第一节 中原县上访治理调查报告
为什么那么多人到北京上访？我们需要到基层去发现原因。2004年6月以及2005年1月我对中原县[1]进行了调查，本文资料主要来源于中原县信访局提供的信访联席会议案卷材料，法院、检察院的有关案卷材料，对信访局局长、副局长和办公室工作人员、几位法官、检察官等人的访谈，对几位上访者的访谈，对个别上访者的入户访谈等。文中可能有个别数字不够精确，因为信息主要是从有关官员那里访谈得来的，未经资料核查。文中的案件都是真实的，都是从有关资料或者官员那里得到的信息，至于个别道听途说的案件，文中把它们作为某种民意也写了出来，同时注明了“未经核实”。
一 中原县2004年上访概况
中原县是中国内陆省份的一个平原县，人口72万，产业以农业为主，该县原有的三大工业企业（其中一家上市公司）正处在破产边沿，新兴私营企业未形成规模。2004年该县财政收入6800万元，属于国家级贫困县。
中原县属于上访大县。2004年县委县政府把治理上访问题列为头等大事，县信访局用于处理上访的经费超过40万元，包括乡镇政府在内全县用于治理上访的经费超过200万元。其中上访大乡城北乡一个乡的接访费用就超过40万元，截至2005年1月，该乡政府干部已经19个月没发工资。
2004年该县上访案件350多起，涉及房屋拆迁、土地征用、土地权属纠纷、司法不公、权力滥用、医疗纠纷、企业改制、社会保障、官员腐败、教育、村委会选举等很多方面。其中到省里上访的37件，到北京上访的55件，到过北京的146人次，[2]省和市两级党委政府督办的案件130个。
2004年7月，该县确立了信访联席会议制度集中处理信访问题。信访联席会议由一位县委副书记牵头，宣传部长、组织部长和政法委书记三个县委常委作为副组长，各政府职能部门一把手作为成员。联席会议还针对土地征用、涉法上访等八类矛盾集中的问题成立八个专项治理小组。联席会议运转至2004年底，据信访局长说基本解决了省市督办的130个上访案件。但与此同时，上访现象未见减少。
二 上访原因分析
据中原县信访局局长介绍，2004年该县上访比较集中的三大问题分别是企业改制、涉法案件和农村问题。企业改制涉及的事件不多，但上访人数集中，组织性强。中原县三个较大的国有企业都面临改制。一个曾经辉煌的酒厂处在半停产状态，该厂2000年已经有过改革，香港一家企业曾经投资控股，但当时职工反对，投资方无法改变管理模式，于是放弃了管理。一家私营酒厂试图以3000万元的价格收购该厂，但考虑到社会稳定问题，县委县政府一直将此事搁置。2004年引发社会矛盾的是另外两个国有企业，分别是一家上市公司和一个发电厂，其中以上市公司最为激烈。这家上市公司从上市以来就一直亏损，2004年出售给深圳一家私营企业，因为职工下岗重组，引发800多名工人参与的大规模抗议，市里一度调来武警压制工人罢工游行。
涉法案件牵涉面很广泛，包括各种民事纠纷、行政诉讼和刑事案件，主要上访理由是认为司法不公。农村问题主要表现为干部作风、计划生育、土地纠纷等。土地纠纷主要表现为集体土地产权归属争议，地方政府在确权的过程中不能秉公执法，或者因为历史遗留问题处理不当，导致集体上访。
以下是中原县信访局提供的该县2004年重大信访案件中具有代表性的案件：
(1) 电厂职工上访案。中原县发电厂由于管理不善，连年亏损，严重资不抵债，县委县政府在银行的压力下决定对电厂实施破产拍卖。大部分职工可以接受企业破产，但要求买断工龄，给予合理补偿。另据小道消息，电厂厂长很有钱，而电厂破产后只能给职工每人一次性2000元补偿，300多名职工不能接受这样的条件，于是组织起来上访。他们中100多人来到了省会，15个人来到北京。
县委县政府一方面答应给予更多补偿，由政府出钱据说补偿数额提高到了每个人2万多元，另一方面组织了庞大的劝说团，抽调政府干部每两个人承包一个电厂职工，责任到人。承包人为了完成任务，想方设法找到和承包对象有亲友关系的人进行说服工作。这一项工作动员的人数超过千人，历时半年，终于基本上平息了。
(2) 龙南镇龙洞村土地权属纠纷案。1963年龙洞村建立了乡粮管所，占用土地100多亩，没有手续，未给村民任何补偿。2004年杨某等村民代表集体到省市上访要求粮管所退还土地，并补偿41年的经济损失，同时要求民选村委会班子。
2004年10月18日，在中原县信访局会议室，市下访工作组、县工作组与龙洞村杨某等12名村民代表进行见面。政府方面与会人员包括市下访工作组人员两位市国土局副局长，县国土局工会主席，龙南镇党委副书记等。见面会上，市国土局副局长转达了工作组的处理意见：该宗土地政府已经确权，并颁发给粮管所国有土地使用证，不属于土地权属纠纷；若对此处理意见有异议，向人民法院提起行政诉讼。村民代表拒绝在处理意见上签字。
(3) 冯某（男）为父亲冤屈上访案。城北乡由楼村冯某从军队转业成为乡派出所的一名公安干警，但2004年由于父亲的问题多次进京上访，成为当地上访领袖。冯某的父亲在村委会选举中得票最高，但乡党委政府对他很不满意。2003年底，冯某的父亲被县检察院作为村霸批捕。冯某开始上访并鼓动其他村民一起到北京。目前，冯某的父亲和两个弟弟都被批捕，其中一个弟弟关在看守所。冯某本人失踪。
2005年1月27日中原县信访局办公室正在整理有关冯某的材料往上级汇报。就在同一天，县信访局雇用大客车从北京接回来23个上访农民，其中大部分来自冯某所在的村庄，县委准备“依法处理”上访组织者，对其他的参与者进行为期一个月的“教育”。信访局长说，冯某要求撤销对他父亲的逮捕，“刚刚批捕怎么能说撤销就撤销呢？即使批捕错了改正也需要一个过程。可他偏激地认为中原县暗无天日，到处上访。”
(4) 潘某（女）高速路占地补偿案。1988年新修一条高速公路占用了野地乡水庙村62岁的村民潘某夫妇耕种的10亩地中的5.3亩，村委会认为潘某夫妇耕种的10亩地是村委会出于对他们的照顾在1982年批给他们的林场地，不是一般的耕地，拒绝给与补偿。夫妇俩人为此多次到省市上访。到2000年11月，村委会给予潘某夫妇的补偿包括青苗补偿费4918元、地面附属物补偿6020元、取土补偿8784元全部归夫妇二人，但占用的5.3亩土地补偿款为村委会使用。潘某夫妇同意前面三项补偿，但不同意第四项，继续上访。
县信访联席会议针对争议提出三项建议由潘某夫妇任选其一：入敬老院；作为五保户每年政府给600斤小麦600元医疗费；按该村人均耕地1.8亩给其子一人责任田，该村委会支付给潘某征用1.8亩土地补偿款16582元，但潘必须承担自1982年以来的一切农业税费。到2005年1月争议还没有结果。
