北京违法拆迁调查

前言

违法拆迁是中国社会矛盾一个重要根源,北京也不例外。总结北京违法拆迁的现状,提出理性建议,对于维护公平正义促进和谐稳定具有重要意义。

就违法拆迁问题,2010年4月底公盟组织多位律师、学者、面临拆迁的公民等进行座谈,讨论北京地区城市及集体土地拆迁过程中的各种不公平、不合理现象,并决定启动拆迁关注项目,帮助被拆迁者维护自己的权益。我们的基本工作模式是帮助被拆迁者提出合理补偿标准,以公民现实和网络围观的方式对抗暴力拆迁,最终通过协商达到比较公平的结果。在个案维权的过程中,我们感到有必要对北京违法拆迁现象进行梳理总结,提出整体性建议,这是本报告的初衷。

本报告从北京的绿化隔离带建设及土地储备的拆迁模式入手,通过案例对常见的拆迁手段及方式进行分析,指出在当前北京地区拆迁过程中拆迁补偿标准过低、政府行政行为任意性、司法救济难以保障被拆迁者利益以及强拆造成社会矛盾激化等几个方面的问题,并通过比较研究,借鉴国外不同地区不动产征收经验,从立法、司法、行政、执行、问责机制等几个方面提出改革建议。

一、北京拆迁情况概述

2007年10月1日《物权法》实施后,原《拆迁管理条例》明显与《物权法》相抵触,原建设部部长汪光焘同志代表国务院向全国人大报告,要求修改《城市房地产管理法》,授权国务院制订《国有土地上房屋征收和拆迁补偿管理办法》,这表明现行拆迁制度即处于非法状态,自此,中国进入后拆迁时代[1]。自2007年至今,已经历时三年,新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》也于2011年1月21日公布施行。

土地储备中心数据显示,截至12月30日,北京市2010年的土地出让金已达到1636.72亿元,居全国首位。据了解,2008年,北京市土地出让金收入为502.7亿元;2009年为928亿元,2010年同比增长76.37%,达到历史最高水平[2]。2010年,在国务院对新征收条例草案两次公开征集意见的同时,各地拆迁行为异常活跃,暴力事件层出不穷。北京市朝阳区、昌平区、石景山区等很多地方也出现了暴力强拆引发的极端事件。近几年来,北京地区拆迁也出现了新的模式及手段,表现出新特点。

一方面,由于拆迁过程中各种原因,该拆的拆不动,出现“钉子户”现象,例如朝阳区曙光西路“最牛钉子户”占道七年,房屋位于道路中央,对压力本就很大的交通来说无异于雪上加霜,不仅对居民出行不利,更对周围的投资环境、市容形象等造成影响。另一方面,补偿标准低,被拆迁户利益难以得到保障。尤其是在城市郊区及集体土地拆迁过程中,通过强行要求农民上楼、“自愿腾退”等手段,违背村民意志,在征地程序不合法、拆迁手续不完备的情况下,盲目追求城市化建设,强占农村土地,导致城郊居民脱离耕地、被迫上楼,生活没有保障甚至居无定所,生活水平急剧下降,造成新的不稳定因素。在政府强势的社会背景下,后者是主要矛盾,因此本报告重点分析对被拆迁者不公正的违法拆迁,这些拆迁的模式主要包括绿隔政策和土地储备以及与之相关的“自愿腾退”。

北京地区常见的拆迁项目除了商品房开发、市政建设、公共利益需要的征收、划拨等,在城市郊区及城中村地区涉及范围较广的主要有绿化隔离地区建设和土地储备。绿化隔离地区建设属于北京市城市规划,主要涉及到绿化隔离地区内的农民搬迁、土地征用、旧村改造和新村建设等,还包括一定比例的商品房开发和基础设施建设,主要拆迁的方式从过去的参照城市房屋拆迁,引入或组建拆迁公司、申请拆迁许可证、走裁决程序,到目前的通过村委会进行所谓“一村一策”即“自愿腾退”等做法。土地储备则是依据《土地储备管理办法》,市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。北京地区主要通过北京市土地储备中心各区分中心作为拆迁主体,申请拆迁许可证,对拆迁范围内的居民或者农民进行补偿,取得土地,对不能达成补偿协议的申请拆迁裁决,并申请区政府组织行政强拆。

绿隔和土地储备作为常见的拆迁模式,存在很多共同的问题,如补偿标准较低、政府行为的任意性大、司法救济阻碍重重、群体性事件导致社会矛盾激化等,下面我们通过案例,详细探讨这两种拆迁模式存在的问题。

二、绿隔项目

北京市为了实施城市建设总体规划,防止城市中心地区与外围组团之间连成一片,避免城市“摊大饼式”的发展,实现城市规划“分散集团式”布局,在城市中心区和 10 个边缘集团之间,以及各边缘集团之间用约 240 平方公里成片的大绿带进行隔离,由此形成了城市绿化隔离地区。绿化隔离地区建设除了植树造林实现绿化目的外,还包括了绿化隔离地区的农民搬迁、土地征用,旧村改造和新村建设、商品房开发,市政基础设施建设等。为了推动绿化隔离地区建设,北京市自1994 年以来,专门成立了组织机构,出台了一系列政策法规,对绿化隔离地区的建设进行了规范,其中也包括了绿化隔离地区的房地产项目。

按照现行政策,绿化隔离地区是可以进行商品房开发的。按照京政办发[2000] 20号《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》第十条,为了弥补绿化隔离地区建设资金的不足,在农民自住房建成的前提下,允许集体经济组织开发建设部分商品房上市出售,所得收入全部用于补偿拆迁、新村建设以及绿化建设,所缴纳的地方性税款由市、区(县)财政通过安排支出拨付给乡(镇)政府财政,用于新村建设和绿化补偿,建设农民自住房和上市出售的商品房的比例为 1:0.5。根据北京市绿化隔离地区建设总指挥部颁布的京总指发[2002] 11号文件规定,在确保绿化隔离地区规划绿地和新村建设(含农民自住房及其按规定比例配套开发建设的商品房)等用地后,绿化隔离地区规划范围内的剩余建设用地,原则上由市政府统一征用,统一实施土地一级开发建设,所获收益用于绿化隔离地区新村大市政配套设施建设。除此之外,为了安置农村劳动力和与绿化用地配套,北京市政府允许在绿化隔离地区范围内安排适当的产业用地。根据规定,对于经营性的绿色产业项目,其绿化建设用地面积在 6.67 公顷以上的,允许有 3-5%的土地用于与绿地相适宜的建设项目,但不得搞房地产开发和任何工业项目,此类项目的建筑物高度严格控制限定在 2 层以下,且必须是用于绿地维护、管理用房及其设施建设和为丰富绿地内的休憩功能,与绿地相协调的服务、娱乐、文化、休闲等设施。

为了加快绿化隔离地区建设,北京市政府给予了绿化隔离地区的房地产项目众多的优惠政策,凡在绿化隔离地区范围内经市有关部门批准后规划进行的旧村改造和新村建设项目,其所需建设资金可申请使用银行贷款并由市财政给予贴息;对于绿化隔离地区的旧村改造和新村建设审批手续办理,包括立项、规划、土地等采取了“一条龙”集中审批方式,建设项目的招投标、开工、工程监理等手续均按照简化程序、提高效率的原则处理,使得绿化隔离地区的建设项目审批手续比普通商品房项目更加快捷;土地出让金返还,农民自住房部分出让金由市、区(县)财政全额返还给乡镇政府,商品房部分返还给区(县)财政;绿化隔离地区建设项目享受多项收费的减免政策,如免交耕地占用税以及土地复垦、征地管理、拆迁管理、房屋产权登记、房屋安全鉴定等共计 17 项收费。

然而,如此多的优惠政策,并没有很好的促进绿隔地区的拆迁进展,由于绿隔地区允许一定比例的商品房开发,导致在征地拆迁的过程中,很多项目只进行商品房开发,忽视村民安置房的建设,更有的地区以绿隔项目为名,进行高级别墅开发,从中牟取暴利。由于绿隔项目审批手续简化、集中,很多地区征地手续不完备,刻意规避相关法律规定,很大程度上损害了被征地村民利益,导致被征收土地的农民,无地可耕、无房可住,同时由于涉及绿隔政策的诉讼法院不予受理,被拆迁户对征地手续、拆迁程序、补偿标准不认可,却无法通过有效的途径维权,社会矛盾激化,不断出现集体上访等群体性事件。

(一)绿隔拆迁中的两个个案

1.万柳地区拆迁

以绿隔项目征地拆迁为主的海淀万柳地区为例。1996年9月,首都规划委员会和北京市规划委员会作出《关于万柳地区实施规划绿化隔离带绿化试点的总体规划的批复》【(96)首规办规字第248号】,将万柳地区(包括巴沟、长春桥、六郎庄、西苑草场等四个自然村)列为绿化隔离带建设试点区域,确定万柳地区规划后乡内总用地为369.18公顷。北京万柳房地产开发有限责任公司(后变更为北京万柳置业集团有限公司,以下简称万柳公司)作为建设单位。

为启动万柳绿化隔离带建设试点工程,北京市人民政府分别于2002年1月22日和2002年8月12日作出2号批复和162号批复。京政地【2002】第2号批复批准征用海淀区海淀乡万泉庄村农村集体所有村庄工矿用地64.8086公顷,同意万柳公司建设“万柳西区(一期工程)”使用上述建设用地38.8709公顷;京政地【2002】第162号批复批准征用海淀区海淀乡万泉庄村农村集体所有村庄工矿用地11.64公顷,交通用地8.32公顷,林地1.67公顷,征用海淀区六郎庄村农村集体所有村庄工矿用地8.5公顷,交通用地10.49公顷,林地28.5公顷,万柳公司建设西区二期工程,同意万柳公司建设“万柳西区(二期工程)”使用上述建设用地13.09公顷。

