第六章 信访治理的历史与现实

第一节 信访问题的治理历史

信访问题及其治理几乎伴随着中国整个政治文明史,“拦轿喊冤”自古就是中国上访的一种合法形式。只不过在漫上的历史上,由于生产力低下,交通、通讯落后,人口流动少,社会矛盾先对较少,而进京上访的成本很高,所以上访问题不是那么严重。但即便这样,到了清朝末年,上访者聚集在北京已经成了一个社会问题,驱赶上访者成为政府的一项工作。

1949年以后,中国高度集权的社会管理模式从某种程度上沿袭了古代社会管理模式的弊端,社会治理从来都是自上而下,向最高权力求助自然也就成了民众的理性选择,因此问题都会向北京集中。所以1949年以后,信访问题几乎一直是中央政府的一个麻烦问题,只不过时而严重时而淡化一些。信访问题严重的原因是什么,淡化的原因又是什么?分析这几十年信访问题治理的历史对于治理今天面临的信访问题是很有意义的。

一、信访制度初创阶段,1949年——1953

1949年中国共产党建立全国政权,来信来访量和作为根据地政权相比迅速增加,为了适应社会发展需要,新政权在摸索中逐步建立起了信访制度。

这一时期的主要信访问题

1949年,中国共产党正式建立政权以后,信访数量迅速增多,当年中共中央办公厅受理信件共4457件,来访7起,到1951年,仅受理来信就达到346865件。政务院成立于1949年10月,当年收到来信62件,1951年收到来信1047件,接待来访270起。[1]

这段时期来信来访的内容主要可以分为针对社会制度变革与经济建设的建议类,军人、军属、烈属要求解决待遇方面问题,咨询或要求落实国家政策等关于国家政策的来信来访,以及揭发反革命分子与反映干部作风问题的监督类。

这段时间建议类来信比重较高,1951年,建议信占来信总数的30%左右。由于战争刚结束,一大批在战争中有功劳的人或烈属,需要解决生活困难,或者要求达到相应规格待遇,这类事件中来信比例比较低,来访比例非常高。1951年政务院秘书厅统计,当年此类来信占来信总数13%,来访占来访总数47%。新政权建立后,由于官僚主义的滋长引发矛盾,导致当事人不得不到中央上访后方才得到救济(当时地方信访机构建设不完善,也没有逐级上访规定)。由于这一时期人们普遍对于新政权有很高的期望,因此对于基层政权的不作为苗头没有足够的警醒,对于中央的威信充满信心。

信访制度在探索中逐步建立

这一段时期信访机构的设置也处于初创摸索阶段。1949年3月,中共中央迁往北平。此前,来信来访数量相对不大,不少来信都是由中央领导亲自批示并回复,来访也有中央领导亲自接待处理。迁往北平后,由于人民来信数量过大,因此毛泽东将部分信件委托刘少奇协助阅批,并在中央书记处设专人处理群众写给中央的信件。1949年8月,正式成立中央书记处政治秘书室,由中央书记处书记任弼时兼任主任,主要处理人民群众来信来访。政治秘书室成为中国共产党历史上最早的专职信访机构。该室将来信内容摘要并提出处理意见,报送领导。一些重要信件,移交给毛泽东批阅。

1950年初,该室撤销,成立中共中央办公厅秘书室,处理人民信访属于其主要任务之一。除处理所有信访外,部分被认为很重要的信件被直接送交中央领导。此办法后来被地方政府也模仿。

中央人民政府系统有3个单位受理人民信访,中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。中央人民政府委员会办公厅于新政权建立后指派专人负责人民信访工作。由于大量来信集中提交给周恩来总理,由总理办公室处理,政务院和副总理收到的来信数量很少,因此只安排一些人员兼职处理来信。逐渐的,三套班子都合并到政务院秘书厅统一处理。1951年,政务院秘书厅成立正式的专职信访机构“群众信件组”,但是仍然有很多信件由其他工作人员兼办。

由于机构合并,政务院信访量增多,当时的政务院秘书厅考虑改革信访工作,设置专人从事信访工作。后来因为信访所涵盖的专业内容太广泛,少数专职人员完全无法处理,因此在1952年底,除将登记、摘要、接见等工作安排专人处理外,其他工作仍依照信访的分类交由相应部门工作人员兼职处理。

1951年5月16日,毛泽东根据当时中共中央办公厅秘书室的一份信访情况报告,作出了《必须重视人民的通信》的批示,指出:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。如果人民来信很多,本人处理困难,应设立适当人数的专门机关或专门的人,处理这些信件。如果来信不多,本人或秘书能够处理,就不要另设专人。”[2]