(5) 江某（男）的儿子看守所内死亡案。2002年11月，城北乡江某的儿子涉嫌点燃别人家的房子被关到看守所，三天以后离奇死亡。看守所出具证明说是心脏病突发死亡，随即将尸体火化，江某认为看守所把人打死了，开始持续上访。
县信访联席会议认为，此事需要法医鉴定，但尸体已经火化，不好取证。2005年春节之前正在协商能否让城北乡出一部分钱给与补偿。
(6) 李某（女）天安门下跪案。北口镇苗岗村村民李某从1996年开始上访，上访理由包括：李某的姐姐1995年被强奸，县公安局隐匿证据包庇犯人；李某上访过程中被县公安局某干警非法拘禁；中原县公安局报市劳动教养委员会批准决定对李某劳动教养，李某提起行政诉讼，二审法院撤销了劳教，并判市劳动教养委员会承担李某预付的诉讼费150元，但市劳动教养委员会至今不退还诉讼费；镇政府做伪证把李某家的宅基地确权给第三人，李某认为这是对她上访的打击报复。2003年9月19日，在北京上访的李某在天安门广场对着天安门下跪，被便衣当场抓获。2004年8月19日，李某被中原县公安局刑事拘留，8月28日被逮捕。
2005年1月18日，中原县人民法院下达了刑事判决书，称“李某在北京上访期间，对着天安门下跪，引起在场群众围观，造成极其恶劣的影响”，构成寻衅滋事罪，判处有期徒刑一年零六个月。
(7) 重点高中教师罢课反腐败案。2004年初，县重点高中大部分教师认为校长是靠与县委某书记的特殊关系当上校长的，并且大量贪污挪用学校盖办公楼的经费，为了反对无能腐败校长，全体教师罢课，并派出代表赴省上访。
县委县政府及时撤了校长的职务，此事得以平息。
(8) 刘某（男）打架纠纷案。双河乡洪庙村村民刘某2000年与本村村民发生纠纷，被打伤住院花去医疗费1000多元。刘某来到乡政府司法所，司法所认定责任在刘某，不予赔偿。刘某来到县法院提起刑事自诉，法院认为不构成刑事案件不予立案。刘某认为自己受了冤屈，政府处理不公，开始上访，曾经到过北京。
作为2004年省市督办案件之一，乡政府受到了很大压力，但又找不到打伤刘某的村民，最后乡政府赔了5000元，此事已经基本了结。乡政府赔了钱也觉得委屈，但如果刘某继续上访，接访的费用恐怕上万元也不止。
(9) 李某（男）拆迁安置纠纷案。龙南镇花园村63岁的村民李某家的五间房屋因修龙天（龙南镇到天元寺）公路被拆，当地政府的补偿标准是每间房屋补偿100元。李某夫妇要求镇政府提供合适的土地建新房，当地政府开始未予理会，夫妇俩于是开始上访，并在自己原房屋所属地面上搭建了两间草棚。前后两年的时间里，李某跑了数十趟镇政府、8次省委和2次北京。
此外，一些在中原县城知名度较高但未经本文作者核实的上访案例还有：（1）中原县著名寺院天元寺从省佛教协会募集来的善款用于修建从龙南镇到天元寺的道路，但两年过去了路还没有修好，资金已经几乎用尽，寺院住持认为善款大都被贪污了，一怒之下2004年到北京上访，被县政府抓回来后关了一个月上“学习班”。（2）县工商局、城管等多家单位联合执法，强令商贩集中到在县城东面新建的商贸城，联合执法部门见到有人在原商贸区摆摊或者在街上摆摊就要没收摊位。有一位从乡下来县城买年货的农民把自己的三轮车停在一家商店外自己进去买东西，这时执法部门冲过来把他的三轮车扔上了卡车。这位农民找到了城管部门，城管要他交200元罚款，农民不交，双方争执。当夜，这位农民在城管大队被打死。家属抬棺聚集在县委大院多日，后补偿了结。（3）县民政局推广移风易俗，强令火葬。火葬要交几百元钱，另外骨灰盒必须在火葬场购买，加起来一个人死了要花给火葬场一千元以上。民政局联合公安局等部门组成执法队，有奖举报，谁家土葬一旦被举报执法队就要把尸体扒出来重新火葬。渡口乡有人举报新埋了个人，执法队扒出来的却是白骨，是一大户人家的老坟。该户人家组织了十多辆机动三轮到县委门前上访。
除了以上上访案例以外，本文作者在与政府系统的朋友那里听到了中原县的一些背景故事（未经核实）：[3]
（1）官衔有价。卖官卖官在很多人心目中已经成为公开的秘密，据说某人被提拔为乡镇党委书记需要花20万元，一个县长需要四五十万元。
（2）穷和尚富方丈。乡镇财政普遍吃紧，其中城北乡干部已经19个月没发工资，2005年取消农业税以后更不敢想象。但乡书记、乡长等有权的人物以及财政所、派出所等部门有门路弄钱。从县委县政府到乡镇党政领导，除了节假日婚丧嫁娶等日子，最有效的赚钱方式是“调整干部”，每年调整一两次一把手就会发大财。财政所能报销各种吃喝，有时还能克扣一些困难补助。派出所经常变着门路罚款。
（3）某些政府部门谋私利。县技术监督局联合城东派出所查处一批假冒酒，造假者家属的第一反应是“技术监督局局长又想弄钱了”，果然不出所料，当天下午电话打来，交5万元就放人。家属嫌价格过高，半小时后，嫌犯从某地下室被转了看守所。双方开始动员各种关系进行谈判，结果是交2万放人。家属抱怨，如果有得力的人，就不会交钱了。
（4）法官的素质堪忧。有时法院里领导批条比法官的理念更重要。法官的素质也是一个大问题。1993年以来，中原县法院一共进过四十多个法官、后勤人员等，但都是复转军人或者其他有关系的人，没有进过一个法律专业的毕业生。法院是个“好单位”，有钱有关系的人托法院院长塞人，有权的人批条子压法院院长塞人。法律专业毕业生如果没钱没权，很难进到法院工作。
从中原县信访局纪录的信访案件来看，我们很难给上访问题的最初起因进行归类，因为各种各样的纠纷和冲突都可能引发上访，而且，随着时间的变化，引发上访的原因也会变化，比如农村税费问题在2004年前之前很严重，2005年之后基本上消失了，与此同时，企业改制、房屋拆迁、土地征用问题最近几年凸显出来。从政府的角度看，引发上访不是某一个政府部门的问题，而是几乎所有有矛盾纠纷的领域都有上访，除了县委统战部、县政府港澳台事务办公室等少数职能部门之外，上访涉及了包括乡镇政府在内的绝大部分党政职能部门，而且权力越大的部门，如公安机关，成为上访被告的机会更多。
这些错综复杂的导致上访的原因可以归结为四大类：
第一类是不合理的法律和政策带来利益冲突。以土地征用为例，纠纷产生的两个关键环节是土地补偿过低和接受补偿主体不清。首先，我国土地管理法规定了最高补偿数额，并且补偿数额是按照土地作为农用地的产出的倍数决定的。土地从农用地转为建设用地，其价值可能增长几倍、几十倍甚至成百上千倍，用原来作为农用地的产出标准来衡量建设用地的补偿标准显然不够合理。其次，我国土地管理法规定，土地征用补偿归集体所有。当民主制度不够健全集体组织并不能完全代表农民利益，尤其是集体组织存在截流补偿金等现象的时候，农民要求补偿归个人，冲突乃至信访就可能出现。
