城市开发带来的巨大土地增值是三方资源合作的结果,首先土地增值是城市发展的结果,政府代表公共利益应以税收的方式分享一部分;其次是房地产开发商等投资主体投资的结果,也应分享一部分利润;第三原住民贡献出了土地使用权等财产权,也应分享一部分。原住民的土地承包经营权、房屋所有权和宅基地使用权,这些权利无论多少年,都是法定的权利,不容任意侵犯。政府应当充分考虑原住民的法定权利,拆迁相关利益方,包括原住民、开发商和政府(代表公共利益),应当合理分享土地增值带来的收益。

确立合理分享原则意味着尊重原权利人的利益。对于被拆迁户来说,无论是接受回迁安置还是货币补偿,都是利益分享者,安置标准不应当是宅基地面积和回迁房面积“一比一”,而是应当考虑到容积率在内增加分享的部分,货币补偿标准不应当按照原住房的价格,而是应当分享土地增值的利益。

(二)依法拆迁

无论是“绿隔政策”、“土地储备”还是“自愿腾退”,北京拆迁都存在大量违法现象。绿隔政策不应当超越法律,绿隔范围内的拆迁补偿应当参照国有土地征收补偿条例确定的程序。土地储备模式应当严格遵守法律,不能在未确定土地规划用途的条件下征收土地。政府应放弃经营城市的理念,不能以储备的名义征收集体土地。自愿腾退模式要严格遵守村民委员会组织法。农民宅基地处分问题需要村民会议决定,村民代表会议无权决定,以村民代表大会的名义通过腾退方案违法。“自愿腾退”本身没问题,问题在于村民是否真的“自愿”,改善村民居住条件是好事,但他们应当是城市发展的利益分享者,而不是被剥夺者。

拆迁的本质是一种行政征收行为,政府依法行使国家行政权力,作为城市房屋征收与补偿主体,负责该行政区域内房屋征收与补偿工作。必须明确,政府在房屋征收法律关系中充当当事人一方,根据公共利益的需要,做出房屋征收的决定,委托房屋征收实施单位承担具体征收补偿工作,并对实施单位的行为后果承担法律责任。政府主导整个房屋拆迁的全过程,不能跳出固有的行政法律关系去居间裁判纠纷,被征收人可以把政府作为损害赔偿救济的诉求对象,强调“严格追究政府违法征收拆迁的法律责任”。

(三)完善监督机制

检察机关作为法律监督机关,对行政机关的监督具有法律依据。通过对国家工作人员职务犯罪的察究,保证公务活动的合法性,实现对行政权的制约。拆迁方工作人员属于行政部门的工作人员,参加的拆迁工作属于执行公务的行为,都属于检察机关的监督范围。同时,检查机关对于法院的审判行为是否合法给予法律监督,对于法院在司法强拆裁决过程中是否存在枉法裁判,是否有严格遵循法律程序,是否充分履行法定职责实行外部监察。同时,应将人大、政协的监督以及社会公众的监督、舆论媒体的监督都明确引入新的拆迁制度之中,确保房屋征收和补偿工作全过程始终都处于有效监督之下。

(四)完善救济途径

法院作为国家审判机关,在城市房屋征收与补偿过程中,充当强拆申请的审查主体。必须明确,法院作为行政行为的监督制约力量,对于政府提出的强拆申请,应该公正裁决。法院在行政法律关系中扮演中立的司法裁判者,对于双方当事人的法律纠纷,法院应该依照独立司法的原则给予裁决,这也是司法强拆制度构建的基础。相比较美国等三权分立国家,法院对行政行为进行全面审查,我们可以选择性借鉴,增强法院的独立性、权威性,强拆执行中,法院对执行过程给予全面监察,确保在法律规制的条件下,有序完成房屋的搬迁工作,对暴力、威胁等非法强拆手段给予法律制裁。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第94条规定:“在诉讼过程中,被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为,人民法院不予执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的,人民法院可以先予执行。” 应该在当前的制度体系中,明确规定“行政复议或行政诉讼期间,市、县人民政府不得申请人民法院强制执行”,即建立诉讼引起拆迁停止制度,以保障司法强拆下,不会出现政府的征收决定最终被司法认定无效后,房屋财产已经被强制执行的情形。征收决定并不是一经发布就具有当然的效力,只有经过法院裁判认为其合法有效方具有最终的效力,鉴于它在整个房屋征收的过程中的基础性地位,只有在征收决定合法有效的情况下方可对被征收人实施强制搬迁。明确规定违法强制执行拆迁造成征收人合法权益损害的,应该依照《国家赔偿法》的规定予以赔偿。对权利人因国家行为所受到的违法损害给予合理赔偿,只有建立起这种事后救济保障制度,才能够使房屋权利人不用自己承担因国家行为违法而导致的最不利的后果。

法律是社会公正的最后防线,法院最有资格也有义务来充当拆迁纠纷的裁决者,然而现实中法律却没有发挥应有的功能。正因如此,在拆迁纠纷中,老百姓寻求司法救济的道路非常艰难,最后导致矛盾激化,不少人走上了无休无止的上访之路,甚至采取过激行为,发生群体性事件,让当事人和社会稳定付出了较大的代价,政府形象也受到了伤害。

本着司法权不干预行政权的原则,法院通过行政审判对拆迁裁决的审查,仅限于合法性的审查,加之我国现行的《行政诉讼法》未授予法院调解的权限,因此,真正与拆迁人利益相关的补偿与安置等实体利益问题,在行政诉讼的司法审查中无法解决。只要行政机关的裁决程序没有违法,法院最终对拆迁裁决的判决只能局限在维持或驳回原告诉求。这导致在后续的司法强制执行中,法院执行的仍然是行政机关所作出的裁决内容。显然司法在发挥审查功能时并未发挥应有的作用。英美法系的合理性原则与大陆法系的比例原则都是控制自由裁量权滥用的有力手段,我们可以借鉴这种做法。在强制拆迁中,选择对人民权益造成最少侵害的办法。具体来说,法院在办理强拆案件的过程中,不仅要坚持依法办事的最高准则,还要考虑被拆迁人可以合理忍受的限度,坚持以最小的损害达到强拆的目的,避免在强拆中出现有损被拆迁人生命安全、人格尊严的恶性后果,在司法与执法中坚持最小侵害原则。