上述两征地批复中,征用的是海淀乡万泉庄村和六郎庄村的农村集体所有村庄工矿用地,实际上,该批复所征用的约134公顷土地并非集体工矿用地,而是包含了耕地、菜地、鱼塘以及村民的宅基地等多种性质的土地。这种行为导致了万柳绿化隔离地区失地农民没有的到征地补偿和保险待遇。同时,这两份批复所谓的“村庄工矿用地”掩盖了征用宅基地的事实,该征地范围内,原有住宅房屋1000多户,根据北京市绿化隔离带建设的相关规定,征用农民宅基地的,应当为村民建设拆迁安置房,安置用地免交出让金。然而,批复中“工矿用地”的定性导致拆迁安置待遇落空。

两征地批复所征用土地用于万柳西区工程的一期和二期,合计达到134公顷,根据土地管理法,超过七十公顷的,需要由国务院审批。而征地机关将一个项目分成一期和二期,规避了国务院审批的要求,违反了土地管理法的规定。

随后,北京市国土资源局审批的北京市【2002】京国土房屋建字第58号《建设用地批准书》将绿化隔离带建设项目中的拆迁安置用地全部审批为商品房开发用地,导致万柳地区900户被拆迁农民的宅基地房屋被拆迁后,无法得到合理的安置。

在拆迁补偿方面,拆迁方给出的补偿价格为基准地价每建筑平方米3600元,基准房价每建筑平米1000元,且认定面积按照1995至1997年调查表为依据,调查表上没有而现状存在的房屋只给重置价。这样的补偿标准与开发商建成商品房的售价差距在十倍左右,与该项目已建成别墅区售价差距有几十倍之多!对此,万柳地区几百名被拆迁户多次通过集体诉讼等方式,要求落实绿隔拆迁政策,建拆迁安置房,同时,多次通过申请信息公开获得拆迁手续,对其提起诉讼。但诉讼大都被法院以“土地已被征为国有,与原告没有利害关系”为由驳回。该地区被拆迁户多次通过上访等方式,要求海淀区政府、北京市政府落实拆迁安置问题,都没有得到合理解决。至今,这一地区仍有很大一部分村民没有搬走,而拆迁方通过发拆迁裁决、申请法院强制执行的方式,不断施压,还通过断水堵路等方式,扰乱村民生活。

2.青龙桥地区拆迁

同样位于北京西郊的青龙桥地区绿化隔离带建设,是根据2000年北京市政府20号令进行的绿化隔离带项目,包括新村改造及绿化建设。北京市规划委员会于2001年4月发出了[2001]绿规意字8号及[2001]规审字2-014号青龙桥新村建设(一期)规划意见书和建设审查设计方案通知书,确定了青龙桥新村建设的规划用地及建筑规模。

青龙桥项目东临颐和园,西接玉泉山,比邻万寿山、香山等皇家园林和历史名胜,占地面积约510亩,由北京市振海农工商总公司和北京兴业万发房地产开发有限公司联合开发建设,涉及拆迁村民1000余户3500多人。项目最初是海淀区政府的新村改造建设项目,以“就地上楼”、“改善居住条件”为名报批,并获得北京市发改委和北京市建委的建设立项联合批文京计投资字[2002]266号《关于合作开发建设海淀区青龙桥新村项目建议书的批复》。批复限定:项目建筑面积29.8万平方米,其中回迁安置房14.32万平方米,商品住宅7.16万平方米。

村民自2005年开始被陆续拆迁,然而开发商并未按照立项规划为村民盖回迁安置房,而是建起了低容积率大面积的豪华别墅“御园小区”,平均销售价格为6万元/平方米。与此同时,开发商却只肯按照每平方米6000元至10000元不等的价格支付拆迁补偿,村民们回迁无望,获得的拆迁补偿款又不足以购买新的商品房。2007年8月,《京华时报》等媒体以“借新村建设之名拿批文,挤占14万平方米回迁指标——青龙桥回迁房被改建别墅”为题对拆迁困境中的村民遭遇进行了调查报道。北京市的相关政府部门曾一度介入调查,村民也从未停止过法律手段的维权:

2008年5月20日,村民诉北京市发展和改革委员会对开发商的违法行为拒绝进行查处,西城法院(2008)西行初字第74号行政判决书判决村民胜诉;

2009年4月24日,村民诉北京市发展和改革委员会对开发商的违法行为查处不当,北京市第一中级法院(2009)一中行终字第629号终审判决村民胜诉;

2009年12月31日,村民诉北京市海淀区房屋管理局房屋拆迁纠纷行政裁决违法,北京市第一中级法院(2009)一中行终字第2671号行政判决书终审判决村民胜诉;

……

2010年5月15日,国务院办公厅发布《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》,要求:“程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制定应急预案的,一律不得实施强制拆迁”,“城市房屋拆迁必须严格依法规范进行,必须充分尊重被拆迁人选择产权调换、货币补偿等方面的意愿”、“存在官商勾结,钱权交易的,要追究有关领导和直接责任人的责任。”虽然有多份胜诉的法律判决在手,虽然有国务院违法强拆的禁令,可这一切还是无力阻挡新一轮的强拆风暴,功德寺村尚未搬走的居民还是陆续收到法院的强制执行通知书,不断有人被强拆、被搬走。到现在为止,几十户村民仍在坚守,但面对一墙之隔的豪华别墅区,却时而陷入迷茫,究竟什么时候才能落实绿隔政策,让所谓的新村建设真正为改善城市环境、改善村民居住条件,而不是成为以土地牟利的工具?

(二)绿隔拆迁存在的主要法律问题

通过以上两个地区的案例,我们大致总结绿隔项目的主要问题:以批复代替立项,征地手续不合法;在征地过程中以工矿用地等掩盖征用耕地的事实,分次征用,分割土地面积,规避相关审批手续;在征地过程中,政府机关及其相关部门处于主导地位,征地手段强硬,被拆迁人维权难度大;征地后改变土地用途,利用绿隔政策优惠,规避绿隔关于商业开发的比例限制,大建商品房甚至豪华别墅;对被拆迁户宅基地补偿标准低,评估不合理,回迁安置得不到保障,很多绿隔项目拆迁之后根本少建或者不建安置房,导致被拆迁村民得不到安置;建成安置房产权不明确,很多安置房是所谓“按照经济适用房管理的产权房”,并非商品房,很多地区的安置房不符合规范、质量低劣、环境恶劣、位置差、购房合同霸王条款等问题突出……

目前,绿化隔离地区拆迁在北京城郊仍占有相当大的比重,其所表现出的问题也导致了很大程度的矛盾。海淀区包括四季青、香山、万柳、海淀乡、青龙桥、西北旺等大部分地区都属于绿化隔离建设,拆迁进行过程中,出现了各种暴力、违法强拆的现象,同时也造成了自焚、伤害、纵火等多起极端事件。随着城市建设规模的推进,绿化隔离政策从实施到现在已经过去十几年时间,涉及范围不断扩大,以上问题也普遍存在于正在进行的征地拆迁过程中,如丰台、朝阳等地。

三、土地储备

随着城市化进程的加快,城市原有土地已经不能满足需要。于是,城市政府通过回收、收购、置换、征用等方式将一些土地进行前期开发并储存起来,择机供应,这就是通常所说的土地储备。依据《土地储备管理办法》,所谓土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。但在现实中,土地储备成了某些城市征收集体土地的重要模式。2009年朝阳区千名艺术家遭遇强拆的事件曾经轰动一时,当时范围涉及金盏乡、崔各庄乡等7个乡镇,这次规模巨大的拆迁就是朝阳区的土地储备模式拆迁。

(一)土地储备模式拆迁的两个个案

 1、和平村拆迁

北京朝阳双井地区的和平一、二、三村,地处东南二环护城河畔的东边,紧邻CBD商圈。和平村于2004年12月6日开始拆迁,共涉及拆迁居民5204户。根据北京市发改委【2004】993号批复,该地区属于土地一级开发,拆迁主体为北京市土地整理储备中心朝阳分中心,拆迁许可证号(2004)232号,拆迁范围:东至垂杨柳小区、南至劲松路和劲松九区、西至东二环路、北至首都轧辊厂和崇文区危改区,规划范围用地总面积约267862平方米。

朝阳区政府根据《北京市城市房屋拆迁管理办法》京国土房管拆字(2001)1234号,<关于印发北京市房屋拆迁评估规则(暂行)的通知>>,对和平村进行货币补偿,不得回迁,补偿标准为:(4500元/平方米*1.37+1000元/平方米),被拆迁房屋改变使用性质的,一律按照住宅补偿,同时提供位于东四环附近“翠城”经济适用房项目的部分住房定向出售给和平村的被拆迁户,被拆迁居民可享受到每平方米3180元的购买价格。按照这个标准,和平村地区拆迁补偿房屋价格折算大约每平方米7165元,得到认证的土地面积补偿大约每平方米6165元,而与和平村仅有一街之隔的富力城小区商品房售价已经突破40000元每平方米,周边普通商品房均价也早已在两万元以上。如此巨大的反差,导致该地区拆迁进展缓慢,大部分还没搬走的被拆迁户对此表示不满。

以和平村世代居住的老居民王先生为例,他们家的房子是清朝时祖上购买的, 宅基地1亩2分5厘7毫,2004年和平村拆迁开始,由于对拆迁协议内容不满,王先生一家一直没有搬走。到2010年12月,拆迁办向王家送达了2004年11月30作出的拆迁评估报告。报告中确认的建筑面积为109.4平方米,土地面积553.91平方米,总计拆迁补偿款1228423.47元。对此,王先生一家表示不解,1亩2分宅基地应该是800多平米,这553.91平方米是怎么算出来的?建筑面积又是依据什么认定的?现在全家20几口人,800多平米的宅基地只给120多万元的补偿款,这么少的拆迁补偿款,怎么安置呢?同时,王先生还提出,之所以不同意搬走,还有一个最主要的原因,就是所谓的定向安置房遥遥无期。到目前为止,和平村拆迁项目已经搬走的大概有四千户左右,但是根据拆迁办宣传的,截止2009年底,住进安置房的仅有600多户,也就是说,大部分搬走的被拆迁户都无房可住。拆迁已经七年有余,搬走的人现在都没有住进新房,他们不知道安置房到底什么时候才能建好?是不是有足够的房源?万一到时候没有安置房,仅凭这少得可怜的补偿款,他们又能住在哪里?怎么生活?