不合理的法律政策既有上面所述的国家层面的制度问题，更多的是地方层面的问题。比如，各地具体的征地补偿标准如何制定直接涉及失地农民的利益。根据我们的调查，很多上访农民认为“国家政策是好的，就是下面不执行”，这样的看法一方面反映了一些上访者认识问题的局限性，另一方面也确实说明了地方政策不合理问题对他们的直接影响。
第二类是严重的特权、腐败和权力滥用导致的社会不公。出了事情“找关系”已经成为这里的生活常态，每一次“关系”都意味着特权、腐败或者权力滥用，而对于没有关系的一方就意味着不公正。比如，中原县某派出所春节期间抓赌博，一个下午抓了20个人，但几个小时之内15个人没交任何罚款就被释放了，因为他们分别找到了各种关系，类似这样的执法不公的现象并不罕见。
第三类是官僚主义。政府官员的行为只向上负责，面对普通公民的疾苦、抱怨、求助、申诉，一些官员常常是能躲则躲，能拖则拖，缺乏起码的社会责任心和社会关怀，很多事情是上面追究下来才会引起他们的重视，通常他们重视某件事情是考虑到“上面”可能的追究。官僚主义虽然不是执法者有意制造不公正，但由于他们的不负责任，使得公正不能实现。官僚主义可以分为两个层次，一是行使权力的人未能及时解决实体正义的问题，比如法院不予立案等；另一个是指行使权力的人没有能力也没有意愿作解释工作，使得本来不应有的矛盾因为缺少沟通而产生，比如民众对某项政策的误解等。如果说特权腐败给民众带来了实体的不正义，那么官僚主义则经常把小事变大事，把小矛盾演变成大问题。
第四类是政府公信力严重缺失。这是特权、腐败和官僚主义导致的一个严重后果，是上访问题的重要成因之一。以法院为例，公信力的缺失使得很少有人对自己输官司感到心服口服，即使法院判决非常合理合法，输的一方也往往会怀疑法院的公正性，他们要想方设法规避执行，或者没完没了地申诉，以期待着某个“青天”给自己做主。这不是因为输的一方精神有问题，不是因为中国人“好缠讼”，而是因为司法不公成了一种“常识”。公共权力公信力的缺失导致很多是非不是很分明的诉讼一方没完没了地缠讼，导致政府的行为常常受到消极抵抗，导致一些令地方政府左右为难的上访事件。
总之，社会矛盾演变成上访，是因为民众从基层政府得不到正义，基层各权力机关提供正义的能力严重缺失。本来，在一级公共权力机关中，任何一个机关——比如法院——能够担负起社会正义底线的责任，民众就没有必要上访，但在中原县，我们看不到任何一个部门能够担负起作为社会正义底线的责任，即使本应作为中立裁判者的法官也只是官僚体系中的一员。普通民众对政府、人大、法院各权力机关难以形成有效制约，这些机关之间也缺乏足够的制约，而且，在这样一个小小的县城里，各政府部门公务员之间形成了错综复杂的社会关系，形成一个“官官相护”的利益共同体。任何一个部门制造的社会不公，到另外一个部门去寻求公正都很困难。比如，工商局不正当地罚了一个工商户的款，工商户试图到法院起诉，法官和工商局的执法者很可能是“熟人”。遭遇不公正的普通民众只好通过上访求助上级权力机关伸张正义。
三 上访治理——以2004年信访联席会议为例
由于2003年出现的信访洪峰，2004年，国家尝试建立信访联席会议制度解决信访问题，[4] 即把几乎所有的这个府部门负责人集中起来组成一个机构联合高效地处理信访问题，掀起了新的治理信访的高潮。
（1）信访联席会议产生。随着收容遣送制度的废止和社会开放程度的增加，2003年下半年开始中国上访人数大幅度增加，上访群体开始在北京有组织抗议，直接威胁到社会稳定。这样的背景促使中央下决心治理上访，信访联席会议制度应运而生。[5]
中原县信访联席会议成立于2004年7月。一位县委副书记任联席会议主席，县委组织部长、宣传部长和政法委书记分别担任副主席，政府各职能部门一把手以及各乡镇党委书记担任会议成员。信访联席会议还针对八类较为集中的上访问题专门成立了由各政府职能部门一把手牵头的八个专项治理小组。[6] 县信访局实际上充当了信访联席会议办公室的职能。
与县信访联席会议同时出现的是省市下访工作队。[7]省市两级政府为了督促中原县限期完成治访目标，针对130个督办案件派出了260人组成的庞大工作队，县委县政府也给每一个督办案件配备两个人，这样，每一个督办案件有四个人专门负责。
（2）信访联席会议的工作流程。中原县信访联席会议从2004年7月开始以突击解决省市督办的上访案件为主。信访局办公室有一个专门的档案柜，存放着信访联席会议处理过的“案件”的卷宗。信访联席会议的“卷宗”主要包括以下内容：
案情审结报告签，紧挨卷宗目录之后，是对案件处理的一个简要总结；中原县集中处理信访突出问题及群体性事件联合会议文件，这是中原县信访联席会议向上级信访联席会议报送的正式红头文件；[8] 申诉材料，是上访者本人写的上访理由及上访要求；领导批示，信访联席会议的领导（主席或副主席）对上访案件向有关部门做的批示；调查报告及处理意见，这一部分是主要内容，通常包括上访人的家庭住址、年龄、文化程度等基本情况，上访的原因，上访经历，上访人要求，调查结论，处理意见等；协议书，信访联席会议通常对处理过的案件要求上访人和乡镇政府或者所在单位签订一份协议书；[9] 保证书，有了协议书，地方政府办案人员可能还是不放心，要求上访人手写一份保证书，保证书内容一般是“保证永不再上访”之类，按上手印，以示权威；领导包案卡，这是地方政府高级官员和负责具体案件的中级官员之间的协议，即分指标、定任务，以行政命令手段促使落实；证言材料，通常是乡镇政府会着村委会出具的材料；[10] 讯问笔录，像公检法机关一样，信访联席会议案件承办人在调查的时候做笔录，形式和公检法机关的笔录一样，和证言材料一起作为卷宗的证据；回访意见卡，按照规定，上访案件平息以后经过一段时间，有关负责人应当回访上访人并制作回访意见卡；其他材料等。
（3）信访联席会议的主要工作模式。从信访联席会议处理的130个省市督办案件来看，中原县信访联席会议处理信访问题可以归纳为四种模式：
