第五章 国家信访局——最繁忙的办公室

2007年6月10日一大早,来自东北某省的年近六十岁的老刘来到位于永定河边的国家信访局院子门口,他是代表全厂职工1000多人来投诉企业改制过程中长领导贪污腐败行为。为了能及时领导登记表,老刘早上五点就过来排队了。

上午7点40分,院子打开了一个小门。保安检查每一个上访者的身份证,然后放他们进去。大约有一百多人排着长队陆续进入信访局大院。准确地说,这里是国家信访局来访接待司的办公地点。院子门朝东,南侧是四个领表窗口,每个窗口分别列着各省的名字,相应省份的上访者在此窗口排队。院子西侧是办公大楼和接待大厅,院子的北侧有一凉棚,下面是一排排的座椅,供上访者临时休息。

老刘排队半个小时领到了一张登记表。在旁边的座椅上认真填好,然后顺着保安的指引来到接待大厅。大厅里人不多,每个窗口排队的人大约十多个。把表递进窗口,里面的接待员很快在电脑上做了登记并进行了简单审查,在登记表上填上接谈员号码递给老刘,告诉老刘上三楼某房间。

接谈员看了看登记表,简单询问老刘上访的原因,是不是第一次来国家信访局等几句话,给老刘开一个转办函,告诉他拿着这个函找地方有关部门。

这是老刘到国家信访局上访一次的经过。对于老刘而言,这一生或许就这一次,但对于接谈员小孙而言,这是他的工作。从大学毕业考上公务员,他从事想这项工作已经快五年了,每天就是接待上访者,把信息录入电脑,开转办函。

小孙是国家信访局来访接待司30多名接谈员中的一位。来访那个接待司是国家信访局的职能部门之一。坐落在北京南城繁忙的国家信访局是中央政府信访工作机构。“信访”二字的意思是“来信”和“来访”,在中国,各级政府和政府部门都设有这一处理“来信”和接待“来访者”的机构。据统计,在过去的五年内,这些官方机构平均每年受理的信访事项约一千万件次。2005年全国县级以上党政信访部门受理的信访总量为1265.6万件(人)次,其中国家信访局受理60.3万件(人)次,包括来信48.6万件和来访11.7万(人)次。[1]如果算上重复来访,同一事件多人来访以及不属于受理范围不予受理的事项,国家信访局这一个机构每年要处理的事项包括上百万封信以及至少五十万人次以上的来访。有媒体称,国家信访局成为最繁忙的办公室。

第一节 国家信访局的职责和组织机构

国家信访局的历史沿革

1949年3月,中共中央迁往北平。此前,来信来访数量相对不大,不少来信都是由中央领导亲自批示并回复,来访也有中央领导亲自接待处理。迁往北平后,由于人民来信数量过大,因此毛泽东同志将部分信件委托刘少奇同志协助阅批,并在中央书记处设专人处理群众写给中央的信件。1949年8月,正式成立中央书记处政治秘书室,由中央书记处书记任弼时兼任主任,主要处理人民群众来信来访。政治秘书室成为中国共产党历史上最早的专职信访机构。该室将来信内容摘要并提出处理意见,报送领导。一些重要信件,移交给毛泽东批阅。

1950年初,该室撤销,成立中共中央办公厅秘书室,处理人民信访属于其主要任务之一。除处理所有信访外,部分被认为很重要的信件被直接上送到中央领导。此办法后来被地方政府也模仿。

我国现行的信访制度建立于1951年6月,当时的中央人民政府政务院在《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中,正式把处理人民来信和接待人民来访列为各级人民政府的一项专门工作。在此之前,1954年12月成立国务院秘书厅人民接待室。随后,全国县(市)以上各级党委和政府大多数也在其办公厅(室)下面设立了“人民来信组”、“接待室”等信访工作机构,并配置了少量工作人员。与此同时,全国人大常委会办公厅也设置了人民接待室,负责处理人民群众来信来访。信访制度由此逐步建立和发展起来。

考虑到由于中央机关分布在北京城各处,来京上访群众经常要为寻找接待室在北京四处打探奔波,国务院几个信访机构于1965年在北京德胜门外联合办公,成立了中央机关联合接待室,至1966年有二十多个中央机关参加联合办公,办公地点合并,来访人仍由各部门分别接待。1966年初,国务院秘书厅召集有关部门进行研究,对联合办公方法进行进一步改良,但是因为文革,改良被打断。