为了了解已经搬走的被拆迁户的安置情况,我们又走访了位于南四环小红门乡肖村的周转房大院。这个所谓的周转房大院外有砖砌的围墙围着,院里一排排低矮的砖色平房,前后相距不足五米,每排大概有七八间小屋子,但一家被拆迁户只能选择一间半房屋,面积不足20平米,没有煤气,没有暖气,用水是院子里的机井水,每隔两三排有一个公共厕所,条件非常恶劣。就这样的房子,每个月要交300块钱的房租,且自签完协议两年之后涨到800,水电费、物业费自负。

吴老先生今年已经七十多岁了,他是和平村拆迁第一批搬走的人之一,他跟儿子一家自搬走后便一直居住在肖村的周转房里,当时与拆迁方签协议时被告知两年内就能住上翠城安置房。但吴老先生一家2004年搬到肖村,2006年与开发商签订购房合同,并用补偿款交完了房款,可是到现在都过去快七年了,他们的房子还没有建好,一家人只能继续在周转房里度日。

除了补偿标准和回迁安置的问题外,该地区拆迁还存在一系列程序问题。根据发改委的批复,该地区为土地一级开发,该批复有效期为两年,北京土地整理储备中心朝阳分中心按照该批复办理拆迁许可证后,并没有在期限内完成拆迁,在拆迁之前也没有经过听证会等程序征求居民意见。并且根据《北京市土地一级开发管理暂行办法》,土地一级开发项目完成验收后,纳入土地储备,再进行统一规划。根据2010年市规划委提供的2007规地字0072号建设用地规划许可证,和平村地区用地单位为已经变成解放军总参谋部管理保障部,用地类别为居住用地,用地面积为319264.441平方米。和平村地区拆迁尚未完成,已经开始动工建设,明显违反土地一级开发的相关规定。

另外,拆迁方在拆迁过程中,没有按照公示、公告等法定程序,也没有按照市场标准进行评估。拆迁许可证、拆迁方案等没有进行公示,所谓的评估机构是拆迁人单方选定,被拆迁户不知情,违反了《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁评估指导意见》的规定。以评估公司对王先生家做出的评估报告为例,评估日期为2004年11月30日,送达日期在2010年12月6日,中间竟相隔六年之久。报告中对王先生房屋建筑面积的认定为109.40平方米,土地面积认定为553.91平方米,评估结果为1228423.47元,且不说对房屋及土地面积的评估毫无依据,仅从内容上看,对位于北京二环周边的宅基地做出如此评估,实在荒谬。这样的拆迁条件及补偿方案,根本就不符合市场评估的公平合理原则,而和平村地区拆迁指挥部却表示“和平村拆迁项目是2004年启动的,拆迁补偿的评估应按当时政府规定的补偿标准予以评估。”

2、管庄乡塔营村拆迁

同样位于朝阳区的管庄乡塔营村也遭遇了土地储备拆迁,但是这里的情况更为复杂。塔营村自2002年开始,先是耕地及菜地等进行一级开发,征地转居,2003年,所有的承包土地的农户都被村委会要求交出承包合同,土地基本都开始荒废。所有交出合同的承包者,原粮田承包者每人每月可得到100元补偿,原菜田承包者每人每月可得200元补偿,直到原承包合同的到期终止补偿。原合同的承包期基本都是到2008年9月左右到期。整个村子只有几份合同没有交,但是所有的耕地基本都被强制的堆满建筑垃圾。2006年10月,又以绿隔名义对村民宅基地进行所谓绿化拆迁,村民的房子每平方米给2400元,并且是不包括庭院的面积。房屋的面积也不是所有的都算据称按1994年的统计算,原宅基地上翻盖过不算。安置的楼房(产权不清晰)每平方米2500元且每人只能买50平方米,其余的另算。村民进行调查发现,安置的楼房是建设在租赁来的土地上,没有独立产权证书。

根据村民信访得到的京国土朝信访(市信)【2007】65号答复意见书,北京市朝阳区管庄乡塔营村的土地2004年已经转为国有土地,问题是塔营村的村民均不知情,而且没有发布征地公告,没有对农民进行转居,没有安置,没有补偿,村里的农民连最起码的生活费都没有。塔营村的村民在被拆迁的过程中遭遇断水、断电、断通讯、黑社会人员打人等各种暴力手段。他们也通过申请信息公开、诉讼等方式不断进行维权活动,尽管如此,拆迁矛盾不断爆发,出现暴力强拆伤人、村民堵路、围堵工地等情况。

(二)土地储备拆迁存在的主要违法问题

通过以上两个案例,我们可以看到,土地储备拆迁模式存在很多问题:

第一,从根本上来说,土地储备模式本身与我国的法律规定不符。我国现行的宪法、物权法和土地管理法都强调,征地须符合“公共利益”这个前提。宪法第十条规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;土地管理法第二条规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿;物权法第四十二条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。但实践中,土地储备在征地开始时并不能确定土地用途,更不能确定为“公共利益需要”,储备土地大部分变成了商品房开发。和平村地区所谓的土地一级开发,实际上违背了宪法、物权法和土地管理法的原则。其次,依据当时的《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定,申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案等。 由于土地储备机构没有具体的可以建设的项目,按规定不可能取得房屋拆迁许可证。

第二,土地储备运作主体界定不清。从目前来看,政府建立土地储备中心作为土地储备的实施机构,明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构,形成了政府与土地储备机构之间的委托代理关系。但在实际运行过程中,土地储备中心作为一个事业单位,代表政府制定储备计划并根据土地利用年度计划,实施土地储备工作,直接作为拆迁主体进行征地拆迁,在申请裁决及强制执行过程中,土地储备中心的行政色彩导致其与被拆迁人地位及其不对等,被拆迁者权利受损时,难以通过正当的司法程序维权,带来上访、极端事件等不利后果。

第三,补偿标准过低。各级土地储备机构的资金来源,一为财政拨款,二为土地储备专项资金,三为土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款[3]。财政拨款金额较小,资金数量也相对不稳定,专项资金设置难以满足储备需要,金融机构贷款限制较多等导致土地储备模式在拆迁时资金紧张,因此一般表现为拆迁补偿标准过低。

第四,储备土地出让方式单一,一般为招标拍卖或者挂牌的方式,“价高者得”的原则导致土地价格被推高,出让的土地增值较大,但被拆迁者难以分享土地增值利益,从而导致新的矛盾。

第五,土地储备拆迁,对被拆迁者安置问题突出。由于土地储备模式下没有回迁,同时资金所限不能按照市场价格进行补偿,因此,政策性优惠的定点安置房称为首要选择。然而安置房建设往往难以满足拆迁需要,很多被拆迁者搬走后,长期得不到安置,生活得不到保障,只能不断上访、诉讼等,造成新的不稳定因素。

四、自愿腾退  

绿化隔离和土地储备作为两种常见的拆迁项目,其通常所用的方式也有共同之处,如从之前的申请拆迁许可证模式,到现在的“自愿腾退”模式。所谓自愿腾退的拆迁方式,即以村委会为主体,依据村民自治章程,在村民代表民主决策、监督等基础上制定腾退方案。作为一种建立在村民自治基础上的拆迁模式,在没有开发商介入、没有拆迁许可证的前提下,当地政府作为拆迁方,应保证取得每户村民的同意,至少应该经过村民民主投票,避免由少数人决定拆迁补偿方案。然而,在实际操作当中,如何保证村民“自愿”便成为该拆迁方式的重要问题,2009年海淀区北坞村的席新柱自焚事件,便是由“自愿腾退”过程中的暴力强拆引发的。虽然发生了如此极端的自焚事件,但北坞村试点之后,相当多的集体土地拆迁项目还是引用了自愿腾退这一模式,不经城市用地规划、没有拆迁许可证、不经裁决等,直接以村民自治为由进行拆迁,在被拆迁户不同意的情况下,由村委会组织强拆。

(一)自愿腾退拆迁模式的两个个案

1、石榴庄“城乡一体化”

丰台区石榴庄村是北京市公示的2010年50个重点整治挂账村之一,2010年7月中旬启动“城乡一体化”改造,拟对村民宅基地进行腾退,7月20日村委会下发致全体村民的一封信,23日发了一本名为《石榴庄村“城乡一体化”改造宅基地腾退补偿安置方案》的小册子,号称要按照手册内容进行腾退。安置方案中腾退补偿和安置方式为:选择货币补偿的,按照腾退时评估公司的市场评估为准;选择购买安置房的被腾退人,宅基地补偿价为8000元每平米,符合条件的被腾退人以产权户按人均45平米的标准进行回购安置房,价格为6000元每平方米;安置房性质为按照经济适用房管理的产权房。

村民对安置方案中的补偿标准表示不满,石榴庄村位于北京市南四环内,按照市政府规划,该地区即将建成最大的交通枢纽,土地升值空间巨大,并且南苑乡同等位置的商品房销售已经超过每平米三万元。安置方案中的补偿标准明显过低,且安置房产权不明确,位置不佳,村民难以接受。7月25日,村委会召集村民代表大会,准备通过该方案,大批村民聚集在村委会表示反对,同时质疑村民代表的资格及产生方式。