解决问题型。认真调查，真正解决了问题，还当事人以公正，从而根本上息事宁人。对于疑难的上访问题，能够得到解决常常取决于各种压力，比如媒体曝光、高层领导批示等等，这也是为什么上访者要往上访以及常常把媒体当成“青天”的原因。不过很遗憾，也可能是因为形成上访的问题本来就比较复杂，在中原县，作者没有碰到一个让上访者心服口服的真正公正处理的疑难个案。但是，治理信访运动会还是对政府部门起到了一定约束作用，比如2004年有关土地产权争议的案件中，乡政府确权的10个案件最后被县政府法制办否决了8个。
息事宁人型。这种占了绝大部分，息事宁人可能和教训恐吓同时进行。息事宁人也可以分为三类，一类是讨价还价，比如一个人受到公安机关的刑讯逼供致伤，也许法律上应当赔偿10万元，但信访联席会议提出赔偿1万，然后双方讨价还价，最后达成妥协。第二类是不管问题真相如何，不管上访人的要求合理不合理，答应上访人的要求，央求上访人千万别再上访了；或者在同一个修路补偿案中，不管有多少人受到不公正，只偷偷给上访者额外补偿，以达平息事态的目的。第三类是案件承包人未必能还当事人公正，但多次登门拜访，或者动员其亲属劝说，最后从情感上化解上访人的愤怒。例如，一位法庭庭长承包了一个涉法案件：上访人的亲戚拿上访人的存折质押贷款，但上访人未办理质押手续，贷款人逃了，信用社起诉，两审法院都判质押合同成立，7万元存款被划拨给信用社。法庭庭长想办法帮上访人申诉，但又被裁定驳回了。庭长数次去上访人家里，还在酷热的夏天帮上访人掘地，最后感动了上访人，说，就冲着你庭长的乌纱帽，我也再不上访了。
教训恐吓型。对于集体上访的代表、大部分赴北京上访被接回来的上访者，信访联席会议举办学习班，进行“教育”。2004年中原县信访联席会议举办过三期学习班，每期一个月，实际上就是拘留一个月。
严厉打击型。严厉打击的对象是少数上访的组织者、多年上访者，以及懂法律政策难于对付的上访者等。前文提到的李某（女）上访多年，用信访局长的话说，还“传染”别人到北京上访。中原县法院的刑事判决书认为李某“到处上访、重访、滥用诉权，进而发展到在天安门前下跪，主观上有使公共场所混乱的故意，客观上被告人做出了在公共场所起哄捣乱，无理取闹，破坏公共场所秩序的行为，且扰乱了相关地区的安定局面，给国家和社会造成了恶劣影响。”因此构成寻衅滋事罪。中原县另一个判刑的案例是王某汇款纠纷案。王某亲戚从新疆给他汇款900元，但据他说钱被别人冒领了，邮局说印章跟他自己的一模一样因此不负责任。王某打官司输了，上访多年，也曾在天安门下跪。乡政府打算给他900元算了，但他要4万元，据说理由是当时的900元是给他妻子治病的，没了钱也就没能治病，他妻子落下终身残疾，而且多年上访也花了很多钱，受到多次迫害。乡政府骗他过来领钱，然后把他抓起来，县法院把他判刑四年，罪名是“敲诈勒索”。
（4）一个“成功”的个案。应本文作者的要求，中原县信访局副局长提供了信访联席会议解决的三个比较成功的个案。其中副局长一再提到的也是她本人亲自承包的案件是李某（男）拆迁补偿案。为了了解这个案件的运作和结果，2005年1月28日，本文作者访谈了经办人信访局副局长，摘抄了案卷，并走访了李某本人和他所在的村庄。
信访局副局长认为这个案件比较成功，他介绍说李某是一个老大难的上访户，经过各级领导的共同努力终于签署了协议书和保证书，保证“永不再上访”。说李某个性强，曾多次和乡政府个别人发生冲突。补偿要求过高，要修路必须拆他原来的房子，但他却说给他天安门的土地他都不要，非要他原来的那块地。考虑到老两口都已经六十多岁，只有一个女儿早已嫁人，如今房子拆了，住在路边自己搭的临时窝棚里，政府不跟他一样，还是努力劝说，并且补偿他6000元钱，后来终于签了协议。但副局长又补充说，听说这两天李某又变卦了，不肯搬到村室去住，还没来得及了解他到底又想什么了。
李某的卷宗在信访联席会议的卷宗里相比是比较简单的。没有看到通常案卷里的领导包案卡、领导批示、证言材料等。卷宗包括结案报告、信访联席会议文件、案情调查、协议书、保证书等。
承办人向中原县信访联席会议提交的“关于李某反映拆迁安置问题的调查处理结案报告”中称：“我们联合工作组接到（2004）中信案字第79号人民来信来函后，按照王县长‘县交通局、龙南镇、信访局对此案调查处理’的指示，对李某反映的问题进行了调查处理。目前，李某反映的拆迁安置问题已基本得到解决，上访人现情绪稳定。”
卷宗里包括2004年12月13日镇政府和李某签订的协议书和保证书。协议书的内容包括：甲方：龙南镇人民政府；乙方：李某；双方因修龙天公路一事，经双方协商达成以下条款：一，乙方自协议签字之日起两天内搬进村室居住，等柏油路修完自己建房竣工后一周内从村室搬入新房；二，乙方必须在政府指定地方建房；三，甲方给予乙方一次性补贴6000元用于建房；四，乙方签字后不得再上访。协议书上有上访人的签字，但没有政府的公章和负责人的签字。
保证书的内容是：“近两天内我搬到村室去住，等房子盖好再搬走，在镇政府指定的地皮上盖房时，镇政府补贴6000元。此问题由赵忠杰书记负责落实。我保证，就此问题，永不再上访。”保证书的下面还有一行手写字：“受政府委托，此问题由我负责落实，赵忠杰（签字）”。
1月28日下午，本文作者来到李某所在村庄。一共长约10公里已经修了两年还远远没有完工的龙天公路穿越这个村庄，带来了一片狼藉：路上到处是高高的土堆，公路穿越的房子有的已经拆了，有的拆了一半，有的还没有拆。
问李某为什么不按照协议搬到村室去住。他回答说，按照协议补偿的6000元钱没有到位，他也不敢轻易相信乡政府会真地给6000元钱，“没有政府的公章，如果签字的人调走了我找谁要钱去？”再说，住村室总不是个办法，那是公家的房子，乡政府答应给找地皮盖房子，但还没有任何确切的消息，他前两天去乡政府要求给解决建房用地，结果有干部说，根本没答应给找地皮。因为拆迁，跟他们打交道两年了，曾经跟乡长都打起来了，怎么敢相信他们？
说到建房用地的事情，李某说邻居找他吵了一架。乡政府想把李某邻居家的地划给他一部分，但没有给邻居任何补偿，当然说不通。乡政府为了逼邻居让步，把邻居家的麦子拉走了一千多斤。邻居误以为是李某想要这块地，所以把怒气撒到他身上。
问李某之前一共得到了多少补偿。他说两年来前前后后一共得到过1250元，包括500元房屋拆迁补偿、600元租别人房子的租金和150元年终慰问金。那么补偿标准是什么？回答说每间正房补偿100元，偏房不补。他自己补1000多元是因为他老上访，房租和慰问金是特殊照顾。