1966年9月,联合接待站被红卫军冲击后改为串联学生接待站。扩建新的联合接待站工作由国务院总理周恩来直接关注,新址选在永定门火车站附近,北京市民政局同时建一个供来访人食宿的地方。新接待室在文革中期建成,但已经无法正常展开信访工作,文革后变为中共中央办公厅国务院办公厅信访局和全国人大常委会办公厅信访局。

2000年2月13日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布通知,根据《中共中央关于党中央部门机构改革的意见》(中发〔1999〕8号)、《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》(国发〔1998〕6号)和党中央、国务院领导同志的有关批示精神,中办国办信访局更名为国家信访局。国家信访局为国务院办公厅管理的负责信访工作的行政机构,业务上接受中共中央办公厅、国务院办公厅指导。

国家信访局的职责和机构设置

国家信访局的职责分为这样几个部分:

(一)处理国内群众和境外人士的来信来访事项,保证信访渠道畅通;反映来信来访中提出的重要建议、意见和问题;综合分析信访信息,开展调查研究,提出制定有关方针、政策的建议。(二)承办领导同志交办的信访事项,督促检查领导同志有关批示件的落实情况;向地方和部门交办信访事项,督促检查重要信访事项的处理和落实。(三)协调处理跨地区、跨部门的重要信访问题;协调处理群众集体来京上访和异常、突发信访事件;检查、协调中央党、政、军各部门信访工作和地方党、政机关的信访工作。(四)指导全国信访业务工作;研究、起草有关信访工作的方针、政策和法律、法规草案;总结推广各地区、各部门信访工作的经验,提出改进和加强信访工作的意见和建议。(五)了解并掌握信访工作队伍建设情况,组织信访干部的培训;指导信访部门办公自动化建设。(六)负责信访工作的宣传和信息发布;协调信访工作外事活动和对外交流。

2005年7月新设立办信一司和办信二司以后,国家信访局的机构设置包括办公室、办信一司、办信二司、来访接待司、督查室、人事教育司、离退休干部办公室、机关服务中心、信息中心等九个部门。

办公室职能包括:负责协调组织局机关日常工作;公文处理;重要会议组织;有关文件和文稿的起草;议定事项的督促检查;政务、值班信息的综合与报送;宣传工作及新闻发布;财务管理;值班、机要、保密、档案等工作。内设机构:秘书一处、秘书二处、综合一处、综合二处、财务处。

办信一司负责重要群众来信信息的汇总和分析,反映重要来信信息;群众来信的签收、消毒、分拣、统计分析和有关文稿的核文、印制、发送工作;办理华北、中南地区和中央机关及港澳台、国外群众来信及转送、交办、督办;向相关省(区、市)党委、政府通报群众来信情况;向相关省(区、市)信访工作机构通报转送来信情况。内设机构:办信一处 办信二处 办信三处。

办信二司负责办理华东、东北、西北、西南地区的群众来信,反映重要来信信息;转送、交办、督办重要来信事项;向相关省(区、市)党委政府通报来信情况;向相关省(区、市)信访工作机构通报转送来信情况。内设机构:办信四处 办信五处 办信六处。

来访接待司(中共中央办公厅、国务院办公厅人民来访接待室)负责接待国内群众和境外人士来访;处理群众集体来访和有关来访突发情况;反映群众来访中的重要信息,转送、交办、督办重要来访事项;协调处理地方、部门接待来访中遇到的复杂问题;维护来访秩序;向地方和部门通报来访情况;协同有关部门和地方处理非正常上访。内设机构:接待一处、接待二处、接待三处、接待四处、接待五处、接待六处。

研究室负责信访信息的综合分析和反映;信访法规建设;信访工作调研;信访理论研究。内设机构:调研处 法规处。

督查室职能包括:负责对信访工作的决策、部署和法规的贯彻落实和实施情况进行督促检查;负责领导同志交办的信访事项以及其他重要信访事项的督查督办;对地方和部门信访工作机构的工作进行检查和指导;对地方和部门办理重要信访事项的工作进行检查、协调和督导;负责对改进工作、追究责任、完善政策”三项建议权”的行使提出意见和建议;协调指导全局信访事项的督查督办工作。内设机构:指导处、督查一处、督查二处、督查三处。

人事教育司、离退休干部办公室、机关服务中心属于信访局内部服务机构。人事教育司负责制定局机关人才队伍建设规划并组织实施;负责机关和所属事业单位的机构编制、人事工作、劳动工资管理;负责协调和办理信访工作外事活动和对外交流、局机关出国(境)人员的政审和护照管理;制定局机关干部和全国信访干部的教育培训计划并组织实施。承办机关党委的日常工作。离退休干部办公室执行国家对离退休干部的有关政策,落实好政治待遇、生活待遇;负责全局离退休人员管理工作;负责离退休人员的政治学习、医疗保健及相关服务工作。机关服务中心(机关服务局)负责管理机关后勤事务;负责机关办公用房、职工住房的相关管理;负责局机关相关设施的维护管理;负责机关交通服务、交通安全和车辆管理;负责机关医疗保健等工作;负责机关(包括甲八号)安全保卫工作;负责管理国信宾馆。