当被拆迁者对房屋征收决定不服,申请行政复议或向法院提起行政诉讼时,有关地方政府和法院应及时依法作出公正裁决;当被拆迁者对补偿方案不满意时,有关地方政府和法院也不能以三分之二多数同意而搪塞忽视少数被征收人的合法权益,应认真对待。要把畅通利益诉求渠道、建立健全利益诉求机制作为新条例修订完善的一个重要方面,应明确规定地方政府和法院接到行政复议或行政诉讼申请作出裁决的具体时限,避免因复议或诉讼时间过长而遭到强制拆迁。要通过建立机制,来保证及时解决被征收人的合理诉求,保证处于相对弱势地位的被拆迁者真正享受到城市发展和土地增值成果。

(五)完善立法,提供制度保障

立法是一切制度构建和司法操作的根本依据,实践中,往往由于立法的缺失和冲突导致拆迁过程充满了违法违章现象,同时也为有关部门无视国家法律、任意侵害公众权益留下了法律空白和漏洞。要从根本上解决房屋拆迁的制度缺陷,必须制定专门法律对土地征收及房屋拆迁问题进行规范,同时对其他有关法律进行相应修订。

根据宪法原则,房屋征收应该属于法律调整的范围,国务院作为行政机关,在没有获得授权的前提下,不享有对该法律关系进行立法的权利。因此,新条例在立法主体上来说是没有合法性的。根据现行的拆迁制度,政府在土地财政的体制下,既是土地开发的受益者,又是“征收拆迁”规则的制订者,这是非常不公平的局面,也是当前拆迁冲突的根源。在尚且没有办法改变大的土地制度的环境下,要想将社会矛盾进行调和,只有将政府从规则制定者得角色中剥离出来,将征收规则的立法权交还给全国人民代表大会,提高拆迁立法的位价,在充分征求民意的基础上制定《中华人民共和国征收法》,改变征收拆迁行政立法的途径。立法中应摒弃“政府管理”的理念,贯彻司法监督行政行为的权利制衡原则,强调公众权利保护的宗旨。立法内容应具体详尽,保证拆迁程序公正透明,使执法者有法可依,对强制拆迁的申请、决定以及强制拆迁的手段、违法强制拆迁的责任承担进行规定,还要确立通知程序、听证程序、警告程序、证据保全程序等,保证公众的参与。旨在将司法强拆规制在更加完备的法律体系中,推进征收拆迁的规范进程,最大限度地保障被拆迁人的合法权益。

由于我国政府结构及法律体系特点,各地政府在进行征收拆迁工作中,通常把地方性法规和政策作为行政行为的具体依据,各地的标准措施也各不一样。由于地方性法规政策缺乏透明性,政府在征收拆迁过程中的行为合法性便受到质疑。应该督促各地健全房屋征收工作机制,修订地方性法规,做好衔接,确保工作机制平稳过渡,新的拆迁法律得以贯彻执行。

八、总结

根据国家统计局第六次全国人口普查数据第2号公报显示,作为我国首都,北京市常住人口数为19612368人,而按照城市规划,北京市人口承载能力仅为1800万,不断增长的人口数量致使北京城市建设压力不断加大,城市化进程对土地需求量也不断增加。这几年来,北京拆迁运动如火如荼,然而拆迁带来的问题也日渐凸显。目前北京常见的几种拆迁模式下,补偿标准低、拆迁程序违法、强拆激化社会矛盾等引起人们重视,在不断推进的城市建设过程中,保障被拆迁者权益、合理分享土地增值利益也成为急需关注的问题。

从全国来看,当前我国正处于城市化发展的重要阶段,房屋拆迁工作仍将是城市建设的重要内容。《城市房屋拆迁管理条例》过度强调拆迁管理效率,忽视公众权益的应有保障,严重违背上位法的规定;其许可下的“行政强拆”不断引发强迁血案,极端违背和谐社会发展模式,已经处于非改不可的阶段;备受瞩目的《国有土地上房屋征收与补偿条例》今年1 月21 日向社会公布,其草案于2010 年1 月29 日和12 月15 日先后两次向社会公开征求意见。新条例大刀阔斧地废除了行政强拆,但保留了强制拆迁制度,宣布建立“司法强拆”模式,成为我国拆迁法制上的重要转折。

征收拆迁问题不仅是法律问题,更是一个社会问题,要解决这一问题可谓牵一发而动全身,必须推动相关体制的配套改革,我们应该看到,在颁布新的征收条例时,政府已经提出了改进意见,在一些细节上产生了进步,虽然这些改进并不能完全解决拆迁问题,但是,我们应该看到任何改革都不是一蹴而就的事情,总归是在曲折中不断前进, 我们也应该不断探索新的征收之路,保障被拆迁者权利,促进社会公正和谐发展。


[1] 引自:王才亮《2010-中国拆迁年度报告》,王才亮新浪博客http://blog.sina.com.cn/s/blog_49858b220100noxu.html

[2] 引自《北京2010土地出让金破1600亿 土地收入全国居首》新浪网2010年12月31日,http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20101231/17039194191.shtml

[3] 引自《我国城市土地储备制度存在问题及对策分析》,韩晓霏,经济论坛,2010年4月22日,http://www.realestatelaw.com.cn/Html/tudishiyongkaifa/20100422742_2.html

[4] 引自《村民拒腾退 村委会要“帮迁”》,张媛,新京报,2011年1月9日,

http://epaper.bjnews.com.cn/html/2011-01/09/content_189965.htm?div=-1

[5] 同4。

[6] 引自《征地过程中地方政府和被征地农民博弈的根源探析》,王桂梅,三农中国,http://www.card.zju.edu.cn/triplenong.do?action=show&tripleNong.id=n1270

[7] 引自:戴涛《修宪背景下的城市房屋拆迁若干问题》,人大研究。

[8] 引自:钱飞《城市房屋拆迁制度的反思与完善》,上海,复旦大学,2008。

[9]引自金烨《美国的“拆迁”制度管窥》,城市开发,2004

[10] 引自:张承银《中美城市房屋拆迁制度的比较与思考》,城市房屋拆迁,2005

[11] 引自:王维洛《德国征用土地和房屋拆迁的原则、程序和赔偿以及对中国的启示》当代中国研究,2004(02),http://szbbs.sznews.com/viewthread.php?tid=179344

[12]参见:德国建设法典

[13] 引自:金烨《美国的“拆迁”制度管窥》,城市开发,2004

[14] 引自:周大伟《美国土地征用和房屋拆迁的司法原则和判例——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》A Comparative Review:Eminent Domain in USA and China,北京规划建设,2004