这个补偿标准让人不可思议。接下来，作者走访了多家房子被拆的家庭，得到一个应该是可靠的答案，修路一共要拆掉这个村庄280间房屋，确实是每间房屋（正房）仅仅补偿100元，别的政府一概不管，不负责建新房，也不负责搬迁。李某因为上访，前后得到了1000多元的补偿是个特例，他的邻居梁某就没有他那么有勇气，也就没有他那么运气：八间房屋一个院子，拆了之后一共补偿500元（5间正房），然后自己到自己的可耕地里建了两间房子（实际上未经批准又算是非法建筑）。老实巴交的梁某抱怨的是，家在野地里离村庄很远，没有路通往自家的房子，养几只鸡老吃别人的庄稼因此和别人闹矛盾。另一户村民有上下两层八间楼房，花四万多元钱盖的，按规定一共补偿800元。楼房已经拆了一角，家人要和拆房的人拼命，于是不了了之。
仅仅修一条路，仅仅这一个村庄，就出这么多问题，拆了280间房子，牵涉三十多户人家，个个怨声载道。但县信访联席会议不顾其他村民的怨言，几乎所有的努力围绕着解决到过北京上访的李某的问题，而且他们向上级汇报的时候认为“问题已经基本解决”。
（5）上访治理评价。2004年的治理信访运动确实取得了一定效果。根据中原县信访局向上级汇报的材料，信访问题解决的比例达到98%。这个数字包括确实公正解决的一部分，通过讨价还价等各种方式平息的一大部分，个别人被判刑或劳教也算是“解决”了。但是，从长远来看，这种信访治理的社会效果仍然值得忧虑。
首先，上访治理常常围绕着“上级指示”，而不是真正的社会矛盾。中原县信访联系会议基本上都是围绕着130个省市督办案件展开的，而不是围绕大量的社会问题或者潜在的问题。这样就容易形成一个恶性循环，问题刚出现的时候本来相对好解决，但在基层不被重视，长期越级上访之后才会引起重视，但此时处理起来又比较麻烦。政府治理上访的思路很容易给公众这样的一个印象——不越级上访，就难以解决问题，这客观上激励了越级上访。
其次，信访治理的基本思路是“胡萝卜加大棒”，“摆平”就行，而不是提供正义。“胡萝卜”就是给“拿钱买平安”，不论老百姓需要什么样的公正，绝大部分的解决模式是讨价还价，给补偿了事。对于个别性格倔强的上访者，拿钱也买不下来，或者要价太高，就使用劳教或判刑这样的“大棒”。有关部门对从北京接回来的上访者通常做法是“谈判”，比如，一个人的房屋被拆迁，本该赔偿10万元，政府可能提出两万，然后双方讨价还价。即使一个人被无辜判刑，政府处理的方式不是依国家赔偿法赔偿，而是让当事人“开个价”。加上各种方式的威胁，最后迫使上访者接受某个价格。对于“非正常上访”的“刁民”，则采用“办学习班”，劳教，判刑等方式“治理”。“拿钱买平安”虽然一时能消除上访，但长远来看会伤害政府的公信力。至于通过判刑或劳教治理信访，更是为将来留下了隐患。公民因为上访而被劳教或判刑，他们会觉得冤上加冤，解决上访也是难上加难。整体上看，治理方式缺少正义。
第三，信访治理产业化——一个另类后果。中原县2004用于治理信访的费用超过200万元，这其中一大半用在“接访”上，接访费用不仅是地方信访官员在北京的住宿、吃饭、旅游以及上访人的吃饭、路费问题，还包括给国家信访局经办人的“好处费”。中原县信访局一个骄傲的业绩是到过北京的146人次没有一个人被国家信访局记录在案，省里考核纪录为零。信访局长坦言，信访已经形成一种产业了，国家信访局登记在案的，找人疏通疏通，花个三两千块钱送点礼物，登记也就撤销了。有时协调一个案件要花好几万，对于这么一个穷县来说确实是一笔很大的财政负担，这自然会转嫁到公众身上，会加剧社会矛盾。
第四，仍未摆脱人治模式。信访联席会议办公室和信访局职能是重叠的，实际上，信访联席会议制度与原来的信访局的区别在于行政级别的提升——信访局局长是一个被边沿化的行政职务，而信访联席会议表明信访事务重新得到重视，负责人由原来的信访局长变成了地方党委副书记。正如中原县信访局长认为的，信访联席会议作为短期的攻坚战略，还是有作用的。但实际上从长期来看，信访联席会议模式仍未摆脱人治模式。为了治理某项问题，就打破原来依法设立的政府机构边界，在政府机构之上设立某个领导人全权负责的临时机构，这是权力不受制约的国家常用的做法，从长远来看，这样做会破坏法治。正如中原县法院一位庭长所说的，这种不计成本的运动短期内当然有效。全民动员治理信访，早干什么去了？头疼医头脚疼医脚，如果全体关官员都忙着救火而不是从根本上建立防火机制，火能扑的完吗？另外，信访联席会议进一步弱化了司法地位，法院完全变成了附属物，领导让怎么判就怎么判，让干什么就干什么，老百姓又回到青天大老爷的年代了。
另外，信访联席会议本身也存在一些法律疑问：第一，信访联席会议就像一个非专业人士组成的一个大法院，一切政府职能部门、司法系统不能解决的矛盾都在这里解决。问题在于，从长期来看，原有的政府职能部门和法院都不能解决好的问题，凭什么到了这个新的机构就能解决好？它在哪些方面优于原有的公共权力系统？第二，根据相关规定信访局本身也可以召开联席会议，也可以协调各部门工作。信访联席会议办公室算个什么机构？临时的吗？比信访局还全，如果是长期机构，它和信访局是重叠的，那信访局还有必要存在吗？第三，信访联席会议就像一个二级党委，它能够协调动员各个政府部门，那么，原有的党委系统也具备这个能力可为什么就不能及时化解矛盾？它能比党委更加有效吗？第四，信访联席会议的调查取证、公民与政府的协议、保证书等有何法律根据和法律效力？第五，谁来约束信访联席会议？如果信访联席会议不尽职尽责，谁来监督它？仅靠上面的行政约束能解决问吗？第六，2005年新颁布的《国务院信访条例》第15条明确规定“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出”，确立了分权和法制化的原则，那么，如何解决信访联席会议这种大一统的行政主导处理模式和信访法制化之间的冲突？
当本应代表公正的政府权力各机关普遍失效，不公正大量存在的时候，上访案件就会大量出现，以至于上级政府部门不可能亲自处理，它只有委托下级政府部门处理，这就是公民逐级上访的结果是逐级往下传达最后回到基层解决问题的原因。本来是基层政府失效产生出来的问题让基层政府来解决，效果可想而知。上级政府短期内调动大量人力物力监督下级政府解决上访问题可能是有效的，但如果县级以下各权力职能部门不能从根本上担负起实现社会公正的责任，一场运动之后，上访问题会继续出现，甚至会更多。
四 总结和建议