信息中心负责局机关计算机应用系统的开发、管理与维护;负责协调全国信访信息系统的建设与管理;指导全国信访系统信息化建设;负责编辑、出版、发行《人民信访》;以正确的舆论导向,发挥信访理论刊物工作指导、业务交流、探索研究的作用;负责编辑、出版、发行有关信访工作的书籍、资料。内设机构:技术处 《人民信访》编辑部。

从这些职责和机构设置来看,国家信访局主要是一个上访信息的总秘书机构,把上访要求转给相关部门处理;把重要的上访信件摘编给领导;把上访所反映的民意传达给领导;把领导的批示下达并督办;协调全国信访机关活动等。国家信访局不是一个独立调查和处理问题的机构,这和香港申诉专员制度职能定位有很大差异。

第二节 国家信访局来访接待流程

国家信访局接待大厅的墙壁上张贴着来访接待流程:1)提出来访事项;2)领取登记表;3)填表;4)按号依次进行登记;5)告知不予受理或者指定接谈员;6)进入接谈室接谈;7)处理;8)来访人离开。

领表和填表

上访人员从信访局大院接待窗口领取“来访人员登记表”。登记表的右上角标明第几号窗口,第几号登记表,以及领表日期。登记表的内容包括这样几个部分:个人信息,包括姓名、性别、年龄、民族、身份、身份证号、工作单位、住址;问题发生地区或单位;有何法律文书;随访人员姓名及人数;初访情况,包括初访时间和处理意见;复查情况,包括复查时间和复查意见。

“问题发生地区和单位”是一个重要信息,这是因为信访事项处理的基本模式是属地管理。通常按照问题发生地模式处理。但是,属地管理在处理上访行为本身带来的问题时有时也会遇到麻烦。如果一个上访者问题发生地和其常驻地、户籍地不一样,这就涉及哪个地方政府承担责任的问题。比如,一个甘肃籍青年王某在深圳被警察雇用的保安巡逻时打伤,持续上访,两会期间在天安门附近被控制,根据其身份证上的户籍地,马家楼接济中心通知甘肃驻京办来领人,但是,甘肃驻京办认为事情不是自己辖区发生的,第一次把人接回去了,第二次再通知领人的时候,甘肃驻京办把王某从马家楼接出来就不管了,王某马上回到了上访村。

“有何法律文书”一栏主要目的是辨别政府处理过的问题还是法院处理过的问题。没有法律文书或者有政府部门的法律文书,国家信访局会受理,如果是有法院的法律文书,信访局不予受理。

形式审查——按号依次进行登记和分类

填完表就进入接待大厅里面的窗口。接待员进行简单登记,察看问题类型、发生地区、初访情况、复查情况以及法律文书。这是形式审查,通过形式审查,可以判定受理还是不予受理。

不予受理的情况包括:属于各级人民代表大会及常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的事项,或者已经通过诉讼、仲裁等司法途径解决的事项;按照规定已经经过信访机关两次以上复议或者超过规定复议期限的,不再受理。

该形式审查的标准主要是根据2005年新《信访条例》制定的。《信访条例》第十四条规定:“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况,提出建议、意见,或者不服下列组织、人员的职务行为,可以向有关行政机关提出信访事项:(一)行政机关及其工作人员;(二)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员;(三)提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员;(四)社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员;(五)村民委员会、居民委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。

第十五条规定:“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项,应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出,并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。”

第十六条规定:“信访人采用走访形式提出信访事项,应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出;信访事项已经受理或者正在办理的,信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的,该上级机关不予受理。”

对于符合形式要件的,接待员给上访人指定一位接谈员,上访人拿着登记表通过保安把守的入口上楼指定的房间。

接谈和处理

接谈主要是了解上访事项,对上访事项的实质内容登记在案,并做出处理。大部分接谈非常简单,可能只问几句话。但也有的接谈时间很长,这取决于问题的重要性、上访者的个人地位等等。