[15] 引自:张燕玲《城市房屋拆迁法律制度研究》山东大学,2006;转引自赵世义《财产征用及其宪法约束》法商研究-中南政法学院学报

[16] 引自:李蕊《国外土地征收制度考察研究——以德、美两国为重点考察对象》,重庆社会科学,2005

[17] 引自:田奇《美国政府使用国家征用权(Eminent Domain)的启示》,2008,http://hunan.caiep.org/trainpro/content.php?id=810



公盟关于“7·23动车特大事故”人身损害赔偿的法律意见

7月23日,甬温线发生两列动车追尾的特别重大事故,据官方报道,截至今日已死亡39人,伤近200人。这是一起铁路部门或管理混乱、或软硬件存在缺陷、或各因素兼而有之导致的特大事故。铁路部门负有不可推卸的责任,应依法承担民事赔偿责任。对此问题,我们提供以下法律意见供受害方和有关部门参考:

一、铁路部门应当承担全责

事发当日,铁道部发言人即将事故原因归为自然力,认定雷电天气是造成事故的主因,我们认为,在事件未彻底查清时作此判断是不负责任的。雷雨天气是常见的气候现象,防雷避雷设计是列车设计的必然要求。维持列车的安全车距是对车载电子系统的基本要求。所以,即使有雷电天气导致列车行驶缓慢甚至停车,两车追尾事故也绝非不可抗力。唯有明确责任,才能避免悲剧的再次发生。铁路部门应当承担全部赔偿责任。

二、关于赔偿

(一)法律的适用

有关部门近日展开了理赔工作,初步确定17.2万人民币的赔偿基数,在此基础上确定约50万人民币的赔偿额。我们认为,这一赔偿方案缺乏法律依据,显失公平。

据了解,17.2万元包括:铁路运输企业对每名铁路旅客人身伤亡的赔偿责任限额为人民币15万元,每名铁路旅客自带行李损失的赔偿责任限额为人民币2000元,以及20000元的最高保险金。其依据分别为:《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》和《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。

事实上《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》(以下简称“铁路事故条例”)的有关条款为无效条款。

自2010年7月1日起施行的侵权责任法第十六条规定:“侵害他人造成人身损害的,应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用,以及因误工减少的收入。造成残疾的,还应当赔偿残疾生活辅助具费和残疾赔偿金。造成死亡的,还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金”,第二十二条规定:“侵害他人人身权益,造成他人严重精神损害的,被侵权人可以请求精神损害赔偿”。《中华人民共和国立法法》第七十九条第一款规定:“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。据此理应适用侵权法之规定,不设赔偿上限。

《铁路旅客意外伤害强制保险条例》制定至今已20年,火车票早已翻数倍,而该条例规定的赔偿额至今认为2万元。从合同的角度说,这一条款显失公平,当发生纠纷的时候理应作出有利于消费者的解释,决不能拘泥于2万元的赔偿标准。

总之,我们认为,此次铁路事故索赔,应适用《合同法》和《侵权法》的相关规定,而不适用与侵权法相抵触的铁路事故条例之规定,以合理确定赔偿额。

(二)赔偿项目

1、造成旅客一般人身损害。铁路部门应当赔偿因就医治疗支出的各项费用以及因误工减少的收入,包括医疗费(政府垫付的医疗费的,受伤旅客不再主张)、误工费、护理费、交通费、住宿费、住院伙食补助费、必要的营养费和精神损害抚慰金,以及前来探望、陪护亲属支出的交通费、住宿费等合理费用。

2、造成旅客残疾。铁路部门除了赔偿前述项目外,还须赔偿致残旅客因增加生活上需要所支出的必要费用以及因丧失劳动能力导致的收入损失,包括残疾赔偿金、残疾辅助器具费、被扶养人生活费,以及因康复护理、继续治疗实际发生的必要的康复费、护理费、后续治疗费;此外,另须赔偿精神损害抚慰金。

3、造成旅客死亡。铁路部门应当赔偿丧葬费、被扶养人生活费、死亡赔偿金、精神损害抚慰金以及受害人亲属寻亲、办理丧葬事宜支出的交通费、住宿费和误工损失等其他合理费用。

(三)赔偿额的计算标准

1、区分死亡赔偿金和精神抚慰金。侵权责任法第二十二条规定:“侵害他人人身权益,造成他人严重精神损害的,被侵权人可以请求精神损害赔偿”,考虑铁路部门的明显过错程度、事故造成的严重后果、广泛且极其重大的影响、铁路部门的盈利情况和能够充分承担责任的经济能力,其作为责任方除赔死亡赔偿金外,还须赔付精神损害抚慰金。

2、关于收入标准。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第三十五条规定:“本解释所称城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、城镇居民人均消费性支出、农村居民人均年生活消费支出、职工平均工资,按照政府统计部门公布的各省、自治区、直辖市以及经济特区和计划单列市上一年度相关统计数据确定”。本事故发生地即侵权行为发生地在温州,而温州市的城镇居民人均可支配收入、城镇居民人均消费性支出、职工平均工资均高于浙江省的相应标准。考虑相当多的受害旅客是温州居民,且应贯彻就高不就低的原则以体现对生命的尊重、对事故的深刻反省,因此,各赔偿项目应适用《2010年温州市国民经济和社会发展统计公报》(http://www.wzstats.gov.cn/infoshow.asp?id=9303)所列相关数据。

3、区分保险赔偿金和铁路部门侵权赔偿金。《铁路旅客意外伤害强制保险条例》要求旅客办理“旅客意外伤害”强制保险,相关保险费在相应火车票款内,“手续由铁路管理局办理,不另签发保险凭证”。事故发生后,受害旅客得到的“保险金”源于自己缴纳的保险费,而和铁路部门的赔偿无关。因此,铁路旅客意外伤害强制保险赔偿金的给付应当独立于铁路部门侵权赔偿金的给付。

4、死亡赔偿和精神损害赔偿适用标准。不分城乡一律平等。此原则符合侵权法第十七条之规定,亦体现法律面前人人平等的宪法原则。

(四)具体赔偿数额

1、部分赔偿项目的确定金额。死亡赔偿金为温州市城市居民人均可支配收入的二十倍。即31201元乘20为624020元。丧葬费按照温州市上一年度职工月平均工资标准,以六个月总额计算;应为18805元。

2、部分赔偿项目的建议金额。合理的精神损害抚慰金是对受害方生命、健康、人格的尊重和经济补偿。考虑各种因素,我们建议:

对死者家属的精神损害抚慰金不低于三十万元。

对受伤旅客的精神损害抚慰金五万元至二十万元之间,即不低于五万元,视伤害程度、获救情节等因素而定。

综上,对死亡旅客,合理的赔偿金至少应为942825元;加上保险赔偿金,应赔付一百万元以上。此外,若有未成年人或者丧失劳动能力又无其他生活来源的成年近亲属需死亡或致残旅客抚养,则铁路部门还应赔付被抚养人生活费。

结语

“7•23”甬温线特别重大铁路交通事故善后工作组于7月26日公布的“50万元赔偿金”标准,并称要在短时间内完成赔偿。这既无法律根据,也有悖于其自我宣称的“以人为本原则和人道主义精神”。

受害方不满意“50万元赔偿金”标准的,当然有权通过诉讼等法律途径依法索赔。铁路部门及各相关国家机关应尊重每一位受害方的合法诉求,不得以违法手段阻挠受害方的维权活动。

“7·23”事故发生后,京沪高铁再次发生多起列车因线路问题的停车晚点事故,有关部门依旧将其归罪于雷电天气。自然现象是无辜的。理清思路,查明原因,妥善赔偿才能平息怨恨,重新树立民众对高铁的信心。

和谐社会,以人为本,没有对每一个生命个体的尊重,集体就是空洞的甚至邪恶的,我们期望从此事件开始,国家或者责任人给受害者公平合理的赔偿,以彰显对生命和法治的尊重。

公民(公盟)

2011年7月27日

人生而不平等——北京非户籍人口教育问题调查报告

(按:此调查报告我和严野写于2010年2月,让人欣慰的是,一年之后,其中部分内容已经过时了,我们的建议第一条已经基本实现,2011年北京在政策层面基本实现了小学升初中不分户籍的平等。一年多来,家长团队一直在努力推动取消高考户籍限制,也已经有了明显进展,相信不久的将来,此报告中的社会现象将成为历史。2011-7-22)

前言

他们的父母在这个城市里工作、生活、纳税,成为这个城市有机体不可缺少的组成部分,他们跟随父母移民甚至在这个城市里出生、长大,可他们不能正常上学,只因为他们父母的身份——没有北京市户口。无论他们在打工子弟学校还是公立学校读书,无论他们怎样努力学习,无论他们多么优秀,到了高中也不得不离开父母到陌生的户籍所在地读书、参加高考,为了孩子前途,仅在北京就有上百万个家庭被迫分隔两地,面对教材差异、陌生环境以及远离父母等问题多少个孩子的前途就此被毁掉。半个世纪的户籍制度制造了人与人之间与生俱来的不平等,直到21世纪的今天,这种非人性的不平等仍在继续。

我们关注这个群体,不仅是因为相信现代文明人类的基本信条——人生而平等,不仅是因为我们国家宪法和教育法庄严的宣告——公民在法律面前一律平等孩子们应该有平等的受教育权利,更是因为我们见证了这非人性户籍制度背后太多的折磨、痛苦和伤害——这已经不是什么人口问题、资源问题、环境问题,而是成千上万个家庭不能团圆过正常生活成千上万个孩子的前程被过早毁掉的问题,是最基本的人道问题。

2010年1月,我们把北京教育平等权作为重点公民参与项目,该项目的目标是通过调研报告、公民建议、纪录片、集团诉讼等多种方式推动公民受教育权平等。通过调研报告展示现行户籍制度导致受教育权不平等带来的严重社会问题,是该项目的工作之一。近四年来尤其是2010年1月以来,我们走访了十多所打工子弟学校和公立学校,和数十位打工子弟学校校长、上百位家长、孩子多次座谈,深入访谈,这些实地调研是本报告的基础。我们期望大家和我们一起推动教育平等,让非人性的户籍制度早日成为历史。

一、北京的户籍教育体制

1、户籍制度的历史背景

从1958年《户口登记管理条例》出台开始,中国确立了城乡二元分割的社会管理体制,这个体制包括个人身份和社会福利的巨大差异——城市尤其是大城市的市民享有医疗、就业、最低生活保障等福利而农民几乎没有任何福利,城乡之间人口流动的严苛限制——除了升学、当兵、工作调动等少数途径意外,户口从农村到城市迁移非常困难,对于违反城乡分割体制的惩罚——1961年公安部发出通知设立收容遣送制度把自由进入城市的农民关押遣送回原籍。改革开放以后,人口事实上已经开始自由流动,中国开始了20世纪大部分国家都有过的城市化进程。2003年收容遣送制度废止,户籍制度的外围堡垒破除,但直到2010年,户籍制度所维护的城乡之间社会福利差异仍然存在,以北京和上海等特大城市为甚。

2、北京的户籍制度

现行北京户籍制度包括户口登记制度、户口迁移制度和暂住证制度等内容。户口登记的基本原则是新生儿户口登记随父母户口。户口迁入北京具有严格的限制,除升学、工作调动等理由以外,依据现有行政策法规只有四类情形可以迁入户口而完全享受市民待遇:第一是在北京连续3年每年纳税达到80万元,或者近3年纳税总额达到300万元的私营企业主;第二类是国际、国内文化艺术名人、名家和民族传统艺术专家、体育明星;第三类是国内大型企业(集团)、各类金融机构在京注册的总部的董事长、总会计师等高管;第四类是在国外取得学士及以上学位或获得国外毕业研究生学历的留学人员。客观而言,如此严格的限制条件,能够符合条件把户口迁入北京的公民很少。

随着经济发展和社会开放,大量农村人口来到城市工作,过去三十多年时间里,北京增加了1000多万人口,但是,严苛的户籍制度使得其中的绝大部分居民无法迁入户口,他们需要办理暂住证,不享有很多市民的权利。

3、北京居民有没有户口的权利差异

对于绝大多数没有北京户口在北京工作生活的居民来说,无论在北京工作、生活多久,永远只能“暂住”北京,被当作外地人来管理,不能享有北京市民的很多权利。比如,根据2007年发布的《北京市城市廉租住房管理办法》第八条和《北京市经济适用住房管理办法(试行)》第五条规定,没有北京户口不享有廉租房、经济适用房等经济权利;根据2000年6月27日北京市颁布<实施《城市居民最低生活保障条例》办法>,不享有最低生活保障的权利;根据2005年1月5日北京市政府发布的《北京市企业职工生育保险规定》,不享有生育保险的权利;根据2007年6月7日北京市政府发布《关于建立北京市城镇无医疗保障老年人和学生儿童大病医疗保险制度的实施意见》,不享有儿童大病医疗保险的权利;根据1999年9月14日北京市人民政府发布《北京市失业保险规定》,不享有正常的失业保险的权利;根据《北京市出租汽车管理条例》、《北京市小公共汽车管理条例》以及北京市各级政府部门、事业单位公开招录公务员、事业单位工作人员的要求[1],不享有某些就业机会;根据《北京市教育委员会关于加强中小学接收借读生管理的通知》和《北京市中、小学学生学籍管理办法》,没有北京户口的孩子不能在北京正常上学,更不能参加高考。