2010年,石榴庄村进行了新一届的村民委员会换届选举,产生的新一届的村委会,随后,经现任村委会组织推选村民代表。在推选村民代表过程中,石榴庄村委会没有公开村民代表的相关信息,致使村民对村民代表选举事实及程序不知情。同时被告村委会在推选过程中,通过欺骗、伪造、冒用村民签名的方式,获取了所谓的村民代表授权委托书。以村民代表之一陈秀文的村民代表授权委托书为例,其中陈宝中的签名非本人所签,并且陈宝中表示自己对推选陈秀文为村民代表一事不知情;再以村民代表徐德全的授权委托书为例,其中徐鹏宇为1995年出生,尚未年满18周岁,同样情况的还有刘叶等不具备选举资格的村民。在被告72名村民代表的授权委托书中,这样的虚假签名现象非常普遍,村民就此多次向石榴庄村委会提出书面异议,村委会都拒绝处理。

在村民的抗议中,所谓的村民代表大会草草收场,安置补偿方案被搁置。

7月26日,村委会又下发致全体村民的一封信,宣称该方案已于7月21日经区政府审定通过,对方案中有异议的具体条款,村委会将通过制定细则的方式解决。同时,村民开始通过各种方式进行信访。7月29日,村委会再次下发致村民的一封信,称《石榴庄村“城乡一体化”改造宅基地腾退补偿安置方案》由于在印刷过程中疏忽,“草案”二字被遗漏,同时表示对村民的意见进行收集归类。8月5日,村委会第四次发布致村民的一封信,对村民代表选举进行说明,但是信中号称村民代表选举须在下届村委会产生以后进行选举,目前重新选举没有法律依据。

村民多次向村委会要求公开代表名单,村委会多次拒绝。8月30日,村民通过信息公开,向南苑乡政府申请公开石榴庄村村民代表名单,9月16日乡政府将名单向村民公开。然而村民对拿到的代表名单表示质疑,村委会违反程序,欺骗、伪造、冒用村民签名推选村民代表的行为明显侵犯了村民的权利。依据《村民委员会组织法》及北京市民政局《北京市村民代表会议规则》,村民希望能重新选举村民代表,真正选出能代表村民利益、为村民说话的代表。

同时,据所谓的村民代表透露,9月17日石榴庄村委会组织72名村民代表在北京怀柔雁栖湖召开村民代表会议,“高票”通过了《石榴庄村“城乡一体化”改造宅基地腾退补偿安置方案》。

此后,石榴庄村民多次通过群体上访等方式,向丰台区政府、北京市政府、市民政局递交申请,要求召开村民大会,重新选举村民代表,确认《石榴庄村“城乡一体化”改造宅基地腾退补偿安置方案》无效等。但是至今没有得到有效回应,反而因为上访等活动,很多村民被公安机关以扰乱治安等理由调查讯问。

从石榴庄的腾退方案的产生及通过过程可以看出,在自愿腾退的拆迁方式中,村委会通过各种手段,组织所谓村民代表会议,讨论通过涉及集体土地的相关事项,而在大部分村民不知情、不同意的情况下,依然通过了所谓补偿安置方案,这本身就是对村民权利的践踏!

首先,根据《村民委员会组织法》第二十一条、《北京市实施<村民委员会组织法>的若干规定》第十二条均明确规定:村民代表开会讨论决定事项限于村民会议授权范围。《北京市村民代表会议规则》更具体明确规定:“村民会议有权否决和撤销村民代表会议做出的不适当的决议。”(见第四条 )“村民会议向村民代表会议授权事项,应在新一届村民委员会选举工作结束后,经第一次全体村民会议讨论通过。”(第六条)而石榴庄村民代表会议所通过《腾退安置方案》决定处分村民宅基地使用问题,根本没有村民会议授权,属超越职权当然无效。

其次,违反法定程序。《北京市实施<村民委员会组织法>的若干规定》第十四条:“村民代表会的议题应当由村民委员会在会议召开前3日公布。村民代表在会前应当征求所代表的村民的意见,对村民代表会决定的事项,应当及时向所代表的村民进行传达。”村委会操控的“村民代表会议”召开前,村委会根本没有依法公布会议议题,“村民代表”也无一在会前征求村民意见,更没有就会议决定事项向村民解释和传达。

另外,所谓通过的安置方案侵犯了村民正当权益。

宅基地补偿标准低。《腾退安置方案》规定,村民腾退出的宅基地补偿价为8000元每平方米,不仅低于大红门等其他次类地区的10000元补偿标准,甚至连《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》的规定中应该享有的二类地区为每平方米8600元到11200元的补偿标准都没达到。

回迁安置面积缩水。《腾退安置方案》规定,被腾退人按人均45平方米的标准回购安置房。可是北京市的文件规定,村民每人可以享受50平方米的安置用房面积。回迁安置价格虚高,《腾退安置方案》规定,被腾退人需支付回迁安置房价为6000元每平方米。可是,北京市其他同类比照经济适用房管理的回迁房回购安置的价格是每平米4000元上下,比邻的大红门地区就只是3800元每平方米的回迁安置价格。回迁安置房屋价格的不合理虚高严重侵害村民权益。

还有其他关于房屋面积、宅基地面积认定等方面的条款,整个《腾退安置方案》完全是一个村民权益侵害与掠夺方案。

2、小红门郭家村“自愿腾退”

 另外一个案例我们选择朝阳区小红门乡郭家村,这里的村民经历了完整的“自愿腾退”拆迁模式。和石榴庄地区一样,郭家村也属于50个重点整治挂账村,且同处南四环附近,地理位置比较接近。2006年9月7日小红门乡政府下发征地农转非手册,开始启动征地拆迁工作。依据北京市人民政府京政地【1999】第87号批复,以绿化隔离地区开发为由征用龙爪树村土地53.04公顷,并将龙爪树村2352名农业户口转非农业户口。

2010年小红门乡政府又下发了《小红门乡绿化隔离地区建设腾退安置办法及实施细则》,启动土地腾退。郭家村村民表示,对安置补偿的方案根本不知情,更没有征求村民意见。方案中政府给出的补偿标准太低,所谓的安置房并没有进行原址回迁,并且安置房产权为开发公司所有,他们本来的房屋有合法的土地使用证及产权证,但置换之后房屋没有独立产权证,因此不同意搬走。2010年1月小红门乡政府发布就本地块的第二次拆迁公告,并下发腾退拆迁安置通知,规定新村入住前根据其实际安置房屋的面积、人口因素按规定双方结算差价。在结算差价前,腾退人先将被腾退人集体土地使用证证内面积,按每平方米1600元结算支付给被腾退人。周转期限为两年半,周转期内被腾退人应自行周转,按每人每月600元领取周转补助费。被腾退人未在三日内签订腾退协议,小红门乡政府将向朝阳区人民政府申请强制腾退。

2009年底,郭家村仍有10多户村民不同意拆迁补偿安置办法,未签订腾退协议,小红门乡政府已经向朝阳区政府申请强制腾退。2009年11月19日,对郭家村176号平房进行了强拆(新京报相关报道),随后被强拆的户主在废墟上搭起窝棚度日,2010年,乡政府又对窝棚进行强拆。

与石榴庄不同的是,郭家村的村民在腾退方案通过初期并没有有效维权,直至腾退启动之后,很多村民对补偿不满,才想到质疑这一方案,但由于小红门乡拆迁进程加快,很多村民被迫签署了协议,搬离了居住多年的村子。2010年,最后坚守在郭家村的十几户村民进行了各种维权活动,也受到了各种程度的骚扰威胁。他们多次提起诉讼,但通过司法途径维权进入困境。以下是村民维权诉讼进程(截至2010年12月底,由吴丽红整理):

1、韩启芳、刘冬梁、韦长贵、刘德海、刘冬来、刘冬生诉北京市规划委员会,撤销(2004)规地字0064号《建设用地规划许可证》,2010年6月29日立案,2010年12月17日裁定驳回起诉。

2、吴丽红诉北京市规划委员会信息公开撤销[市规划委(2010)第0601号—告]2010年10月11日立案,2010年11月22日裁定驳回起诉,2010年12月1日上诉。

3、吴丽红诉北京市规划委员会信息公开撤销[市规划委(2010)第0100号—不存告], 2010年11月22日裁定驳回起诉,2010年12月1日上诉。

4、吴丽红诉北京市朝阳区房屋管理局撤销[朝房办信(2010)第388号—不存告],提供小红门居住区A、B、C、D地块拆迁方案。2010年10月21日立案。2010年12月17日裁定驳回起诉。

5、吴丽红诉北京市朝阳区小红门乡人民政府[朝红信息公(2010)号第1号—答],提供朝红政(2003)11号文件《关于同意小经门乡北区绿化隔离带项目变更立项报告》。2010年10月21日立案,2010年12月17日裁定驳回起诉。

6、刘德海诉北京市朝阳区人民政府,要求撤销行政强制腾退决定书。2010年9月13日,第二中级人民法院立案厅收下立案材料,2010年12月14日因二中院违反程序,拒不受理,原告向北京市高级人民法院要求立案,高院收下立案材料,2010年12月16日收到北京市第二中级人民法院快递的行政裁定书,裁定不受理。2010年12月21日上诉至北京市高级人民法院。

7、吴丽红诉北京市朝阳区政府撤销[朝信息公开(2010)第3号移档],提供[朝政文(1997)26号文件]。2010年9月20日,第二中级人民法院立案厅收下材料,2010年12月14日向北京市高级人民法院要求立案,高院收下材料。

8、吴丽红诉北京市朝阳区房屋管理局,撤销[朝房办(2010)第401号—不存告],提供小红门居住区A、B、C、D地块拆迁许可证。2010年12月13立案。

9、吴丽红诉北京市朝阳区小红门乡人民政府,撤销[朝红信息公(2010)号第2号—非政府信息告知书],提供北京小红门房地产开发有限责任公司与北京嘉益德房地产开发有限公司签订的《协议书》,2010年12月13日立案。

……

这样的“官司”,郭家村的村民打了无数个,吴丽红还在进行的也有十几个,作为被拆迁户的她从刚开始连基本的诉讼程序都不懂,到现在可以自己写诉状,自己出庭,甚至为别人代理案件,这样的转变似乎比诉讼本身更说明问题。然而,拆迁案件进入司法程序非常困难,法院通过各种理由裁定不受理或者驳回诉讼请求,给被拆迁人依法维护自己的合法权利带来很大压力。虽然不断的立案、起诉,但是得到有效判决的很少,得到有利判决的更是少之又少。