1951年6月7日,政务院正式颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,共有6条,对5个方面的问题作了明确规定:处理信访工作的指导思想是全心全意为人民服务;县(市)以上各级人民政府必须指定专人处理人民来信,建立接待室或问事处,领导同志要亲自过问信访工作;要认真负责、及时处理人民群众来信来访反映的问题;各级人民政府和部门要及时总结经验,建立正常的工作制度,以便做好信访工作,尤其要建立信访档案;保护来信来访人权利,严禁打击报复,违者必须受到处分,或依法处理。

《决定》颁布不久,1951年7月19日,中国人民政治协商会议通过了《关于处理人民意见的试行办法》,于9月6日公布执行,进一步强调了信访工作的重要性,并细化了一些信访工作环节。

当时中央领导对信访工作的定位为:信访工作是秘书性质工作,信访机构是秘书性质的机构;信访机构的任务是协助领导同志处理信访问题的,要切实解决好信访问题,信访工作是群众工作,也是政治工作;信访工作是联系党政机关与人民群众的桥梁纽带,也是人民群众监督政府的一片阵地。

1951年7月到1953年底这一个时间段内,在“抗美援朝”和“镇压反革命”的大背景下,信访工作相对比较稳定。信访专职机构设置进一步规范并明确,信访机构与工作人员逐渐增加。

中央一级政府机关信访机构加强。政务院秘书厅“群众信件组”,到1952年7月,已有7名专职工作人员,几个月后,追加4个名额用于接待来访群众,7名工作人员专职处理来信,同时建立并完善了信访的程序与跟踪管理等程序。1954年下半年,成立了有16名工作人员的国务院秘书厅人民接待室。

中央人民政府各部委和直属机构信访机构与信访干部继续加强,一些没有信访机构的单位也相继建立了信访机构或配备专、兼职干部。每个部门对于信访工作的形式与程序都大同小异。有一些部委制定了本部门处理信访工作的细则,以便提高工作效率,减少拖延、积压现象。

随着人民政府工作制度的健全,大行政区和省委、省政府陆陆续续都设立了名称各不相同的信访机构,配备专职人员,建立相应信访制度,对于信访问题的处理办法,各个地方也根据各地特色制定了具体规定。

当时一个共识为:绝大多数信访问题都来源于基层,信访数量增长幅度,取决于基层机关。而当时大多数县市没有信访机构和专职的信访干部,造成大量信访涌往上级机关。鉴于此,政务院秘书厅作出一份报告,指出:有很多地、县没有根据政务院的《决定》设置信访机构;县级部门人少事多,依靠原编制内人员专、兼职处理信访工作困难很多;根据以往经验,上级领导亲自过问的事件,效果很大,但是力量有限,只有少数时间能够依靠上级领导亲自过问,绝大多数信访事件要依靠县市处理;如果不适当解决县级信访机构和人员编制问题,上级压力再大,很多问题也无法解决,上下都处于被动;人民群众提出的问题和要求,非常具体,上级机关不了解情况,无法解决,只有县市最了解情况,处理起来方便、恰当、稳妥。由此,他们建议县市人民政府必须设置信访机构,配备专职信访干部,列入国家编制,由县长、副县长直接领导工作。这一报告得到上级领导的重视,1952年后,县级机关普遍建立信访机构,配备专、兼职信访干部,一些县还建立一把手接见群众来访日制度。这一时期,信访机构的名称非常不统一,有形建筑、秘书科、问事处、人民接待室、群众服务组等等名称。

处理信访问题的主要方法

经过一段时间的摸索,办理信访的有关部门整理出一些处理信访问题的办法:

其一,“归口办理”的雏形。由于信访部门并不是权力机关,因此他们并不具有解决问题的能力,都是将问题按照一定的经验归类后,交由相应部门处理。 “归口办理”并没有一个确定的法则,只是每个执行部门根据自己的经验总结出的一些做法,在做法上和提法上也是千差万别,但是基本精神一致,比如中共中央的做法就是:全国性的问题,由毛泽东批示转办;地方干部或基层党组织作风问题,由当地党委处理;解决个人问题的,转送当地参考,如此等等。但是在操作中出现过有单位拒绝接受交办信访案件的案例。

其二,分类统计和分类分析。通过对来信来访的案例进行分类统计和分类分析,是处理问题能够进一步深化,及时准确获取当前最尖锐矛盾的第一手资料。当时最高的两大信访机构已经开始进行分类,但是具体的标准由其单位自己把握。