4、北京的户籍教育体制

根据有没有户口来确定一个学生有没有资格参加小学升初中统一录取,正常升学读高中以及参加高考,本文称之为户籍教育体制。北京的户籍教育体制具体体现为北京市教委发布的一些规范性文件。

《北京市教育委员会关于加强中小学接收借读生管理的通知》规定:凡无本市正式常住户口的儿童、青少年在本市普通中小学校就读的,均为借读生。借读生学校不予办理转学手续,也不予办理在京升高一级学校的报名手续。《北京市中、小学学生学籍管理办法》第十四条规定“申请在本市借读的外地学生,应持学生常住户口所在地街道办事处或乡、镇人民政府出具的在当地就读有困难的证明和本市暂住证,向暂住地区管片学校申请,经学校同意后,填写借读登记表,并按市教育局规定的标准缴纳借读管理费。借读生不列入学校正式学生,借读期限一般为一学期至一学年,特殊情况经学校同意可以延长。” 2009年北京市教委“北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法”规定,流动儿童少年可持“在京借读批准书”和原就读学校出具的学籍证明,到暂住地附近学校联系借读。

北京市在学籍管理、小升初、中考、高考等每一个升学环节都以户籍为标准把学生进行区分。小升初阶段,有户口的学生享受电脑派位统一录取就近入学的义务教育,没有户口的学生得靠家长自己找学校。中考阶段,没有户口的学生算是“借考”,不能填报志愿。高考阶段,除了四类特殊情形外,没有北京市正式户口的学生不能在北京参加高考。

二、户籍教育体制带来的严重社会问题

1、公立学校的不平等

随着国家强化流动人口的义务教育由流入地负责,越来越多的孩子能够进入公立学校读书,据北京市教委2009年统计,当年北京义务教育阶段的流动儿童超过40万人,其中近70%的孩子在公办学校就读,[2]但是,公立学校对外地孩子的歧视很难短时间内消除。

首先是教育资源分配上的不公平。北京市教育资源分配不均衡是由来已久的问题,2010年之前大约20多个知名中学不参加电脑派位,自己选拔优秀学生,教育资源以及生源越是向好学校集中,越是引来家长不惜重金往里挤,形成恶性循环。2010年北京市教委强调所有中学都必须参加电脑派位,但是很多家长对该规定的落实情况表示担忧。在这个普遍问题的背后,外地孩子上学受到更严重的不公平。无论东城区还是海淀区,一个普遍的现象是知名中学外地孩子的比例很低,甚至5%都不到,而普遍认为比较差的学校,外地孩子可能占到一半以上甚至有的学校的初中占到90%以上。以海淀区为例,教委承诺义务教育阶段孩子都要有学上,但教委推荐的初中大多是偏远或者教学质量差的学校。

一些学校内部分为重点班(名称不一)和普通班,本地孩子有更多的机会进入重点班。比如有一个小学,一个年级有四个班,一、二班称为外教班,三、四班是普通班,外教班比普通班每学期多收450元,师资力量更强。北京孩子只要交450元就可以进外教班,而外地孩子如果想进外教班就要额外交2000元到6000元不等,外教班里80名学生只有两个是外地户口的孩子,而普通班里80名学生只有两个是北京户口的孩子,这两个北京孩子是因为家里太穷不愿意交450元的“外教费”。

其次是不平等的升学机会。不要说高考,就连义务教育阶段的小升初,北京大部分区县也没有实现义务教育法明确规定的平等。只有西城区2008年以后实现了全部电脑派位统一录取,因为西城区作为老城区外来人口较少,每年全部小学毕业生5500人左右,而这里的中学可容纳7000多名学生。东城区的中学也是生源少,但他们并没有实现平等录取,东城区北京户口的学生电脑派位统一录取,然后统一把外地学生安排到质量较差生源不满的学校。海淀区的办法是首先解决本地户口的孩子升学问题,外地孩子要靠家长自己去找学校,找不到学校的找教委,教委给安排较差的学校。

初中毕业,按照北京市教委文件的规定,外地学生可以参加中考,其名曰“借考”。意思是指可以参加考试,但不能填报志愿。中考后的成绩以一张小纸条的形式发给学生,上面没有评价,只有各科的分数,不显示排名,不建立学籍。即使网上查分也只能在固定时间(一般为两个小时)进行查询,而且此查询是终局性的,以后该系统将不再向外地孩子开放。2009年中考北京市报名学生人数10万余人,其中外省市户口学生达13000多人,这些外省市学生中,符合相关政策、有资格报考本市高中的仅约1500人,其余11000多考生均为借考学生。这个数字占全体考生数的1/10。[3]

第三,各种名目的收费。北京确实有一些教学质量不好的或者偏远的中学对外地孩子不额外收费,但城区多数中学对外地学生都收取各种名目的费用,从一两千到十几万不等。粗略估算,除非愿意到很差的学校读书,一个非京籍孩子从小学读到高中的成本大约十五万,这些钱大致分为借读费(赞助费)和择校费两部分。根据北京市财政局发布的“关于印发北京市2009年行政事业性收费项目目录的通知”,从2010年开始北京市将取消普通高中借读费、小学课后管理班收费等收费项目。这应该是一个好消息,但在现实中前景并不乐观。据家长反映,大多数学校根据《义务教育法》第48条的规定表示愿意接受个人捐助,而家长们也不得不主动迎合。校方让家长将钱打入指定账号,但不让家长获取存款凭条,学校和家长凭借彼此间的默契和信用完成“捐助”过程。

相对于赞助费而言,择校费要“阳光”的多。据调查,想在北京上名校、强校,基本上都要交择校费。择校费少则几万元,多则十几万,并且不区分户口。可以说,高额的择校费把众多无钱无势家庭的孩子挡在重点中学之外,某种意义上说,择校费就名正言顺地成了有钱、有权、有势子女上名校强校的“通行证”。高额的择校费造成校际间教育资源越来越不平等,反过来择校现象越来越严重,形成教育不平等的怪圈。