2011年1月8日10时许,五六名男女身着便衣、未佩戴工作证件,向吴丽红送达了一份《小红门乡龙爪树村民委员会关于龙爪树村域内腾退滞留户帮迁工作的通知》,根据该通知,房屋主人、吴丽红的公公需在三日内与拆迁公司协商,办理拆迁腾退安置协议书及相关手续,否则村委会将执行村民代表大会决议,代表村民的意愿实行帮迁。《通知》同时提醒,“请提前将贵重物品、现金、存折等保存好,如在帮迁过程中遗失,村委会不负责赔偿”。吴丽红表示难以接受,认为村里应拿出更合适的解决方案,“即使帮迁也不走”。如今,周围邻居都已搬走、施工正在继续,吴丽红家和其他滞留户一样,宛如废墟中的孤岛,屋外沙尘漫天,屋内一家人靠烧煤炉和电暖气取暖[4]。2011年1月13日起,郭家村剩下的被拆迁户陆续遭到村委会组织的“帮迁”,大批城管、身穿迷彩服的人员在挖掘机、推土机、警车等的簇拥下,浩浩荡荡进入村子,包围被拆迁户院落,强行将户主带出,房子推倒……

曾起草“民间版拆迁条例”的律师杨在明表示,帮迁并无法律依据,因为即使村民代表大会对重大事项通过了决议,如认同全村整体腾退,但法律并未赋权其对未腾退户采取强制措施,且该决议还需要法院审查其合理性。同时,也只有法院才能对吴丽红一家采取强制措施[5]

到2011年初,仅剩的几户村民也在开发商及村委会、拆迁办的压力下陆续搬走,郭家村已经不复存在,到今天为止,这个原有两千多村民的自然村,仅剩郭家村92号吴丽红一家没有搬走,在历经了几十次诉讼和谈判之后,被开发商用建筑工地包围的吴丽红一家,不时遭受断水、断电、断通讯等骚扰,还要提防开发商的施工断路、堵路、院墙外立塔吊等,2月23日,吴丽红家遭遇“帮迁”,吴丽红微薄直播强拆过程:“2011年2月23日上午8:30分,朝阳区小红门乡郭家村92院门前来了二、三十人不明身份人员,强行破坏电力电缆、断路、意图拆毁92号房屋。塔吊吊起一吨重钢管砸向村民吴丽红差点丧失生命。”在网友及众多维权人士的围观下,房屋没有被拆,但24、25日等连续几天,吴丽红家门前的道路被建筑垃圾堵死,出行不便。吴丽红多次向乡政府、区政府、市政府、市城管大队、区城管大队等部门投诉反映问题。2011年2月28日下午16:00分北京市朝阳区小红门郭家村92号院门口,龙爪树村委会治保主任派了几个人1辆金杯车京MK6895,此后的十几天内14个人24小时值守,限制吴丽红出行,3月5号更是将吴丽红带到小红门派出所,非法限制人身自由。对此,吴丽红提出行政复议申请,要求确认北京市公安局朝阳分局限制人身自由的行为违法,案件还在处理过程中。

(二)“自愿腾退”拆迁模式存在的主要问题

从所谓的“自愿”到村委会“帮迁”,再到限制人身自由,在“自愿腾退”这条路上,小红门乡郭家村可谓越行越远。通过以上两个案例我们可以看出,所谓“自愿腾退”的拆迁模式,最大的问题就是难以保障村民知情权、决定权,根本违背了村民自治的原则。同时,安置补偿标准过低,导致腾退难度大,而村委会在缺乏明确法律依据的前提下组织各种形式的强拆、帮迁等,激化矛盾,造成极端事件的出现。其次,由于腾退的决定及方案属于村民自治的范畴,在村民利益受到侵害时,通过司法诉讼进行维权的难度更大,法院一般不予受理,导致村民维权无路,只能通过上访、上街等形式表达诉求。

五、拆迁出现问题的原因及后果

面对拆迁,村民们要求很简单:“安、居、乐、业”,他们虽然不想离开居住了几十年的土地,但却愿意对城市发展做出牺牲,他们只是希望政府可以按照公开透明的程序,依法做好拆迁安置工作。首先,按市场标准进行评估及补偿。拆迁补偿应该以满足被拆迁户有能力在同等地段购房回迁为原则,同时允许被拆迁户合理分享土地增值的成果。通过双方协商的方式,重新委托评估公司,按照公开、公平、公正等原则重新进行评估,合理认定房屋及土地面积;具体的补偿标准即按照同等地段商品房均价,按所居住房屋面积进行补偿,对房屋面积小不能满足居住需要的家庭,提供保障性住房,保证被拆迁户的最低居住需求。其次,现房安置。根据国务院515通知,拆迁应保障被拆迁户生活水平不降低,保证先安置后拆迁。

然而,在北京近两年的拆迁过程中,出现了很多共同的问题,导致村民的这些简单诉求都难以满足。分析以上几种不同的拆迁模式,我们可以看到几点共同的问题:

(一)拆迁补偿标准较低

不管是在绿化隔离带建设项目或是土地储备项目中,对被拆迁户的补偿标准明显低于同等地块的商品房价格,对被拆迁户土地及房屋等的评估,明显不符合按市场价进行评估的原则。现行的土地补偿费和安置补助费是按照被征地原有用途来补偿的,并且以被征地前三年平均年产值的倍数来计算的,征地补偿带有很强的计划经济色彩。在现代市场经济条件下,被征地农民无法分享城市化过程中土地的增值收益。被拆迁户仅通过拆迁补偿款难以买到商品房,不能保证居住条件不降低。作为以出租房为主要生活来源的城中村或城郊居民来说,房屋被拆迁后,丧失生活来源,由于社会保障体系不完备,生活陷入困境。另外,很多被拆迁地区以定向安置为主要补偿方式,但安置房产权不明确,很多为“按照经济适用房管理的产权房”,即所谓的小产权房,在房屋转让、交易等方面存在很多障碍,同试,由于安置房具有政策性优惠等条件,开发商在建房时盈利不足,房屋质量问题得不到保障,而购房合同依附于安置协议,后期维权更是非常艰难。还有部分地区,开发商先建商品房,占用安置用地,或安置房建设进度慢,被拆迁户搬走后迟迟不能住进新房,周转期间过长,甚至居无定所,造成更多矛盾和问题。由于安置方式单一简单和安置责任不明确等问题,相当数量的被征地农民处于失业或隐性失业状态。他们在城市中大多从事低声望、低技术劳动和低社会参与的职业。多数被征地农民基本生活水平低,属于城镇底层贫困群体,许多失地农民处于“种田无地,上班无岗、社保无份”的“三无”境地。

(二)政府行为的任意性

由于近几年出让土地使用权收入成为政府财政重要来源,所以各地政府大多通过行政力量强行征地拆迁,享受土地增值利益。我国《宪法》规定国家征地是“为了公共利益的需要”,新征收条例第八条列举了“公共利益”的几种情况,但最后兜底条款“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”,又留有余地,这就造成“公共利益”实际上很难确定边界。因此,在土地征用的实践中,地方政府在征地中有着很大的自由裁量权。征地过程中地方政府以强制性的行政权力剥夺被征地农民的自主决策权,侵犯和歧视农民集体土地的所有权,以低价强行征用农民的土地。农民在征地过程中始终居于弱势地位,不具备跟政府讨价还价的能力,也缺乏相应的法律保护。而政府部门作为拆迁主导方,在进行征审批手续、拆迁手续、评估、强拆等过程中,处于明显优势地位,进一步造成与被拆迁者权利的不对等。同时,在拆迁过程中,政府擅自改变土地用途,通过批复代替立项等很多便宜手段,致使征地程序变成走过场,难以起到真正作用。被拆迁户在面对政府行为时,维权方式少,维权难度大,处于极端弱势地位。

(三)权利救济途径单一,司法不独立

在现代社会,司法机关是维护社会公平、正义的最后一道防线。但是在征地拆迁过程中,被拆迁户权利受到侵害时,却很难通过司法途径维权。如《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答(四)》中,明确对绿化隔离地区拆迁补偿争议不予受理,这就导致大量涉及绿化隔离地区建设的被拆迁户诉讼无门。而很多已经被法院受理的案件,却陷入程序泥潭,立而不审,审而不判,在面对强势的拆迁主体时,即使有案件正在诉讼过程中,也不能阻止被强拆的后果。2010年,北京市朝阳区CBD拆迁,郎家园地区多位居民诉土地储备中心朝阳分中心拆迁许可证违法,案件尚在审理过程中,土地储备中心便申请朝阳房管局进行拆迁裁决,在多位被拆迁户向房管局提交中止裁决的申请后,房管局还是作出了裁决,并申请朝阳区政府进行了行政强拆,而在这个过程中,法院一直毫无表示!海淀区青龙桥的居民,面临的是更为尴尬的境地,他们诉北京市发展与改革委员会及北京市房管局的多次诉讼均得到了胜诉判决,然而丝毫没有改变被强拆的命运。法院虽然判决村民胜诉,但拆迁项目已然继续进行,并未因法院判决违法而停止,村民对此更是莫名其妙,既然发改委的立项批复都被确认违法了,为什么这样的项目还在继续?法院判决又有什么用呢?