其三,综合反映和单件处理。这指的是信访部门向上级反映信息时的方法,综合反映即将一个时间段的问题经过归纳总结后呈交给上级领导,单件处理是指将当前比较突出的问题、新问题、倾向性问题等单独移交有关部门处理。

到953年,在信访初创阶段的基础之上,本时期的信访工作又有了一些变化。“归口办理”原则原本只是办理信访的工作人员自己的一个心得,逐渐的也得到了领导的默许,政务院秘书厅注释为根据来信来访内容确定什么问题由政务院处理,什么由有关部门处理,什么转地方政府处理;除一般交办外,还将来信来访中的普遍性、突出性问题向领导做综合报告或专题报告。这一原则的确立,相比于信访初创阶段的“手续多、照转多、回复多、综合反映少”等工作方法有了很大提高。总的说来,这一阶段的工作方法可以归纳为先甄别,后处理,并检查催办。这一时期的信访档案管理也有所提高,分类与统计办法更加明细。信访卡片产生于这一时期,每例信访均需填写摘要卡片。

从1953年开始,中央部门在不同层面都多次强调信访工作的重要性,人民日报1953年11月2日《把处理人民来信工作向前推进一步》的社论中,提到人民信访工作与党、国家的命运息息相关,并指出,只有这样认识,才能摆正信访工作的位置,发挥其民主渠道作用。针对信访工作中暴露出来的大量基层不作为现象,1953年1月23日人民日报《压制批评的人是党的死敌》社论中严厉的批评了少数干部打击报复揭发他们错误的人,要求全国干部自觉接受人民群众监督,包括信访的监督。

二、第一次信访洪峰,1954年到1957

随着战争的结束,社会主义改造运动的兴起,以及短暂的“双百”政策给人们带来的希望,这一时期信访量猛增。到1957年,国家不得不召开全国信访工作会议,把信访问题当成一件全国的大事来抓。

从1954年开始,信访量快速增长,同时集体上访规模逐渐变大,根据政务院秘书厅统计,1954年上半年与1951年下半年相比,来信数量增长18.9倍,来访数量增长6.7倍,1951年下半年来访次数与来访人数之比为1:1.04,1954年上半年为1:1.19。信访所反映的问题中,监督政府、建议发明创造、解决个人问题各有很高的比例,监督与解决个人问题的信访案例中,来访比例明显高于来信。[3]

国务院秘书厅1956年受理的信访数量约等于1951年7月至1954年6月的2.5倍,1957年1月至9月是1956年同期的2倍。全国所有地区、所有部门的都出现类似的大幅度增长,同时来访增幅大于来信,内务部等21个中央部委机关1957年第一季度接待来访群众较1956年同期来访人数增加2倍多。[4]这一时期来访反映的很多问题国家一时解决不了,很多来访人滞留北京,并采取了一些过激行动,如到中南海纠缠,拦首长、外宾的汽车等。[5]

这一时期的主要信访问题

这一时期,社会中出现很多新矛盾,而新问题本身具体如何处理国家法规中也不明确,比如农村高级农业生产合作成立后,农民财产归集体,当遇到困难的时候,无法自救,只能找政府,很多人写信无法解决问题,就上访,一次上访不解决,就多次上访,从而形成恶性循环,导致信访大量增加。

信访案件处理上前一阶段的“归口处理”细则暴露出不足。比如复员军人要解决生活困难的来信,转内务部处理,内务部转省民政厅,省民政厅转县民政厅,如果复员军人来自农村,还需要转区、乡,问题解决后,回报处理结果,还需重新从最下一级转起。不仅繁杂费时,权责也不明确。因此信访部门将“归口办理”进一步解释为根据信访内容,少转中央业务部门,多转地方政府,将责任落实到具体经办单位。

同时官僚机构的弊病也开始显现出来。各种职能部门权责不明,具体问题具体由谁负责不明确,信访机构相互之间联系不够,仅靠自上而下的监督不可能很有效,从而造成大量信访案件得不到妥善解决,甚至积压。某省1955年进行一次检查,积压6万件信,最长的积压3年多。

这一时期,反映个人问题增多,要求解决个人生活中困难的来信占到很大比例,批评监督案件下降很多;集体访和联名信增多,尤其是1957年,集体访次数规模明显增大,最多一起达到200多人;重复上访增多,直接向高级政府部门上访增多。信访机构本身存在设置不合理,权责不明,分工不明,督促不够等弊端。