第四,评选三好学生等学校活动中的歧视。虽然北京市教委明确规定了评选三好学生不分户籍,但是由于外地孩子不能参加高考,三好学生称号也不能加分,所以老师大都把评优名额给有户口的孩子。比如现就读于某中学初三的学生是班上公认的最优秀的学生,老师们都认为如果只有一个名额评北京市三好的话,只有她配得上这份荣誉。但事情的最后,老师还是在她不在场的情况下通过投票,选出了班上的另一个北京籍的孩子。事后老师非常的抱歉,给这个外地孩子买了水果篮,并登门道歉。老师解释道,我评给你也没用,你评上了也不能填志愿,不能加分,还不如让它物尽其用。

这些看起来是小事,但给孩子的心理伤害比较大。有的孩子在得知一些荣誉不能给自己时回到家里背着父母偷偷哭。在调研过程中,我们问一个正在读初三的女生将来考哪个大学,她说一定要考回北京,问她是因为自己家在北京吗?她说不是,是因为自己要证明给别人看,她有能力拥有这个城市的合法身份。还有一个女生在一则读书笔记里写道,“面对不公正,我们要呐喊,哪怕我们的声音不会被任何人听到。”

2、打工子弟学校的困境

根据北京市教委的统计,北京40多万流动儿童中,其中大约三分之一的孩子在打工子弟学校上学。这些打工子弟学校大多处在城乡结合部,无论有没有办学许可证,它们随时可能被强制拆迁,就像2010年春节期间,北京30多所打工子弟学校被拆迁,上万名学生过了春节就没有了学校可上。虽说地方政府承诺可以帮着找学校,但新的学校可能他们父母工作和居住的位置,家长大多还是不得不自己托门路找学校。有一个湖北来的孩子上小学六年级,过完春节,她就要到第五个学校上学。在上个学期末的最后一天,校长突然宣布,学校要解散了,过了春节不用来这里上学了,然后老师和同学各奔东西。对于这些孩子而言,他们只能是无奈。

三百多所打工子弟学校其中只有63所有办学许可证,绝大部分无照经营的学校中,学生没有学籍卡、没有北京市统一编号学籍,这也就意味着这些学生在北京享受不到任何针对中小学生的福利政策(具体包括保险、体检、公园门票、火车票优惠等)。因为在北京上学没有学籍,这些外来的孩子在北京无法参加统一考试,自然也不能升入公办的上一级学校,即便将来返乡继续升学,也将可能被“刁难”。

3、初中毕业面临的人生转折

无论是打工子弟学校还是公立学校,初中毕业是很多没有北京户口的孩子求学道路的分水岭。这对于绝大部分孩子来说都是一次巨大的挫折。

个别学生通过关系留在北京继续读高中,比如东城区一个教学质量算是中等偏上的中学里同一年级的高中生有两个外地人。而当他们读完高中,可能面临更大的麻烦,一些地方实行学籍和户籍双要求的政策,即在户籍地参加高考必须要求在当地连续有学籍若干年,否则不准许参加当地的高考,也就是说,他们可能既不能在北京参加高考,也不能回户籍地参加高考。我们注意到一名外地的高一学生准备放弃中国的高考转而复习美国的SAT(可以理解为美国的高考),届时她将两赴香港去参加考试。如果一切顺利的话,这也可能会成为打开高考死结摆脱困境和无奈的一种方式。

少部分学生选择在北京读职业高中,这其中不乏成绩非常优秀的学生,而读职高基本上意味着放弃读大学的梦想。我们看到一个曾经成绩非常优秀后来读了职高即将毕业的孩子给她在打工子弟学校的班主任发来短信,说她想上大学,自己不甘心就这样的人生。而个别家庭困难的学生不得不退学,而那些回到户籍地读书的孩子中又有一部分因为环境不适应等原因陆续退学。

多数毕业生会选择离开北京,回户籍地找一所中学继续完成高中学业。但即便回到户籍地,他们也面临很大困难。首先,当地的高中不一定会接受他们,拒接的理由之一是没有学籍,他们不得不托关系交纳数千乃至上万的费用才能入学。其次,由于他们中的大多数生长在北京,且一直接受北京学校的教育,对于户籍所在地,他们缺乏基本的认同感,有的甚至连当地的语言都听不懂,面对陌生的环境、陌生的课堂,连一个同学都不认识的他们,在日益临近的高考压力下,很难想象这个年龄段的孩子能克服那么多困难,平心静气的发挥出自己的能力,很多同学回去后学习成绩一落千丈。

打工子弟学校的初中毕业生的前途更令人忧虑。以朝阳区一个1300多名学生的打工子弟学校为例,初一初二每个年级只有两个班共约90名学生,到了初三只有一个班共40多个学生,有十分之一的学生陆续转回老家上学,其余的陆续失学。多数打工子弟学校没有初三毕业班,这和学生不能在北京参加高考有关。2009年这40名初中毕业生有10个上了职高或者中专,有4个回老家读高中,剩下20多名学生都已经走上社会,女孩子卖服装,当收银员等等,男生基本上无所事事。用他们的班主任的话说,每一个失学的学生都是“潜在的定时炸弹”。

4、“留守儿童”

在北京公立学校和打工子弟学校读书遭遇重重困难,于是很多家长选择把孩子留在家乡读书,他们被称为留守儿童。留守儿童和外地孩子在北京读书受歧视是户籍教育体制带来的同一个社会问题的两个方面。

在我们调研过程中,很多家长表达了矛盾的心里,把孩子留在家乡,太对不起孩子,长期分离造成的感情疏离很多年都难以弥合。把孩子留在身边上学,到读高中还是不得不送回老家,这时候送回老家造成孩子的心理反差学习成一落千丈可能还不如从小把他留在老家读书。到底该把孩子留在家乡还是带在身边,户籍制度给很多家长出了很大的难题。

根据2007年全国妇联农村留守儿童问题课题组的调研报告,[4]依据2005年全国1%人口抽样调查的抽样数据,可以确认0-17周岁留守儿童在全体儿童中所占比例为21.72%,据此推断,全国农村留守儿童约5800万人,其中14周岁以下的农村留守儿童约4000多万。和2000年相比2005年的农村留守儿童规模增长十分迅速,在全部农村儿童中,留守儿童的比例达28.29%,农村留守儿童已非常普遍。

