建议最高人民法院对政府信息公开条例第三十三条做出司法解释

最高人民法院:

作为一个致力于推动法治进程的公民参政组织,公盟在法律援助实践中发现,很多公民依据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称信息公开条例)向有关政府部门申请信息公开但没有得到真实的信息,而公民因此提起行政诉讼法院不受理,法院拒绝立案的理由是信息公开条例第三十三条没有明确赋予公民对政府不履行信息公开义务的行为提起行政诉讼的权利。我们认为,该条规定不够明确,为了保障公民的诉权,把信息公开条例纳入司法审查,建议最高人民法院对该条作出如下解释:

信息公开条例第三十三条第二款“政府信息公开工作中的具体行政行为”应当包括行政机关公开信息侵犯相关公民、组织合法权益的,行政机关对公民的信息公开申请不予答复或者答复不真实、不客观、不全面的行为,公民可以提起行政诉讼。

理由如下:

一、《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条对公民可否提起行政诉讼要求政府履行信息公开义务的规定不够清晰。

信息公开条例第33条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

该条第一款针对“行政机关不依法履行政府信息公开义务的”,规定公民“可以”通过举报的方式寻求救济。该条第二款规定公民认为行政机关在“政府信息公开工作中的具体行政行为”侵犯其合法权益的可以提起诉讼。那么,第一款中“行政机关不依法履行政府信息公开义务的”,是否属于第二款中“政府信息公开工作中的具体行政行为”从而可以提起行政诉讼?两款相比较,本条至少可以有两种解释思路:第一,狭义解释尽可能排除司法救济的思路。第一款规定了行政机关不履行职责的情况,公民可以举报,不可以诉讼;第二款规定了“政府信息公开工作中的具体行政行为”侵犯合法权益的,公民可以提起行政诉讼,比如,政府公开信息侵犯了他人的商业秘密,被侵权者可以提起行政诉讼。第二,广义的尽可能纳入司法救济的思路。第一款规定了行政机关不履行职责的情况,公民“可以”举报,但并没有否定公民可以通过诉讼的方式要求行政机关履行信息公开义务;第二款中可以提起行政诉讼的“政府信息公开工作中的具体行政行为”包括“行政机关不依法履行政府信息公开义务的”不作为或者不实际作为的行政行为。即行政机关不履行义务、不实际履行义务或者履行义务中亲害了他人合法权益,利益受到侵害的公民、社会组织都可以提起行政诉讼。

这两种解释思路可以得出截然不同的结果,按照第一种解释思路,行政机关不履行义务或者敷衍塞责不实际履行义务——比如行政机关明明持有应当公开的信息却告诉申请人说“信息不存在”,公民无法提起行政诉讼,这会导致信息公开条例很大程度上成为一纸空文。按照第二种解释思路,行政机关不履行义务或者不实际履行义务,公民可以提起行政诉讼,这是保障信息公开条例起作用的重要渠道。一个法律条文的不同解释可以有如此巨大差异的结果,这样的条文必须由权威机关作出有权解释,以免造成法律实践中的困惑。

二、实践中已有法院按照狭义解释拒绝受理公民就行政机关不履行公信息公开义务提起的诉讼。

2008年8月5日,北京市海淀区人民法院(2008)海行初字第00248号行政裁定书对市民高立英就行政机关拒绝履行信息公开义务提起的行政诉讼“裁定不予受理”。2008年7月4日,高立英向四季青镇政府提出申请,要求公布自己被占土地上的建设项目名称、土地转让方式等信息,7月23日四季青镇答复“您申请获取的信息不存在”。高立英认为这些信息关系到她本人以及当地村民的切身利益,四季青镇有义务提供这些信息并且按照常理该镇应该具有这些信息,因此向海淀区人民法院提起行政诉讼,请求法院判令四季青镇政府实际履责,依信息公开条例提供政府信息。海淀法院认为“所诉事项不属于行政诉讼受案范围”,依照“《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第一款,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第(四)项、第四十二条之规定”,裁定“不予受理”。

与此同时,市民高立英提起的另外几起类似的行政诉讼也都“不予受理”,北京市民陈育华在东城区提起的针对公安机关养犬收费信息公开的诉讼也是“不予受理”,另据媒体报道还有很多关于政府信息公开的行政诉讼法院都没有受理。

三、亟需最高人民法院做出司法解释把政府信息公开义务纳入司法审查。

信息公开是建设透明政府、责任政府、法治政府的必要的前提条件,为此国务院制订了信息公开条例。但限于我国现有体制,信息公开条例没有像很多国家那样设定相对独立的救济权力机构,也没有明确公民投诉行政机关不作为,而上级机关不进行调查处理的法律责任,因此司法救济途径尤为重要。

为了保障公民的知情权,为了真正落实公开信息的义务,最高人民法院有必要通过司法解释把政府信息公开义务纳入司法审查。建议最高人民法院对信息公开条例第三十三条作出司法解释,其第二款“政府信息公开工作中的具体行政行为”应当包括行政机关公开信息侵犯相关公民、组织合法权益的,行政机关对公民的信息公开申请不予答复或者答复不真实、不客观、不全面的行为,公民可以提起行政诉讼。

公盟 2008-8-25

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