绝大部分处理是给上访者一张“来访事项转送告知单”,内容是:xxx同志,你来访反映的事项,我们根据《信访条例》的有关规定,将转送xxx省委省政府信访局。xx年xx日。”或者,国家信访局会交给上访者一张“来访事项转送单”,以四川某上访者拿到的转送单为例,上面写着“xx省人民信访办公室:宜宾市xx区居民xxx来京上访,反映1999年其位于xx街xx号的房子被该市开发建设办公室强制拆迁未补偿和其家具被抢等问题。请按照《信访条例》的有关规定,予以接待处理。”由上访者到自己所在省份交给当地信访机关省信访部门收到以后,综合各种情况考虑是继续往下批转还是转给有关领导。

很多转信效果不理想,因为来到北京上访的问题大部分都比较复杂,地方政府接到转信大都继续往下转,一直转到县里。但随着近几年来中央领导的重视,尤其是上访量作为考核政绩的一个重要标准之后,各地处理信访事项更加认真,处理问题也相对更有效率。

有些转信效果很好。比如关于安徽一个儿童救助的故事。2006年5月份的一天,安徽阜阳11岁的女孩杜雪雪的妈妈患上了急性非淋巴细胞白血病,经过一个多月的治疗,医生建议做骨髓移植手术,但前期治疗的医疗费已经花光了家里所有的积蓄,根本无力支付高达30万元的骨髓移植费用。杜雪雪受到报纸报道的一个男孩写信给地方政府的启发,给“国务院”写了一封求助信。国家信访局很快作出回复,把信转到安徽省信访局,并通过省信访局转到阜阳市教育局。阜阳市教育局领导见信后,专程到医院看望了杜雪雪的妈妈,并立即决定:免去杜雪雪的学费。该局一位工作人员还透露:“我们现在正在讨论是否号召社会给杜雪雪捐款”。

也有一些特殊处理事项,如果接谈员认为事情重大或者有特殊意义,会转给有关领导。特殊处理的一种重要模式就是把信访事项编入《来信摘要》,送中央领导批阅。例如,2003年前后,某公司以种植仙人掌致富为幌子,在全国大肆炒卖仙人掌种苗获取非法利益,各地受害种植户纷纷向各级政府部门直至给国家总理温家宝写信,投诉、反映受害情况。2005年2月,国家信访局把此来访事项编入第45期《来信摘要》,2月24日,中央政治局委员周永康上面做了批示,要求公安部及海南省委、省政府领导关注此事,公安机关提出意见。同年3月5日,海南省公安厅决定由经侦处牵头主办,指定海口市公安局成立代号为“3.03”的专案组,对该公司高管人员及其资金账户、财产情况以及涉嫌其他经济犯罪问题展开全面调查。

国家信访局的处理到底能解决多大比例的信访问题是一个有争议额话题。根据国家信访局的统计,全国省、市、县三级党政信访部门交办信访事项的按期办结率达92.6%。[2]而根据社科院农村所研究员于建嵘的调查,通过上访能解决问题的比例是千分之二。[3]实际上,这两个说法都有偏颇。

于建嵘的调查主要基于上访村的上访者,这个群体主要是老上访户,大都是问题难以解决的陈年积案。另外,通过一两次上访就能够基本解决问题的上访者不会常住上访村。所以在上访村通过老上访者获得调查信息本身主要反映的是老上访户解决问题的状况,不能代表全部上访者通过上访解决问题的比例。国家信访局的统计数字是从各地政府报上来的,为了彰显自己的政绩,政府部门造假不是新闻,既然能通过各种渠道消掉上访纪录,制造办结率的数字更不是难事。再说,什么叫办结率?一种是政府走完了处理程序,上访者还是不服仍在上访;即使上访者也停访息诉了,也未必等于实现了社会正义,一旦看到希望,他们可能重新上访。

第三节 尽力而为

2007年3月27日至28日,第六次全国信访工作会议在北京举行。温家宝总理对信访工作提出四点要求:第一,“热情”,就是要对来信、来访的群众满腔热情。要做到热情,首先要有感情,只有对人民群众有深厚的感情,爱得深、理解得深,才能有热情。第二,“依法”,就是信访工作要依法办事。要引导群众合理的诉求通过法律的渠道来解决。各地和各部门对群众反映的问题要按照法律和政策办事。第三,“负责”,就是对人民群众负责,对党和政府负责。真正做到对于群众的来信、来访“件件有着落,事事有回音”。第四,“奉献”,就是信访工作人员要有无私奉献的精神。做到不辞辛苦、任劳任怨、鞠躬尽瘁,把自己的一切献给祖国和人民。总理对国家信访局提出了很高的要求,不管这些要求能否实现,客观地说,国家信访局自2003年以来做了很多努力,至少在以下几个方面做了对人民有益的工作。