全部农村留守儿童中,父母一方外出留守儿童占47.14%。父母双方外出留守儿童占52.86%。留守儿童没有正常的家庭关爱,由此带来一系列社会问题:

亲情缺失问题。相关调查发现,超过半数的留守儿童不能和父母生活在一起,33%的父亲、25%的母亲外出5年以上。而且60%—70%以上的父母是在外省打工,30%的父母每年回家一次,打电话成为留守儿童与在外父母联系的主要方式,但也有约2%的父母与孩子常年无联系。

教育监护问题。从整体情况看,多数留守儿童与祖辈共同生活,由于老人文化教育水平较低,加之还有近一半委托监护人同时监护几个儿童,老人监护往往主要是照料孩子的生活,对孩子的教育非常有限。数据显示15-17周岁的农村留守儿童中,在校比例大幅度下降,辍学比例明显上升。多数农村大龄留守儿童就业层次较低、缺乏社会保障。部分农村大龄留守儿童在结束了初中教育之后即进入了劳动力市场。由于自身文化素质低,学历上处于劣势,多数只能进入非正规劳动力市场,子承父业或延续低层次就业和边缘化的社会地位。

安全保护问题。相关调查显示,有56%的临时监护人经常关注并采取措施预防留守儿童意外伤害发生,但也有34%的人只是有时会注意,还有8%明确表示顾不过来。一些农村大龄留守儿童离开了学校,脱离了正规组织的管理,处于无人监管,自行其事的状态,容易侵害他人或受到侵害。留守儿童溺水、伤亡事故也时有发生。据有关部门反映,被拐卖儿童中,流动儿童居第一位,留守儿童居第二位。据2006年5月31日《中国青年报》报道,湖南省涟源市荷塘镇2005年遭遇一场特大洪灾,12名儿童死亡,其中11个是“留守儿童”。

心里乃至犯罪问题。由于长期与父母分离,缺乏家庭教育,儿童在面对自身变化、学习压力、人际交往等问题时,缺少父母关怀,容易对他们的心理健康造成影响。根据一些机构的调查,57%的留守中学生存在心理健康问题,父母打工年限越长,孩子的心理问题越严重。根据北京市海淀区法院2010年工作报告,外来人口第二代犯罪问题日益突出,在未成年人犯罪中所占比例由2006年的12%上升到2009年的52%。

父母之所以狠心抛下孩子,主要包括工作不稳定、城市生活费用高、上学费用高和不能参加高考等因素。孩子学龄前,父母也年轻,缺乏稳定工作的因素比重较大,随着孩子年龄增长,孩子上学费用高以及不能参加高考的因素占的比例越来越大,到了高中,留守少年主要原因是不能参加高考,原来在北京读完小学和初中的几乎所有的孩子都不得不回户籍地。教育部下令,义务教育在居住地完成,但是,如果不能在居住地参加高考,完成义务教育对于绝大多数孩子来说没有多大意义。留守儿童的主要问题不在于父母抛下孩子远离家乡到城市打工,而在于孩子不能在城市里正常读书,父母不得不把孩子留在家乡。某种意义上说,留守儿童是一个时代的弃儿,是制度性孤儿,他们从一出世就开始痛苦地承受历史造成的不公平。

5、家庭问题

为了孩子上学,无数家长费尽周折。一位湖南籍女士和丈夫都长期在北京工作, 女儿幼儿园是在北京上的, 在北京上小学交赞助费两万二千元(学校不开发票),北京“小升初”、高中和大学都不让她女儿报考, 北京是小学六年制和初中三年制, 而他们的户口所在地是小学五年制和初中四年制, 教材与北京又不一样。女儿在北京没读完小学五年级就被迫转学回到南方。她丈夫仍留在北京工作, 自己不得不跟着女儿到南方,一家两地分居,两地都要租房子。实在受不了这种两地分居的麻烦和痛苦,2009年十一放长假期间, 她又将女儿再转学到北京原来的小学上六年级, 很快就要面临“小升初”了,女儿不能正常报考初中, 到处找学校都不收, 个别学校要交8万元赞助费。她说,“我非常痛恨这种不公平的制度!害得我们家两地分居, 以致女儿没有一个完整的家, 女儿平等受教育的权利被剥夺了。”

为了孩子上学,大量家庭长期两地分居,带来一系列社会问题。一个家长举例说,她从小学要好的七个姐妹,除了一个没结婚的以外,六个结婚的已经有四个离婚了,都是因为长期分居造成的。据我们对中部省份一个村庄的了解,70%以上的夫妻分居两地的主要原因是一方为了照顾孩子上学。家里的土地耕种可以承包给别人,在城市里生活费用虽然高一些但也能维持,他们可以在城郊找到很便宜的房子租住,但为了孩子上学,夫妻不得不分居两地。

三、问题的根源分析

1、依附户籍的高考招生制度

问题的根源在于依附于户籍制度的高考招生制度,它规定高考招生报名以户籍地为条件。教育部每年发布《普通高等学校招生规定》,规定“申请报考高等学校的所有考生,须在其户籍所在省(区、市)高等学校招生委员会(以下简称省级招生委员会)规定时间和指定地点报名”。北京市也相应作出规定,高考报名必须具有本市正式户口。北京市的所有歧视外地人的教育政策都是以此展开。

即使国家要求北京市保障非户籍青少年的义务教育,即使北京市切实保障了他们的义务教育,但是由于不能在北京参加高考,他们在北京读完高中也会因为教材不一样、高考报名资格等问题带来巨大麻烦,在北京读到高中毕业反而是害了孩子。而北京市教育部门为了防止出现一直读到高中不能参加高考的青少年成为一个麻烦的社会问题,他们试图把问题化解在初中以前,即从初中开始拒绝给非户籍孩子建立学籍,不准正常升入高中,总之给非户籍孩子设置各种障碍,迫使他们回到户籍地就读。

2、改革的障碍分析

户籍教育体制带来如此多的严重社会问题,但改革起来仍有相当的障碍。

一是担心高考放开户口会导致大量人口涌入北京。这种观念几乎支配了中国大半个世纪,所以要设立户籍和暂住证制度并在每年国庆节把大量流动人口遣送回去。事实上,如果北京允许目前的一千万流动人口的子女都可以在北京参加高考,北京的高考录取率一下子就会降低一半,迅速接近中部一些省份的录取率,对于外地家长的吸引力迅速减弱,几年之内如果进行一些必要的招生制度改革,不会发生为了孩子教育而大量人口涌入北京的现象。