作为一个上访大县，中原县花费巨额人力物力治理信访问题，自上而下的压力短期内取得了明显的效果。但从长期来看，上访现象很可能并不会根本减少。一方面，因为信访治理的相当一部分不是从根本上实现了正义，而只是通过讨价还价、打压等方式“摆平”了，留下了隐患，一旦民众看到了正义的希望，一些“息访”的访民可能重新上访。从某种程度上说，当下中国信访量是一个复杂的社会现象，和社会压力、开放程度、某些突发事件等大环境有关。另一方面，也是更重要的是，中原县上访问题的总根源是特权、腐败等问题导致的各公共权力部门提供正义的能力严重缺乏，只要导致社会不公的制度仍在，新的不公正源源不断产生，新的上访者也会不断涌现。
从中原县的信访治理现状可以看出我国上访问题的根源。全国各个县市都存在类似的特权、腐败、官僚主义等问题，很多基层政府源源不断制造上访者，如此大量的上访者注定让国家信访局处在一个尴尬的角色。本来我国的信访制度的定位很大程度上是一个监督和信息传达机构而不是正义救济制度，[11] 信访人向行政机关提出意见、建议和投诉请求，通常由行政机关自己、上级部门或者专门机构负责处理，它与正式的行政复议和司法救济不一样。事实上，即使国家信访局有权力处理具体问题，它也不可能有效运作，因为每年上千万的信访量足以让任何一个试图解决问题的国家机关处于瘫痪状态。[12]
针对如何解决大量信访问题，学者们提出了很多建议，[13]一些地方政府做了制度创新的探索，[14]中央政府也做过很多制度性改革，[15]但改革思路大都集中在如何对付已经出现的信访问题上，而且总体治理思路是加强自上而下的监督。上级权力部门通过纪律检查、行政赏罚、晋升考核、一票否决等手段监督下级，我国每年的反腐败工作大体就是这个思路，信访联席会议制度也是这样的安排，要求上级党政权力机关监督下级，同级党的领导监督各权力机关。从中原县来看，这样的监督前景并不乐观。当权力机关普遍存在权力私有化和官僚主义的时候，上级监督的力量不可能到达下级的每一个人，监督的表现形式只能是某种结果意义上的考核标准，比如每年到北京上访的登记人数等，而这样的考核也将很快失去意义，因为地方权力机关总能想办法减少考核的数字，但却未必能真正减少上访量。
实际上，类似信访的制度在世界范围内广泛存在，通常被称为申诉专员制度、公共监察专员制度和请愿制度等。[16]通常而言，类似的制度处理行政失当问题，较司法程序更为简便快捷节约成本。[17] 以香港申诉专员制度为例，该制度之所以运转良好，[18]关键在于，在一个权力高度法治制衡的社会里，各种利益纠纷大都能在各个权力部门解决，留给申诉专员的，只剩那么“一点点”。也只有这么少的投诉量，申诉专员公署才能按部就班地对投诉进行筛选，对重点投诉进行全面调查。如果像中国国家信访系统那样每年接到投诉1000万件，[19]恐怕任何部门都无能为力。
对于中国的信访问题而言，我们必须把目光投向基层，必须找到问题的根源。对于中原县而言，信访问题的关键在于没有一个机关能够代表正义的底线。只要有一个权力机关——无论是人大负责公正地监督一府两院还是法院忠于法律和良知作为中立的裁判者——能够对下负责，坚守社会良知和正义的底线，问题基本上都可以在当地得到解决，民众就没有必要到更高一级政府寻求正义。
所以，中原县信访治理的出路在于建立让权力机关对下负责的制度。这是一个深层次的体制问题。一方面需要权力受到自下而上的制约，另一方面，权力之间应该相互制衡。从一定意义上说，完善民主法治制度已经非常必要。总之，真正解决信访问题的思路在于完善民主法治制度，确立社会正义的底线，从基层开始减少信访产生的量。这是一个深层次的体制改革问题，一个我们不可回避的必须认真面对的问题。
第二节 信访问题在地方——以仙县为例
2004年6月到2005年1月，公盟信访问题研究小组选择了三个县对信访问题作了调研，这里是关于福建仙县的调查报告，主要内容侧重于大量上访给地方政府带来的问题。
一、仙县信访现状
仙县是个人口大县，2003年全县有100 万左右人口，其中农业人口有93 万，劳动力有53 万之多，但是农业的产值却很低，03 年的地区GDP 中，包含农业在内的第一产业只贡献了19%，04 年是18%。仙县一直以来都被称为“水果之乡”，盛产荔枝、龙眼、枇杷、柚子等等。但是技术水平非常弱，在天灾来临时几乎没有什么抵抗力。仙游县的工业水平也非常弱。原有的36 家国有企业以及粮食系统在经营上几乎都难以为继，这几年正是所谓国有企业改制攻坚年。和福建沿海其他县市相比，田市在经济上的发展属于比较滞后的。从去年财政的情况看，田市年度财政收入在23亿左右，而仙县只有2.9 亿。仙县是个正在努力转型的农业县，正在积极的推进国企、事业单位改制，同时努力将经济重点转为发展工业园区、招商引资等。
仙县是福建省十一个信访重点县区之一，而且在去年排到了第二位。在福建可以说是
信访比较厉害的县了。从数量上看，2004年度，到县里上访的有900 批，来信的有546 件；
到市里上访的有51 批，其中集体访12 批；到省里上访的有78 批，其中集体访21 批。而到北京上访的有9 批，集体访1批。
仙县的上访主要发生在县一级，再次就是省里，出福建省来北京的非常少。去北京的基本上就只有几个信访老户。另外，上访中集体访的人次比例都相当高，尤其在省一级的越级上访中，集体访比例很高。
集体访
集体访是仙县信访问题最大的难点。引起集体访的主要有：土地征用、下岗、一些突发性案件、旧城改造、工程欠款等等。旧城改造和工程欠款都属于历史遗留问题。旧城改造发生在九十年代中后期，当时的仙游县主要领导在民间的声誉非常不好。在旧城改造时遗留了一大堆问题，有拆迁安置的，有补偿问题等等。近年来问题有些好转。工程欠款主要是公路工程款。也是九十年代中后期的事情，当时承建几个路段的包工头一直没能拿到工程款，政府财政总是哭穷。最近这些包工头开始联合起来一起向政府要款，采用的方式比较多的就是集体上访。土地征用和下岗，和仙县政府这几年为了振兴仙游经济采取的一系列政策有关。土地征用和“项目引资”有关。“项目兴县”是政府采用的主要的刺激当地经济的方法。政府官员在省里、北京寻找到各个投资项目，然后千方百计的引到仙县，并在当地建了两个工业园区。这些项目和工业园区建设都需要征用土地。而且近几年每年都有项目，于是每年都有征地。涉及到征地的几个村子几乎都成了矛盾的焦点。有两个村子去年被省里定为重点督察对象。征地引起的纠纷，主要集中在四种：第一，农民要价高，政府受不了，或者说，政府补偿低，农民受不了；第二，农民不让征，原因是征地之后他们就没有可谋生的了；第三，征地位置，尤其在建设桥梁、公路时，农民都不愿意自己家的地被征用；第四，农民认为征地款被村干部侵吞了。
