关于尽快制定《违法行为矫治法》并废除劳动教养制度的建议

全国人民代表大会:

作为限制和剥夺公民人身自由的一种强制手段,劳动教养制度违反了《宪法》、《立法法》、《行政处罚法》等多部上位法以及中国政府已签署的相关国际公约。在实践的操作过程中,劳动教养主要由公安机关独家自查、自审、自批、自纠,缺乏监督和制约,产生了严重的滥权的弊端,对于公民人身自由缺乏严格程序的过于轻率的处理损害了有关司法机关的威信,根据世界各国经验,应制定《违法行为矫治法》取代劳动教养制度,把违法行为矫治行为纳入司法审查。具体分述如下:

一、劳动教养制度存在的问题

其一、劳动教养制度直接侵犯我国宪法保护的人身自由权。

劳动教养不经正当的司法程序,不需审判,仅由劳动教养委员会审查决定,事实上是由公安机关或党政领导决定,就可限制公民人身自由长达3年,最长可达4年,明显违反了《中华人民共和国宪法》第三十七条的规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”

另1999年宪法修正案规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”

劳动教养制度构成违宪。

其二、劳动教养制度与《立法法》及《行政处罚法》等上位法相冲突。

《中华人民共和国立法法》第八条规定:“对公民政治权利的剥夺,限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。”也就是说,劳教制度只能由全国人大及其常委会制定的法律才能设定。

《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定:“限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。”;第十条规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”《行政处罚法》的处罚种类中也不包括劳动教养,最严厉的行政处罚是行政拘留,拘留期限不得超过15天,但属于行政处罚的劳动教养却长达一至四年。

现行劳动教养的依据属于国务院转发的部门规章,却赋予了公安部门非法限制和剥夺公民人身自由的权力。   

其三、劳动教养制度与我国也已签署的国际公约无法接轨。

1998年10月,中国政府签署了《公民权利与政治权利国际公约》。该《公约》第九条第一款规定:“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”该《公约》第十四条第一项还有受到公正审判权的规定。对照这些规定,劳动教养制度是不符合这些举世公认的法律准则的。    

其四、从政治管理的角度来讲,劳动教养制度堪称当代中国一大弊政,严重背离亲民、爱民政策。

劳动教养制度的存续和异化明显地背离中央政府提出的构建公平、正义、民主、法治的和谐社会的执政方向。劳动教养的存在严重损害了刑事法律的权威;公安机关完全主导的劳动教养是典型的“警察罚”,打破了公、检、法相互制约的平衡关系;公安机关拥有不受制约的自由裁量权,使原本已经过大的公安权力进一步膨胀,这把锋利的双刃剑弊端极大;劳动教养成为错案、冤案的温床,检察院不批捕或退侦案件、证据不足案件及超期羁押案件都可以转为劳动教养;劳动教养日益成为打击迫害上访、举报、维权公民的工具。   

事实表明,劳动教养制度不可能给中国社会带来真正的长治久安,反之其巨大的负面效应日益凸显。

二、废除劳动教养制度的时机已经成熟

公安部法制局认为,现在全国社会治安的形势很严峻,取消劳教制度将使公安机关失去一种方便的手段,将不利于保持社会的稳定。

劳动教养制度确实具有一定的维护社会治安功能,但是,社会治安和稳定从根本上说必然是建立在包括程序正义在内的社会正义的基础之上,如果为了眼前的治安和稳定只顾从重从快处罚而忽视了程序正义,忽视了社会矫治,那么治安和稳定都缺少正义的根基。任何稳定都不能以牺牲正义为代价,牺牲正义的稳定不可能是真正的持久的稳定。何况,我们提出的废除劳动教养的建议并不是一废了之,而是要充分继承劳教制度原有的违法行为矫治的社会功能,对违法行为进行矫治,同时把矫治行为纳入司法审查,既维护了社会治安和稳定,也维护了法治的尊严。

从2001年起不断有专家学者研讨并提议废除劳动教养制度。2004年初北京理工大学胡星斗教授发表公开信,要求废除劳动教养制度。2007年11月中国律师观察网召开法律研讨会,江平、茅于轼等17位法律学者和律师公开呼吁废除劳动教养制度。2007年中国社科院农村发展研究所于建嵘教授在长期研究上访问题的基础上,对因上访被劳教现象作了专题研究和资料整理。2008年7月中国社科院法学所范亚峰博士发表公开信要求废除劳动教养制度,代之以《违法行为矫治法》。

2003年3月在第十届全国人大第一次会议上,四川代表团段维义等127位代表提出《关于完善我国劳动教养立法》的议案。2004年3月,420名代表再提这一议案,这一人数达到2984名人大代表的14%。

1998年,司法部向国务院法制局和全国人大提出《劳动教养立法的请示》,全国人大常委会曾经着手关于劳动教养的立法。《行政处罚法》、《禁毒法》都排除了劳动教养的措施,全国人大常委会法制工作委员会的官员坦承在立法过程中没有人提出要把劳动教养列入,“劳动教养都快废除了”。 2005年初,全国人大常委会将《违法行为矫治法》列入了当年立法计划,准备在当年的4月份对草案进行审议。

废除劳动教养制度,现在已经达成广泛的社会共识,据南方周末的网络调查显示89%的被调查者认为应当立即或者最终废除劳动教养制度。

三、具体方案

“破”“立”结合,制定《违法行为矫治法》,填补《治安管理处罚法》和《刑法》之间的空白。具体如下:

在立法的指导思想上,《违法行为矫治法》应该遵循程序司法化、条件法定化、程度轻缓化、手段人道化、形式多样化等合乎以人为本的理念。违法行为矫治制度主要不再作为一种惩罚,而是对违法行为的矫治,强调人文关怀和心理疏导。

在防范权力滥用方面,作出权力法定、分权制衡、严格程序、赋予行为人多种救济途径、责任追究等多个方面的规定。

在矫治决定程序中,要规定当事人的辩护权、申辩权、上诉权、申请回避权、获得国家赔偿权等各项权利。

在立法内容上应考虑与国际人权条约的接轨,如《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》。

在矫治方式上可采取监护隔离、强制戒毒、强制治疗、禁止出入娱乐场所和公共场所、限制住所、社区服务、公益劳动、感化教育、心理治疗、罚款、交纳保证金等。

坚决废除劳动教养制度:

劳动教养制度主要包括以下法律渊源,均应废除:国务院《关于劳动教养问题的决定》(1957年8月3日发布;1980年2月重新发布;全国人大常委会批准);国务院《关于劳动教养的补充规定》(1979年11月29日全国人大常委会批准);《关于将强制劳动与收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》(1980年2月29日,国务院发布);全国人大常委会《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》(1981年发布);公安部《劳动教养试行办法》(1982年1月21日,国务院转发);公安部《关于对外国人和华侨、港澳台同胞不得实行收容审查和劳动教养通知》(1992年5月27日发布);公安部《公安机关办理劳动教养案件规定》(公通字[2002]21号,2002年4月12日公安部制定)。《北京市高级人民法院关于审理收容审查、劳动教养等行政案件有关问题的意见(试行)》(1994年3月4日北京市高级人民法院审判委员会讨论通过)。《人民检察院劳教检察办法》(2008年2月22日最高人民检察院第十届检察委员会第九十四次会议通过)。

综上,劳动教养制度已经越来越悖逆于时代的潮流,严重阻碍了国家的法治进步。在“依法治国”,“国家尊重和保障人权”业已入宪的今天,废除劳动教养制度的条件已经完全成熟,我们再次郑重提议,废除劳动教养制度。

建议人:公盟

撰写人:张立辉

2009年2月

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