二是“北京应该是一个精英城市”的观念,这种立场在很多官员、人大代表、知识分子中间根深蒂固,一些代表甚至认为北京市的地铁票价、公交车票价太便宜了,应该贵很多倍,让年薪低于10万元的人无法在这里生活下去,这样北京才能成为一个精英城市。北京市教委也确实列举了八类“精英”的子女可以在北京高考,这其中包括外国人、驻京办官员、企业高管等。其实,任何一个城市乃至任何一个社会群落都不能只有所谓的精英,精英也需要各种服务,而且,精英的子女也未必是精英。有生命力的城市一定是多元的有机整体,正是那些外来人口靠自己勤劳的双手和智慧,为城市盖起了高楼,洁净了马路,繁荣了社区,维系了古老城市的生生不息。

三是担心北京教育资源紧张,所以不得不优先解决本地户口孩子的升学问题。以海淀为例,其实教委也承认,外地户口的小学毕业生80%到90%也都升入了本地公立初中[5],只不过不是正常途径录取,而是要靠家长跑关系要交纳很多钱,这说明,至少现有的教育资源不是很紧张。另外,2001年北京撤并了370多所中小学,2002年撤并了130多所中小学[6],北京市2004年有中学760所,到了2009年减少为647所[7],与此同时,北京各区县都在酝酿小班教学,主要原因就是中学教育资源闲置。[8]这说明所谓教育资源紧张不过是一个借口。即使教育资源真的紧张,只要政策放开,民间力量也会迅速弥补缺口。

其实主要的障碍在于读大学机会的严重不平等。据新华社报道,2009年,北京大学对每万名考生在天津投放的招生指标为10人,在上海投放的指标为4.8人,但是在山东与河南投放的指标却只有1人,在广东与安徽投放的指标更是不到0.7人,导致不同省市的单位招生指标相差好几倍甚至十几倍。[9]正是这种读大学机会的巨大差距,产生了很多高考移民。以户籍确定高考报名地,实际上是在保护一些大城市原住民的特权。

四、我们的建议

不仅是那些外来务工的穷人,而是全部没有北京户口的1000万人[10]共同面临的问题,下一代上学怎么办?正如一位家长所说,“我们不要求社会保障,不要求经济适用房,不要求任何政府的福利,可是,我们的孩子总得读书啊。”

中国城市化是必然趋势,一个公民离开原住地迁徙到另一个地方,无论农村还是城市,只要他能在新的居住地找到工作,就说明这个地方需要他。而他愿意在新的居住地工作和生活,他也就成了这里的纳税人,他也就应当享有这里公民的权利,他们的孩子就有权利在这里接受教育,有权利在这里参加高考,因为孩子和父母在一起是天经地义的。

除非整个人类文明进程倒退,他们已经不可能再回到过去的乡村生活,浩浩荡荡的春运潮只是他们回故乡度假,或者为了看望留守故乡的孩子。对于北京上千万的新移民来说,这已经不是通过户籍门槛减少北京人口的问题——他们已经在北京工作生活多年,已经不可能再回去,这是这1000万人如何享受正常纳税人权利的问题,是1000万个家庭团聚正常生活的问题,这不是什么人口问题、资源问题、环境问题,而是公民基本权利和尊严问题,是人性问题。当国家固执地把他们的孩子挡在城市门外,逼着他们把孩子留在遥远的地方无人照应,这几乎就是拿孩子当人质阻挡他们进城。

中华人民共和国教育法第三十六条规定,受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。教育资源作为一项公共资源理应平等的分配给每一个公民,而受教育权也以其人权和公民权的双重属性被几乎所有国家的法律承认和保护。

无论户籍制度历史多么久远,无论新移民来到城市寻找生活的希望历尽多少艰辛,孩子生来应当是平等的,他们不能输在起跑线上,一个现代文明国家有义务给每一个孩子提供公平的受教育机会,当然包括接受大学教育的机会。我们不能容忍,在我们国家内部,城市新移民享有的权利甚至比不上一些国家的非法移民,至少在一些发达国家非法移民的后代享有平等的受教育权,一个国家可以用法律对非法移民设置各种障碍,但不应该歧视无辜的孩子。

现有的户籍教育制度必须改变。我们不奢望这历史形成的城乡差异和教育不平等能够在一夜之间消除,但是,数以千万计的孩子和家庭不能再继续无边无际地等待。2010年,北京酝酿居住证改革,我们希望这是改变现有户籍教育体制的契机。原有的暂住证没有权利内容,一个人无论在北京工作生活多少年,只要没有北京户口就是外地人,不享有北京市民的权利。我们希望2010年北京应当给居住证填上具体的权利内容,根据年限设定享有的权利。如果说,考虑到社会发展的巨大不平衡,社会福利平等可能需要一个过程,但是孩子教育问题不能再等待了。

基于以上社会问题和现实条件,我们提出以下建议:

一、所有北京小学毕业生不分户籍,一律平等参加电脑派位,就近免费入学;

二、所有北京初中毕业生不分户籍一律平等参加中考和填报志愿;

三、改革招生体制,所有在北京上学的高中学生不分户籍平等参加高考。


[1]参见北京市人事局网站:中共北京市委组织部、北京市人事局2007年面向社会人员招考公务员公告的第5项规定要求“具有北京市常住户口”

[2] 北京日报2009年10月26日《北京明年将外地人员子女教育纳入规划》,http://www.chinaeducationalist.org/show/newsshow.asp?id=7040

[3] 北京晚报2009年6月22日《北京中考万余借考生处境尴尬 不能填报升学志愿》。

[4] 本报告第四部分关于留守儿童的内容,主要来自全国妇联2008年3月发布的《全国农村留守儿童状况研究报告》。

[5] 在海淀区教委中教科的沟通中得知这个数字。

[6] 2002年2月24日北京晨报《北京近郊区将合并撤销130所学校 扩大名校规模》。

[7] 参见北京市教委网站,北京市历年教育事业发展概况。

[8] 法制晚报2010年1月17日报道,转引自熊丙奇《北京高中为何宁愿撤销也不扩招外地学生》。

[9]资料来源:北京高校(校本部)2009年招生来源计划,见http://news.xinhuanet.com/edu/2009-04/22/content

[10] 根据新华社2010年2月26日报道,北京总人口已经超过2200万,而户籍人口大约为不到1200万,据此推算没有户籍的北京居民约1000万。http://news.xinhuanet.com/local/2010-02/26/content_13055064.htm