我国的法律理论体系中,行政行为一经做出就具有执行力,是行政机关对拒绝履行行政决定的相对人提出强制执行的理论依据。新的征收条例中,将司法强拆制度引入法院审查机制,本意是以司法的中立性维护公平正义的价值追求,为弱势主体在面对公权力的强制干预时提供寻求救济的途径,以达到保护被征收人的房屋财产权益的目的。这就要求法院将依法完成行政行为全面审查作为准许强制拆迁的法定前提,当双方主体对于征收行为的合法性与合理性尚且存在诉讼争议时,政府的征收决定不得作为强制拆迁的执行依据,任何“先予执行”都是对司法强拆制度预设效力的严重破坏。因此,在我国新制度的完善与操作实践中,必须以法院生效裁决作为强制拆迁的唯一法律依据,尽量避免制度漏洞造成的违法侵害。在现实语境中,司法机关受到行政机关影响的情况并不鲜见。如果仅仅给强拆加一道程序,却无法改变强拆中常常存在的对被强拆方的不公,也无助于化解强拆中的矛盾,只有独立的司法机关,才能摆脱来自各方的干预,真正做到“以事实为依据,以法律为准绳”,守住维护社会公平、正义的最后一道防线。也只有独立的司法机关,才能在为强拆行为背书时做到合理合法、公平公正,化解矛盾,维护拆迁双方的利益。否则,“司法强拆”代替“行政强拆”,不过是将矛盾的焦点转移到了司法机关,无助于解决任何问题。

(四)强拆造成社会矛盾激化等后果

面对合法权益受到侵害,处于社会底层的被拆迁户由于组织化程度和文化素质较低,除了上访告状或借助新闻媒体之外,缺乏畅通的申诉渠道,缺乏有效的自我保护手段。他们失去土地、失去生计,但往往求告无门,处于无助和无能为力状态。有的地方政府还对媒体批评进行封锁控制,地方政府侵权行为采用了机构决策的方式,责任难以追究[6]

社会矛盾不断激化,司法救济形同虚设,走投无路的弱势群体被迫选择了更加惨烈的抗争方式,殊死抵抗政府强权,维护合法权益。全国各地不断涌现拆迁户自焚事件,血淋淋的惨剧让我们无法忘却。

2009年 11月13日,成都市金牛区天回镇金华村村民唐福珍在前夫胡昌明的房屋被强制拆迁时,点燃汽油自焚,后因抢救无效于11月29日不幸死亡。该事件被媒体报道后,在社会各界都引起强烈的反响。2010年 9月 10日,继唐福珍事件后,江西省抚州市宜黄县凤冈镇发生再次发生一起因拆迁引发的自焚事件,这次是唐福珍事件的升级版。被拆的居民住宅钟家的三层楼房,无法与政府就安置和拆迁条件达成一致遭到强拆。仲家死力抵抗,眼看顶不住拆迁敢死队的进攻,只好又一次以唐福珍为榜样,自焚抗争,当场三人被烧成重伤,伤者叶忠诚因伤势严重经抢救无效死亡,再次谱写了烈火维权的悲壮与无奈。2010年 11月 16日,湖北武汉黄陂区组织公安、城管、国土 2000余名执法人员,对区内后湖村 80余处、近 9万平方米私建房实施强制拆除。村民龚泽林情急之下驾车冲向执法人群,撞伤 11名城管执法队员……

在北京, 2009年12月14日下午,大量警车和政府人员来到海淀区玉泉山南侧的北坞村,拉起警戒线,包围了该村席新柱家。不久前被打伤住院的席新柱身上泼了汽油,喝令拆迁者不要进来,拆迁者说”别玩这一套”,强行闯入,这时席新柱点燃了身上的汽油。不仅如此,前文中提到的和平村、小红门、海淀万柳、朝阳CBD等多处遭遇拆迁的土地上,集体上访、暴力事件等不断发生,社会矛盾极为突出,被拆迁户因为反映拆迁问题遭到打击报复、被拘留、被非法限制人身自由等情况层出不穷……拆迁,在2009年和2010年的北京乃至全中国都成为一个标志性的词语,这样的悲剧仍在继续。

前文提到的和平村地区从2004年开始拆迁,拆迁许可证延期十次,现仍有一千多户居民没有达成协议。拆迁刚开始,供暖设施首先就被拆掉,拆迁公司通过各种手段逼迫居民搬走,社区人员不搬的甚至被解除工作关系,造成当地居民多次上访,有的被拆迁居民甚至因为上访反映拆迁问题被拘留,拆迁矛盾不断升级。

自2004年开始,拆迁办通过威胁、恐吓、断水断电、强拆偷拆等各种方式,进行野蛮拆迁。期间,由于民众多次上访,至2007年拆迁工作曾一度停滞。到2009年7月,拆迁方再次加大拆迁力度,各种拆迁宣传资料铺天盖地,紧跟着就是强拆通知。2009年9月28日和平村居民齐月英在被朝阳区双井派出所民警抓走搜身,滞留长达15小时,不给吃喝,戴上铐锁,导致其休克。10月26日,100多名居民被带去了区政府,11名被抓进了拘留所,罪名是非法聚集上访,严重扰乱该地区公共场所秩序。这样的事情多次在和平村地区发生,拆迁进展缓慢,当地居民生活也陷入困难,多次到北京市政府、国家信访局、中纪委等部门信访申诉,均未得到解决。

六、比较研究

在土地增值利益巨大的前提下,要想解决拆迁带来的各种问题,单从颁布某个条例或者修改某个法律是不够的,我们应该看到现在的拆迁制度乃至整个法律制度的不足,为了尽可能地实现制度完善的目标,对国外先进制度和经验的学习与借鉴是不可缺少的。

世界各个国家在拆迁实践中不断累积的经验,理应相互借鉴,取长补短。发达国家的征收拆迁模式大都建立在土地私有的基础之上,将土地和房屋视为一个不动产,并以土地为主设计不动产关系,将房屋视为土地附着物,但在我国,城市土地依法属于国家所有,私人享有房屋所有权,国家征用土地自然演变成城市房屋拆迁。虽然两者在土地权属关系方面存在巨大差异,在征收拆迁程序、执法原则和公众权益保护方面仍然存在诸多值得我国借鉴的地方。

在大多实行土地私有制的国家和地区,其土地征购制度与我国房屋拆迁制度有类似之处,如德国的《建设法典》、我国香港地区的《收回官地条例》、台湾地区的《土地法》皆明确规定,政府征地只限于公益项目之需,且是否属于公益性征地的标准为非以营利为目的[7]

 (一)补偿标准

德国是典型的大陆法系国家,其法律依据主要是成文的法典,德国基本法明确规定了对私有不动产的保护,其中第14条确定了剥夺所有权只能依照法律进行,而且法律应该对损害赔偿的方式和措施有所确定,损害赔偿必须在对公共利益和当事人的利益进行公平的衡量之后确定,对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院提起诉讼。被剥夺的私有财产所有权,可以为国家所有,也可以为其他法人所有,但剥夺的唯一目的只能是公共利益的需要[8]。并且必须由国家对涉及的事项制定成法律,然后由行政机关依法实行,行政机关没有决定权,只有执行权。可见,德国对私有财产的剥夺采取了十分谨慎的态度。德国建设法典的第 85条,第 86条和 87条规定:为了公众利益,可以征用土地。政府主要通过国土规划,州发展规划,地区发展规划、城镇土地利用规划和城镇详细建设规划来规划和指导土地利用。

在美国,强制征用是指政府为了公共使用,不经财产所有人的同意,给予公平补偿而取得其财产权。当公共目的需要而所有人不愿意出卖土地时,政府可以行使强制征用权于所有人处强制征得其财产(Eminent Domain is the government’s right to acquire private property without the property owner’s consent)[9]。重要空间法是美国实施城市房屋拆迁的直接法律依据,具体规定如下:因公共利益的需要,依法对私人财产实施强制征收;强制征收是政府无须财产所有人同意而获取私人财产的权利;因公共利益的需要,政府可以使用其强制征收权,所有人无法阻止此项征收,但是可以获得财产补偿。重要空间法规定了居民上诉和对拆迁理由提出质疑的权利,使得各地方政府在启动征地特权时更加小心翼翼。法律程序“既对居民权益进行了保护,防止政府的强制征用权的滥用,又保证了居民在败诉的情况下 ,对政府的正确征地理由做出迅速合理的让步”。体现了美国在征用拆迁制度中不断寻求各方利益平衡的法律态度[10]

(二)征收程序

德国征地拆迁制度最显著的特点是“协议收购”程序[11] 的法定前置,即先买后征。在此制度下,国家在实行征收以前,有义务以买卖或互易的方式获得征收所需土地。这个阶段,开发商必须向土地所有者、“地上权”所有者(和中国现行的土地制度十分相似,由土地使用权和房屋所有权组成)说明征地的目的,提供购买土地的价格。只有在自由协商购买失败之后,才可以向上一级行政管理部门申请进入征地拆迁的程序。这种设计的优点在于促使政府尽量采取自愿而非强制的手段取得公共利益所需财产,有利于缓和征用制度给政府与公众关系所造成的紧张对抗效果。同时,德国征地拆迁制度特别强调严格规范法律程序,确立了征收拆迁的司法最终解决途径,强调法院审查的权威性和司法保护的及时性。整个征收拆迁程序依次由审查规划、征地赔偿、执行征地三个阶段构成,每个阶段都遵循严格的法定步骤[12],即:“地区专员”根据申请做出行政决定(征地规划决定——征地决定——执行征地决定的命令);土地所有者、“地上权”所有者针对行政决定向地区专员提出不同意见;权利人提起两审制的行政诉讼(高级行政法院——联邦行政法院或行政法院——高级行政法院);法院全面审查,做出判决与最终裁决;行政决定生效执行。整个征地拆迁过程能够顺利进行的前提必须是法院的判决以及最终裁决都有利于地区专员的征地决定,才能走到最后一步,完成征地拆迁。只要某一环节出现法院的判决以及最终裁决是不利于地区专员的,或者出现任何程序错误,那么这个征地拆房程序就必须依法终止。

为了防止政府滥用强制征用权,美国联邦宪法第五条修正案规定:非依正当程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿,不得征收私有财产供公共使用。第十四条修正案规定:无论何州,不得制定或实施剥夺合众国公民之特权或特点的法律;亦不得未经正当法律手续前,使任何人丧失其生命、自由或财产,并不得不给予该州管辖区内之任何人以法律上的同等保护[13]