畅通信访渠道

2005年5月1日,借新《信访条例》实施之际,国家信访局明确规定,各地一律不得派人到各级信访接待场所拦截正常上访群众,更不能以强制手段妨碍群众行使正当信访权利,对违反以上要求造成严重后果的,坚决做到发现一起,通报一起,追究一起。

从2005年5月1日起,国家信访局秩序明显好转。原先大量聚集的接访人员退出了信访局大院。国家信访局派人登记马路连边的各地警车,派出保安在附近巡逻,驱赶接访人员。虽然接访人员仍在在附近,但至少从2005年5月到2007年6月,上访者进入信访局大院的通道是畅通的。

建设信访信息系统

2007年信访局长王学军在新年献词中提出要“切实担负起在健全社会舆情汇集和分析机制方面的责任。加强综合分析与研判,及时提出有价值的意见和建议,把信访资源转化为党委政府的决策参考。”

2007年4月13日至14日,全国信访信息系统建设第二次专题会议在广东省广州市召开。信访局长王学军介绍了全国信访信息系统一期工程建设取得的成绩:初步形成了覆盖全国的信访信息网络,信访信息化基础建设取得长足进步;搭建起了统一规范的办公平台,提高了工作效率,促进了信访工作整体水平的提高;整合了信息资源,突出了分析预测功能,提升了信访部门为党委、政府决策服务的水平;建立了公开便捷的接收查询系统,拓宽了民意上达和诉求反映的渠道;在建设中锻炼了队伍,为建好、用好系统积蓄了人力和智力资源,将极大地推动下一阶段的实践。

国家信访局利用全国庞大的信访机构网络能够及时将各种社会问题的信息汇总分析,提出解决方案,这确实是国家信访局的优势。

强化督查

国家信访局局长王学军在《求是》上撰文《深入贯彻落实信访条例,进一步密切党和政府同人民群众的联系》,提出工作的重点之一是加大督查力度,锲而不舍地抓好“事要解决”。认真研究探索督查工作规律和方法,不断完善督查工作机制,切实增强督查实效。积极协调有关部门,采取联合督查、专项督查、挂牌督办等形式,促进解决一批群众信访问题。国家信访局拟研究制定《全国信访系统督查督办工作规则》,认真履行提出改进工作、完善政策、给予行政处分建议的职责,增强督查实效,积极协调有关部门,采取联合督查、专项督查等形式,推动解决一批群众反映强烈的信访突出问题。

一些地方的信访机关已经在实践中强化督查。江苏省政府副秘书长、信访局局长王庆元说,信访部门已不再是仅仅向政府部门传达民众诉求的“秘书”,而是已逐渐转变为督促政府部门履行职能的“督察”。

据王庆元介绍,江苏省信访部门正在努力强化责任追究制度:“对拖延推诿、工作不到位并造成不良影响的,我们不怕得罪人、不怕丢乌纱帽、不怕遭报复,坚持不查清原因不放过,不解决问题不放过,不追究责任不放过。”

自2006年以来,江苏省信访部门已提出处分建议96件,187名干部受到责任追究,其中通报批评137人,诫勉谈话41人,免职9人。“这不仅使那些不作为的干部付出了代价,而且对其他干部也起到了警示作用。”王庆元说。

在山东省日照市,信访工作同样是干部考核的重要指标之一。市委书记李兆前认为,各级干部切实落实信访工作,可以使信访工作的重心从事后处理转移到事前排查化解上来。

 2002年前后,农村基层信访问题占到日照市信访总量的80%以上,一度成为影响社会稳定的突出问题。该市随后进行的为期3个月的调查发现,这些问题多数源于上级政策与基层工作不适应、不扎实、不到位,绝大多数完全可以在基层解决。

针对这一现象,日照市一方面提出各级干部要具有“三种本事”,即“有问题解决不了是没本事,解决好了是有本事,不发生问题才是真本事”,一方面规定,干部考察任用必须事先征求信访部门的意见,在评定干部政绩时,信访工作可“一票否决”,对因信访工作不力、造成被动局面的干部,坚决予以调整。

加强督察,也就是强化信访机关的权力。在现行的权力体系框架下,信访机关很难成为一个相对独立的督察部门,但强化中央信访机关的监督权力,至少在一定时期内对地方权力也会形成一定的制约。


[1] “国家信访局负责人谈《信访条例》的贯彻实施情况”,载《人民日报》2006年04月29日。

[2] “国家信访局负责人谈《信访条例》的贯彻实施情况”,《人民日报》2006年4月29日。

[3] 赵凌“信访改革引发争议”,《南方周末》2004年11月18日。

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