下岗引发的集体访和仙县这几年推动的国有企业改革以及事业单位改制的政策相关，在仙游县集体访中属于矛盾比较激烈的。国有企业改革在仙县的推动不算早。到2002 年，有28家国企已经分别以股份制、整体出售以及破产等各种形式改制了，但是依然有8家国有企业以及粮食系统未整改，这些国企都是在1993－1998年就停产了，这些企业几乎没有不负债的：水泥厂负债3000万，酒厂110 万，丝绸厂169万，高岭土公司620 万，物资公司897 万，农机公司105 万，供销公司253万，兴华塑胶公司1700 万，粮食系统1557 万，企业职工（在职和退休、遗属）共有2529 人。对这些企业改革的成本据仙县估计大概需要3745 万，对于仙县薄弱的财政确实是非常大的负担。另外，这些企业的职工下岗，领不到工资，经常到省市集体上访，到2004年5月份为止，就集体访97 次，人数达到3683 人次。事业单位的改制也遭遇到激烈的反应。在仙县，计划改制的事业单位有：村建站、乡镇企管站、林业站、水利站、农机站、农技站等等。2004 年，仙县对村建站进行了改革。村建站在最早设立的时候主要是解决退伍军人的就业问题，但是它的存在对于农村农民是严重的负担，而且近几年中央政府对农村减负的政策使得对村建站的改制势在必行。不过对村建站的改革遭到非常大的激烈抵抗。村建站的职工有332人，在改革前，事实上这些人多数都已经离开村建站出外谋生，可一听说要撤销村建站，就迅速的聚集起来，并且组织了几次非常有影响的集体访。2004 年他们到省里超过一百人的集体访有三次，都整整齐齐的穿着迷彩服，统一行动：村建站的集体上访不但影响到政府对之处理的态度，而且也影响到接下来可能会被改革的其他事业单位。比如企管站的职工受村建站集体访成果的鼓舞，也在酝酿类似的行动。
另外容易引起集体访的是一些突发性个案。比如在公安执法过程中会出现的与群众之间的矛盾，还有比如水利工程中的一些纠纷也会引发群体性的上访。由于仙县的民风比较刁蛮，所以如果处理不当，一些小冲突有时候就会演变成集体闹事或者集体上访。
个访
除了集体访这些原因之外，仙县信访涉及面非常广，有村财村干、拆迁安置、司法、三峡移民、计生、工程欠款、工资甚至就业、社保等一系列问题。
其中，司法（涉法涉诉）引发的上访大概可以占到信访总量的1/3，有揭发控告的，也有申诉的。主要聚焦在司法不公，执行不力等等。
个访中另外一个被仙县列为重点处理的是信访老户。所谓信访老户，一般都是属于那种长年上访，持续上访的“刺头儿”，而且他们越级访的层次都很高，经常到北京上访。不过在仙县，这类信访老户人数比较少，大概就六七个。他们的个案基本上都和司法以及行政处置有关。
其他
仙县信访的另一个特点是：重信重访率高。在2004 年的546件来信中，重复信288件，占来信量的52.8%，到省重复上访的30批，349 人次；集体重访率达到44.4%。特别是那些涉及到历史遗留问题的，以及那些信访老户，几乎没有不重复访的。引发集体访的那些焦点问题，一般也会有多次上访和来信。
二、信访制度安排
制度安排
仙县的信访制度安排主要包括几个方面，第一是联席会议制度的建立；第二，定期的接访约访安排；第三，定期分析排查；第四，信访信息网络的设立。
联席会议制是2004 年9 月份建立的。之前在仙县已经有一个类似的机构，叫“信访工作领导小组”，联系会议制度带来的一个变化是根据仙县信访现状设立的七个专项小组：涉法涉诉、农村土地征用、城镇房屋拆迁安置、事业单位改革问题、企业改制问题、基层矛盾纠纷调处、到省上访问题处置。这七个小组基本上涵盖了仙县最重要的信访问题。
在联系会议制成立之前，仙游已经有了比较严密的信访问题处理制度。每月15 日是固定的县领导接待日，五套班子轮流参加接访，每次接访分为综合组和政法组。自2004 年10月开始，在乡镇一级，每周三是固定的乡镇领导接访日（往年是每月10 日），由乡镇党委书记和乡长轮流主持。除了每月一次的接访外，每年12月15 日，全县举行一次县乡两级领导联合接待群众上访活动，县委、县政府、联系会议成员、县人大法制委领导、乡镇领导全部出席、现场办公。另外就是定期分析排查。乡镇和县直部门半个月定期排查信访问题解决情况。并且每月26 日的定期召开全县矛盾纠纷排查调处例会，由信访局、公安、法院、工商、劳动等等部门以及各乡镇综治办、司法负责人参加，汇报当月信访问题并安排下月信访问题排除任务。
在这些定期排查和接访制度之外，仙县同时在全县范围内建立了县、乡镇、村三级信访信息网络。村一级由村民主任担任信访信息员，治保主任担任信访调解员；乡镇党政办下设立信访室，按乡镇人口配置信访干部，5万人口以下1人，5－10 万2人，10 万以上3 人；县一级则是联席会议以及各个县直部门、公检法都设有县访室。则这三级网络有随时通报信访情况的义务。
工作重点和惩罚机制
仙县信访工作的重点可以简单概括为：一，防止越级访，将信访人群控制在县级以下；二，解决信访问题。防止越级访又有几个重点，其一保证全国两会、省两会以及市两会，没有上访人群聚集在京城、省城和市里。其二，保证在省市一级的各类对外大型活动（比如招商会等），没有集体上访人群出现；其三，对信访老户采取严密控制，在敏感日期甚至要采取“人盯人”策略；信访老户比集体访还要难以解决，因为集体访往往领导重视，所以容易解决，而信访老户都是一些性格比较顽固的，思想很难做通，他们人数少，但是工作量大，而领导又不容易重视。
省市对于县一级的信访工作都制定了非常严厉的量化指标（人数、批次）。省一级的要求是：一年集体访不能超过3 批，总人数不能超过200人。而市一级的标准是：按时办结率98%，即一个月之内把出现的信访问题解决掉98%。另外，还有不成文的硬性规定，就是对于到北京、省会越级上访的，必须把人带回来（无论用什么手段）。
对于没有达成标准的，省市都有相应的惩罚机制。这些惩罚机制的共同特点是：都不是经济惩罚，而是政治惩罚或者“丢面子惩罚”。在省里，丢面子的方式是将该县列为下两年的滚动管理对象，并且该县将失去很多可以获取荣誉的资格，而且还会在每年人大会议时对该县点名。在市里，主要丢面子的方式是对县领导直接施加行政压力，分为三级：信访告诫、效能告诫、综治“一票否决”；严重的时候甚至有党政纪处分。