根据联邦宪法的这两条修正案,国家征用必须具备三个要件:正当的法律程序(Due process of law)、公平补偿(Just compensation)、公共使用(Public use)。而依据法律保留原则,决定国家征收权行使的范围必须是立法机关的职权。立法机关可以通过制定法律将征收权授予政府的行政机关、私营公司和个人开展征收活动。相关法定程序如下:首先由立法机关对征收决定进行审批、做出决定; 然后由行政机关预先通告——征收财产评估——协商补偿价金——召开听证会(说明征收行为的必要性和合理性); 被征收人可针对征收行为本身提起司法诉讼,迫使政府放弃征收行为;双方就补偿金无法达成一致,案件转交法院处理——法庭上交换财产评估报告——最后协商——陪审团确定合理补偿金额(为了避免公共利益因拖延而受到损害,政府可向法院交纳适当数额的定金,申请先于判决之前执行征收决定); 如果被征收人仍不满意,可以重新起诉;判决生效后,政府于30天内支付补偿金额并征收财产[14]

在美国的拆迁制度中,具有严格的程序性规定。这种“正当的法律程序”主要强调法律为了保障个人财产权所规定的,政府行使征收行为必须经过的步骤、应当采取的方式、不可缺少的过程等,其实质是为财产权利人提供申诉意见的场所和途径:公众参与和司法救济,以达到财产权的保护;通过规定行政机关在整个征收财产过程中必须严格履行一切法定手续,以实现对征收权的限制[15]

(三)救济途径

在德国,为了保护被征收人的权益,在征地程序中明文规定,土地权利人可以将政府告到法院,寻求司法的公正解决,直至联邦行政法院和联邦法院做出最终的裁决。同时也规定,只有法院的裁决,才是最终的裁决,无论政府还是土地主都必须遵守。在法院裁定征地决定合法之前,政府决定不发生效力,任何执行行为都是被法律禁止的。

德国的征收拆迁制度中,将土地权利人的不同意见分为两个范围,即征收拆迁决定不合法与征收赔偿不合理,分别由行政法院和民事法庭进行审理裁决,法院的裁决必须全部有利于行政决定,否则,征地程序将立即中止。虽然我国不存在行政法院和民事法庭分离的司法体系,却可以从这种审判制度中明确相关的法制意义:政府行为的合法性与合理性都应该受到司法的公正审查,这对于保护公众权益具有重要的意义。对于政府提出的强拆申请,法院必须依法进行全面审查,既包括行政行为的形式合法性,实质合法性,也包括安置补偿的合理性、充分性,任何对私有财产造成违法侵害的环节都应接受法律的追究。这对于目前,司法强拆制度尚未明确规范“法院如何执行审查职能”具有借鉴意义。

另外,在德国的征地拆迁程序中,十分重视参与者的知情权,如果权利人要求阅读征地拆房者递交的申请书全文和附件,而地区专员不准许,那么地区专员就是违反了程序规定,在行政诉讼中必将受到法律的否定性评价。目前我国在公众参与权的保护方面没有建立完备的制度机制,这就导致了拆迁实践中行政行为缺乏公正性,行政管理部门往往已经做出处置他人私有财产权利的行政决定,却不让被征收人了解征收土地的真正目的,不让权利人查阅相关法律文件,这就侵

犯了被征收人最基本权力。司法强拆制度建立后,公众的参与知情权应该受到立法者得重视,在法院对行政行为进行审查的过程中,更应该强调对公众参与权和知情权的保护,以公开透明的司法程序推进权利人的充分参与机制,使得审查结果更加接近实体正义。       

美国作为三权分立的典型国家,特别强调法院对政府权力的有效制衡,强制征用私人土地,必须经过司法程序的全面审查。谈判程序作为启动强制征收程序的先行必经程序,政府通常需要首先尝试通过资源交易来获得所需的土地。如果财产所有者拒绝了政府出的最高价格,政府才可以在立法机构的授权下以及法庭的监督下行使征用权。政府在行使征用权力的过程中,有义务按照法定程序履行征收手续。法院对被征收人针对征收行为本身的质疑以及补偿方案的争议都提供司法解决途径,对征用权行使司法审查的权力:一是决定征用是否是“公共使用”所需;二是补偿是否公正[16]

这种司法原则对于我国当前强拆制度的规制完善有很重要的指导性意义。司法强拆作为司法制约行政的制度尝试,能否真正发挥预期效果,与司法在实践中究竟能够对行政权力做出多大程度上的干预和监督有关。新条例将司法强拆描述为“由做出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行 ”,对于法院的具体审查程序没有规定。因此,实践中,司法审查过程应该适用何种法律程序,这是当前需要尽快明确的问题。有学者认为,新条例适用了“强制申请书”一词,事实上是将司法审查设定为单纯的强制执行程序,一经政府申请,立即同意强制执行,法院沦为政府强制拆迁的工具。借鉴国外法律的“司法全面审查原则”,明确法院对政府行为的合法性以及合理性的全面审查职责,将司法的前置性审查落到监督保障的实处,可按照“非诉执行”的模式加以规制。

比较德国、美国在拆迁制度强调和坚持的法制原则,公正透明的法定程序、充分有效的公众参与、法院全面审查行政行为、司法救济的及时性与权威性,这几点作为共同原则[17],应该为我国拆迁制度建设所借鉴。

七、建议

自《国有土地上房屋征收与补偿条例》经国务院第141次常务会议通过并公布后,司法强拆取代行政强拆,正式成为拆迁法律体系中备受关注的制度之一。但自新条例实施以来,强拆血案依然频发, 4月22日,湖南株洲荷塘区人民法院进行司法强拆,汪家正自焚抵抗强拆; 4月28日,宁波江北法院强拆风暴,出动千余名执法人员,车辆进百台,打伤数人,刑拘数人。新条例出台几个月,并没有化解我国面临的拆迁危局。显然,一个行政法规的出台是不够的,我国拆迁问题需要拆迁理念、执法、司法和立法的一系列变革。

(一)政府要确立“合理分享城市发展成果”的理念

拆迁的根本问题在于利益分配不公。分配公平了,即使有个别钉子户,也不会得到社会公众的广泛支持,依法强拆不会得到广泛的社会同情和支持,不会形成广泛的社会矛盾。

现有拆迁最大的问题是政府过于强势,和资本勾结任意掠夺弱者的土地。背后的理念问题是漠视土地原住民的财产权,一些政府官员认为城市土地属于国家所有,农村土地属于集体所有,个人没有土地所有权,土地增值是城市发展的结果,原住民无权参与分配利益,能给与大致相当面积的“回迁安置”,改善原住民的住房条件,就是对他们的恩赐了。

城市开发带来的巨大土地增值是三方资源合作的结果,首先土地增值是城市发展的结果,政府代表公共利益应以税收的方式分享一部分;其次是房地产开发商等投资主体投资的结果,也应分享一部分利润;第三原住民贡献出了土地使用权等财产权,也应分享一部分。原住民的土地承包经营权、房屋所有权和宅基地使用权,这些权利无论多少年,都是法定的权利,不容任意侵犯。政府应当充分考虑原住民的法定权利,拆迁相关利益方,包括原住民、开发商和政府(代表公共利益),应当合理分享土地增值带来的收益。

确立合理分享原则意味着尊重原权利人的利益。对于被拆迁户来说,无论是接受回迁安置还是货币补偿,都是利益分享者,安置标准不应当是宅基地面积和回迁房面积“一比一”,而是应当考虑到容积率在内增加分享的部分,货币补偿标准不应当按照原住房的价格,而是应当分享土地增值的利益。

(二)依法拆迁

无论是“绿隔政策”、“土地储备”还是“自愿腾退”,北京拆迁都存在大量违法现象。绿隔政策不应当超越法律,绿隔范围内的拆迁补偿应当参照国有土地征收补偿条例确定的程序。土地储备模式应当严格遵守法律,不能在未确定土地规划用途的条件下征收土地。政府应放弃经营城市的理念,不能以储备的名义征收集体土地。自愿腾退模式要严格遵守村民委员会组织法。农民宅基地处分问题需要村民会议决定,村民代表会议无权决定,以村民代表大会的名义通过腾退方案违法。“自愿腾退”本身没问题,问题在于村民是否真的“自愿”,改善村民居住条件是好事,但他们应当是城市发展的利益分享者,而不是被剥夺者。

拆迁的本质是一种行政征收行为,政府依法行使国家行政权力,作为城市房屋征收与补偿主体,负责该行政区域内房屋征收与补偿工作。必须明确,政府在房屋征收法律关系中充当当事人一方,根据公共利益的需要,做出房屋征收的决定,委托房屋征收实施单位承担具体征收补偿工作,并对实施单位的行为后果承担法律责任。政府主导整个房屋拆迁的全过程,不能跳出固有的行政法律关系去居间裁判纠纷,被征收人可以把政府作为损害赔偿救济的诉求对象,强调“严格追究政府违法征收拆迁的法律责任”。

(三)完善监督机制

检察机关作为法律监督机关,对行政机关的监督具有法律依据。通过对国家工作人员职务犯罪的察究,保证公务活动的合法性,实现对行政权的制约。拆迁方工作人员属于行政部门的工作人员,参加的拆迁工作属于执行公务的行为,都属于检察机关的监督范围。同时,检查机关对于法院的审判行为是否合法给予法律监督,对于法院在司法强拆裁决过程中是否存在枉法裁判,是否有严格遵循法律程序,是否充分履行法定职责实行外部监察。同时,应将人大、政协的监督以及社会公众的监督、舆论媒体的监督都明确引入新的拆迁制度之中,确保房屋征收和补偿工作全过程始终都处于有效监督之下。

(四)完善救济途径

法院作为国家审判机关,在城市房屋征收与补偿过程中,充当强拆申请的审查主体。必须明确,法院作为行政行为的监督制约力量,对于政府提出的强拆申请,应该公正裁决。法院在行政法律关系中扮演中立的司法裁判者,对于双方当事人的法律纠纷,法院应该依照独立司法的原则给予裁决,这也是司法强拆制度构建的基础。相比较美国等三权分立国家,法院对行政行为进行全面审查,我们可以选择性借鉴,增强法院的独立性、权威性,强拆执行中,法院对执行过程给予全面监察,确保在法律规制的条件下,有序完成房屋的搬迁工作,对暴力、威胁等非法强拆手段给予法律制裁。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第94条规定:“在诉讼过程中,被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为,人民法院不予执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的,人民法院可以先予执行。” 应该在当前的制度体系中,明确规定“行政复议或行政诉讼期间,市、县人民政府不得申请人民法院强制执行”,即建立诉讼引起拆迁停止制度,以保障司法强拆下,不会出现政府的征收决定最终被司法认定无效后,房屋财产已经被强制执行的情形。征收决定并不是一经发布就具有当然的效力,只有经过法院裁判认为其合法有效方具有最终的效力,鉴于它在整个房屋征收的过程中的基础性地位,只有在征收决定合法有效的情况下方可对被征收人实施强制搬迁。明确规定违法强制执行拆迁造成征收人合法权益损害的,应该依照《国家赔偿法》的规定予以赔偿。对权利人因国家行为所受到的违法损害给予合理赔偿,只有建立起这种事后救济保障制度,才能够使房屋权利人不用自己承担因国家行为违法而导致的最不利的后果。

法律是社会公正的最后防线,法院最有资格也有义务来充当拆迁纠纷的裁决者,然而现实中法律却没有发挥应有的功能。正因如此,在拆迁纠纷中,老百姓寻求司法救济的道路非常艰难,最后导致矛盾激化,不少人走上了无休无止的上访之路,甚至采取过激行为,发生群体性事件,让当事人和社会稳定付出了较大的代价,政府形象也受到了伤害。

本着司法权不干预行政权的原则,法院通过行政审判对拆迁裁决的审查,仅限于合法性的审查,加之我国现行的《行政诉讼法》未授予法院调解的权限,因此,真正与拆迁人利益相关的补偿与安置等实体利益问题,在行政诉讼的司法审查中无法解决。只要行政机关的裁决程序没有违法,法院最终对拆迁裁决的判决只能局限在维持或驳回原告诉求。这导致在后续的司法强制执行中,法院执行的仍然是行政机关所作出的裁决内容。显然司法在发挥审查功能时并未发挥应有的作用。英美法系的合理性原则与大陆法系的比例原则都是控制自由裁量权滥用的有力手段,我们可以借鉴这种做法。在强制拆迁中,选择对人民权益造成最少侵害的办法。具体来说,法院在办理强拆案件的过程中,不仅要坚持依法办事的最高准则,还要考虑被拆迁人可以合理忍受的限度,坚持以最小的损害达到强拆的目的,避免在强拆中出现有损被拆迁人生命安全、人格尊严的恶性后果,在司法与执法中坚持最小侵害原则。

当被拆迁者对房屋征收决定不服,申请行政复议或向法院提起行政诉讼时,有关地方政府和法院应及时依法作出公正裁决;当被拆迁者对补偿方案不满意时,有关地方政府和法院也不能以三分之二多数同意而搪塞忽视少数被征收人的合法权益,应认真对待。要把畅通利益诉求渠道、建立健全利益诉求机制作为新条例修订完善的一个重要方面,应明确规定地方政府和法院接到行政复议或行政诉讼申请作出裁决的具体时限,避免因复议或诉讼时间过长而遭到强制拆迁。要通过建立机制,来保证及时解决被征收人的合理诉求,保证处于相对弱势地位的被拆迁者真正享受到城市发展和土地增值成果。

(五)完善立法,提供制度保障

立法是一切制度构建和司法操作的根本依据,实践中,往往由于立法的缺失和冲突导致拆迁过程充满了违法违章现象,同时也为有关部门无视国家法律、任意侵害公众权益留下了法律空白和漏洞。要从根本上解决房屋拆迁的制度缺陷,必须制定专门法律对土地征收及房屋拆迁问题进行规范,同时对其他有关法律进行相应修订。

根据宪法原则,房屋征收应该属于法律调整的范围,国务院作为行政机关,在没有获得授权的前提下,不享有对该法律关系进行立法的权利。因此,新条例在立法主体上来说是没有合法性的。根据现行的拆迁制度,政府在土地财政的体制下,既是土地开发的受益者,又是“征收拆迁”规则的制订者,这是非常不公平的局面,也是当前拆迁冲突的根源。在尚且没有办法改变大的土地制度的环境下,要想将社会矛盾进行调和,只有将政府从规则制定者得角色中剥离出来,将征收规则的立法权交还给全国人民代表大会,提高拆迁立法的位价,在充分征求民意的基础上制定《中华人民共和国征收法》,改变征收拆迁行政立法的途径。立法中应摒弃“政府管理”的理念,贯彻司法监督行政行为的权利制衡原则,强调公众权利保护的宗旨。立法内容应具体详尽,保证拆迁程序公正透明,使执法者有法可依,对强制拆迁的申请、决定以及强制拆迁的手段、违法强制拆迁的责任承担进行规定,还要确立通知程序、听证程序、警告程序、证据保全程序等,保证公众的参与。旨在将司法强拆规制在更加完备的法律体系中,推进征收拆迁的规范进程,最大限度地保障被拆迁人的合法权益。

由于我国政府结构及法律体系特点,各地政府在进行征收拆迁工作中,通常把地方性法规和政策作为行政行为的具体依据,各地的标准措施也各不一样。由于地方性法规政策缺乏透明性,政府在征收拆迁过程中的行为合法性便受到质疑。应该督促各地健全房屋征收工作机制,修订地方性法规,做好衔接,确保工作机制平稳过渡,新的拆迁法律得以贯彻执行。

八、总结

根据国家统计局第六次全国人口普查数据第2号公报显示,作为我国首都,北京市常住人口数为19612368人,而按照城市规划,北京市人口承载能力仅为1800万,不断增长的人口数量致使北京城市建设压力不断加大,城市化进程对土地需求量也不断增加。这几年来,北京拆迁运动如火如荼,然而拆迁带来的问题也日渐凸显。目前北京常见的几种拆迁模式下,补偿标准低、拆迁程序违法、强拆激化社会矛盾等引起人们重视,在不断推进的城市建设过程中,保障被拆迁者权益、合理分享土地增值利益也成为急需关注的问题。

从全国来看,当前我国正处于城市化发展的重要阶段,房屋拆迁工作仍将是城市建设的重要内容。《城市房屋拆迁管理条例》过度强调拆迁管理效率,忽视公众权益的应有保障,严重违背上位法的规定;其许可下的“行政强拆”不断引发强迁血案,极端违背和谐社会发展模式,已经处于非改不可的阶段;备受瞩目的《国有土地上房屋征收与补偿条例》今年1 月21 日向社会公布,其草案于2010 年1 月29 日和12 月15 日先后两次向社会公开征求意见。新条例大刀阔斧地废除了行政强拆,但保留了强制拆迁制度,宣布建立“司法强拆”模式,成为我国拆迁法制上的重要转折。

征收拆迁问题不仅是法律问题,更是一个社会问题,要解决这一问题可谓牵一发而动全身,必须推动相关体制的配套改革,我们应该看到,在颁布新的征收条例时,政府已经提出了改进意见,在一些细节上产生了进步,虽然这些改进并不能完全解决拆迁问题,但是,我们应该看到任何改革都不是一蹴而就的事情,总归是在曲折中不断前进, 我们也应该不断探索新的征收之路,保障被拆迁者权利,促进社会公正和谐发展。


[1] 引自:王才亮《2010-中国拆迁年度报告》,王才亮新浪博客http://blog.sina.com.cn/s/blog_49858b220100noxu.html

[2] 引自《北京2010土地出让金破1600亿 土地收入全国居首》新浪网2010年12月31日,http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20101231/17039194191.shtml

[3] 引自《我国城市土地储备制度存在问题及对策分析》,韩晓霏,经济论坛,2010年4月22日,http://www.realestatelaw.com.cn/Html/tudishiyongkaifa/20100422742_2.html

[4] 引自《村民拒腾退 村委会要“帮迁”》,张媛,新京报,2011年1月9日,

http://epaper.bjnews.com.cn/html/2011-01/09/content_189965.htm?div=-1

[5] 同4。

[6] 引自《征地过程中地方政府和被征地农民博弈的根源探析》,王桂梅,三农中国,http://www.card.zju.edu.cn/triplenong.do?action=show&tripleNong.id=n1270

[7] 引自:戴涛《修宪背景下的城市房屋拆迁若干问题》,人大研究。

[8] 引自:钱飞《城市房屋拆迁制度的反思与完善》,上海,复旦大学,2008。

[9]引自金烨《美国的“拆迁”制度管窥》,城市开发,2004

[10] 引自:张承银《中美城市房屋拆迁制度的比较与思考》,城市房屋拆迁,2005

[11] 引自:王维洛《德国征用土地和房屋拆迁的原则、程序和赔偿以及对中国的启示》当代中国研究,2004(02),http://szbbs.sznews.com/viewthread.php?tid=179344

[12]参见:德国建设法典

[13] 引自:金烨《美国的“拆迁”制度管窥》,城市开发,2004

[14] 引自:周大伟《美国土地征用和房屋拆迁的司法原则和判例——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》A Comparative Review:Eminent Domain in USA and China,北京规划建设,2004

[15] 引自:张燕玲《城市房屋拆迁法律制度研究》山东大学,2006;转引自赵世义《财产征用及其宪法约束》法商研究-中南政法学院学报

[16] 引自:李蕊《国外土地征收制度考察研究——以德、美两国为重点考察对象》,重庆社会科学,2005

[17] 引自:田奇《美国政府使用国家征用权(Eminent Domain)的启示》,2008,http://hunan.caiep.org/trainpro/content.php?id=810



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