在县一级，主要的约束也是“综治一票否决”、效能告诫和全县通报，综治一票否决可以影响各个乡镇评先评优的排名，而在两次效能告诫后还可以给相应乡镇长降工资，全县通报指的是对各个乡镇在信访问题上的解决率排名并通报，这个措施的意义也在于“丢面子”，而各个乡镇长都很在意领导对其看法。
不过即使有这些规定和压力，有那么严密的信访制度安排，仙县的信访问题解决率依然很低。这其中的原因，按仙县信访局长的分析，是由于信访问题和普通冲突不一样，它们一般都是难以解决的刁钻问题，而且信访局的权威有限。信访对问题解决的帮助大概体现于两点：一，信访引起了领导的重视，增加了解决的时效；二，小闹小解决，大闹大解决；通过这样的路径，信访增加了问题解决的希望。
耗用经费
由于仙县的财政非常有限，所以每年用于信访的经费不多。县信访局的编制是7 人，信访基本经费是300 元/人/年（人员工资不算在内）。不过全国两会、省两会和市两会另外拨款。全国两会每年的费用大概在2 万－3 万之间，省两会的经费是3 万－3.5 万，市两会费用少一点，不过三个“两会”加总每年都在10 万以上。这是县一级的信访费用，主要是用于“两会”期间派驻北京、福州、田市截访的干部、公安（规模都不小）开支。如果算上乡镇一级，就更多了。把人领回来的费用，都是所属乡镇出，这些飞机火车汽车的交通费用事实上都没有算入县的信访费用。另外，县信访局每年还有一笔应急经费3万元。
县信访局长认为，不成文的但是硬性要求地方把越级上访者从北京或者省会接回来，这是信访最大的问题，助长了信访越级上访，而且劳民伤财。仙游一个上访老户，在北京待了两个月，等想回家时就天天去国家信访局上访，在北京行政压力下，地方只好费了一笔钱把他从北京领回来。这种利用上访免费回家的方法在莆田秀屿还有一例。秀屿有30 多个农民在内蒙打工，年末回家没钱，就跑到北京上访，结果三天后地方干部来到北京，用飞机把他们30 多人都带回家了。
[1] 为了感谢有关人员的支持，信守对有关被调查人员的承诺，调查报告中的地名和人名一律是化名。
[2] 正常情况下，每个到国家信访局上访的人都应该在国家信访局留下记录。这些记录是中央考察地方政府政绩的因素之一，上访事件太多说明该地方治理不好。因此各地政府都努力买通国家信访局以消除上访记录。中原县政府由于及时和国家信访局有关领导疏通关系，这些上访行为在国家信访局没有留下一次记录。
[3] 这些消息是从作者的包括公检法部门在内的同学朋友私下谈话了解到的，未经调查核实，只是作为中原县的背景舆论。需要指出的是，无论事情的真实性如何，这样的背景舆论本身就是很有意义的事情。
[4] 参见赵凌：《中国信访制度实行50多年走到制度变迁关口》，载《南方周末》2004年11月4日。
[5] 同上。
[6] 2004年国家信访局局长把上访问题归结为八大类，各地方随之产生了八个专项治理小组。参见参见王永前，黄海燕《国家信访局局长：80%上访有道理》，载《半月谈》2003年11月20日。
[7] 2004年9月，河南省动员4万多省市干部“下访”，努力把问题解决在基层。参见于津涛，姜殊：《百姓上访成因于体制不顺，官员下访破解执政难题》，载《瞭望东方周刊》 网络版2005年2月4日。
[8] 以潘某（女）高速路补偿为例，形式包括：中信联案字（2004）第26号；关于中原县野地乡潘某反映问题查处情况的结案报告；市联席办：接贵办通知称，我县野地乡潘某反映高速路占地补偿不到位问题。接通知后我们非常重视，立即组成下访工作组，配合市下访组展开调查。目前，问题已查清，结果已报，现将此案有关材料一并呈上，请审阅。中原县联席会议办公室（落款盖章）。
[9] 以李某（男）拆迁安置纠纷为例，协议书的双方分别为甲方龙南镇人民政府，乙方李某；双方协商一致达成条款包括乙方两天内搬到村室去住，甲方给乙方补贴6000元用于建房，乙方签字后不得因此事再上访等条款。
[10] 以潘某（女）高速路占地补偿纠纷为例，乡政府出具的材料有以下内容：“……2000年11月，潘家属去世，乡政府登门帮办丧事，潘本应表示感谢，头脑冷静。但她不近人情，口出狂言，扬言停尸不葬，抬棺上访。乡干部苦口婆心……利用各种人际关系做工作……精诚所至，潘终于写了保证书，做合法公民……”
[11] 我国国家信访局的组织机构和一级政府庞杂的职能机构相比，机构本身简单的多，只有办公室、办信司、来访接待司、研究室、督察室等部门，并不具备处理具体问题的能力，不是日常处理纠纷的机构。
[12] 过去五年，国家机关每年接受的信访量平均一千万件。参见《国家信访局每年受理信访千万次成最繁忙办公室》，载《江南时报》2007年5月3日。
[13] 例如，中国社会科学院研究员于建嵘认为“可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。”参见于建嵘《信访的制度性缺失及其政治后果》。北京理工大学胡星斗教授提出“要改变原来信访文件归口管理的说法，应该有独立的部门来管理”；中国科学院国情研究中心康晓光研究员认为“应该强化信访功能，改革后的信访部门应该是一个独立的系统，它不但有调查权，甚至还有决定权”；参见姜殊、卢波：《探索信访工作新局面，形成标本兼治的大信访格局》，载《瞭望东方周刊》2004年11月16日。
[14] 如福建省石狮市2004年5月18日开始实行的“市人大与一府两院的信访联席会议制度”，参见刘英丽：《信访改制的石狮版本》，载《中国新闻周刊》2004年12月27日。
[15] 如1991年的归口管理和2004年的信访联席会议制度，参见1991年中办第19号文件《信访问题归口分工处理办法》和赵凌：《中国信访制度实行50多年走到制度变迁关口》，载《南方周末》2004年11月4日。
[16] 参见亚洲监协第七次会议国外论文“监察专员在改善公共管理方面的作用”（南非）塞贝撰写。源自http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp?mid=20031216000123。参见2003年第12期《上海信访》P14—16“学习考察国外申诉专员制度—上海市信访系统赴澳大利亚、香港培训考察”一文，上海市信访办公室撰稿。
[17] 参见李秋学：《信访，何去何从？——信访在法治化背景下的命运之争》。
[18] 过去五年申诉专员接到的投诉量分别是3736宗、4382宗、4661宗、4654宗和4266宗，没有明显上升。见《香港申诉专员第十八期年报》。
[19]参见《国家信访局每年受理信访千万次成最繁忙办公室》，载《江南时报》2007年5月3日。
美好中国 