信访机构的建设

有鉴于此,各级机关在信访机构和信访干部配置上较前几年有较大扩充,国务院秘书厅人民接待室人员1954年有16人,1956年末扩编到30人。由于很多机构由兼职人员处理信访问题,面对本职工作与处理信访案件,信访工作无法处于最高优先级,同时同一部门内不同信访部门常常互相推诿,因此一些部门将下属机构的信访集中处理,并专业化。

本时期大多数地方组织都设立了信访机构,一些大型企业也相继成立信访机构,但是各地配备的信访干部数量差别很大,根据国务院秘书厅1957年上半年对22个省、自治区、直辖市信访干部统计,上海市人委办公厅配有专职干部15人,而湖南省为1人,各地对信访的处理也很不相同。第一次全国信访工作会议后,很多省级机关对信访干部都进行了充实,除人数上增加外,同时对于办理信访工作的人员素质上也有所规定,安徽省规定县级以上机关,无论专职或兼职信访干部,应相当于该机关办公室副主任级,乡信访工作逐步由乡党委书记直接领导。湖北省还规定,县级信访干部,应有初中文化水平。[6]

从中央一级机关的信访单位和各地的工作总结中,都提到信访问题的解决,取决于领导。领导重视了,一切问题都可以解决。并认为人民信访是自下而上民主监督的重要形式,这种监督只有得到党政机关的支持、领导同志的关怀,才能有效地、全面地、深入的开展。

处理信访问题的主要方法

本时期信访工作方法上有很多创新,一些方法沿用至今。

领导接见群众来访日。从事信访工作的同志很容易得出一个共识,领导的重视是信访工作的关键,领导重视的一个具体表现被固化为领导接见群众来访日。这一制度在建国初就开始采用,1953年至1955年普遍开展,1957年5月第一次全国信访工作会议肯定并推广了这一制度。

市、县长定期接见人民代表。这一制度实行的不如接见群众来访日普遍,但为数仍然不少。这一制度也发挥了一些有益作用,但是没有得到大规模的推广。而这项制度将人大代表视为集中了多数人意见的访民,定期向领导汇报,和人大制度本身不甚协调。

针对集体上访的增多,信访部门也相应的总结了很多处理办法。中央书记处根据形势,首先确认集体访的问题必须重视,认真处理,将信访群体按期身份分类后,分别划归相应部门管理,这些部门以化解矛盾、控制集体访当事人活动范围,减小其社会负面影响,保持稳定为主,这些部门同时协助集体访当事人的直接负责职能部门解决问题,在从表面上化解集体访的同时,也从根本上进行解决。集体访,尤其是学生、工人、军人的集体访问题相对而言能够得到更好的解决。

这一时期相当多来京访民的生活问题无法解决,在调查研究的基础上,国务院秘书厅依据报告,多次讨论修改维护来访人生存权利的问题。第一次全国信访工作会议讨论后,印发一系列文件:劳动部、全国总工会《关于来访群众就业问题的归口、处理暂行办法》,内务部、北京市民政局《关于解决来访群众食、宿、路费的解决办法》,国务院秘书厅、最高人民检察院、北京市公安局《关于中央机关、北京市机关接待群众来访中处理无理取闹分子的暂行办法》,铁道部《关于防止来访人骗卖车票的暂行办法》等。

这一时期多半省召开了信访工作会议或座谈会,下派工作人员检查信访工作,制定信访规章制度等。国务院秘书厅于1955年3月召集下属10个单位召开中央机关信访工作座谈会,会议讨论了从信访机构工作人员如何调配到一些具体的个案如何处理等。会议后提出了三条建议,成立人民来信问题研究室,负责解答信访中的疑难问题,案件处理完后应及时通知有关部门,培训信访干部。

第一次全国信访工作会议,会议中探讨了信访工作中的两个重要问题:领导问题与认识问题。

信访问题就是领导问题,因此领导的重视非常重要。而信访量非常大,信访机构主要负责信访的筛选工作,筛选出来的重要问题由领导重点跟踪解决。因此而引发如何选择培养信访机构负责人的问题。同时确定各级信访机构都由一把手直接领导。

认识问题,即对信访问题的重视程度的认识。认识不到位,本质上属于不作为。提高认识,就是要积极认识信访工作的重要地位,加强信访工作,克服官僚主义影响。

三、第一次信访低潮,1957年到1961

这一时期,随着反右运动、大跃进运动轰轰烈烈展开,期间还发生了3年大饥荒,信访数量逐年大幅度下降。

在第一次全国信访工作会议后,以中央机关为例,信访数量逐年下降,1960年下降最多,但是匿名信大量增加。国务院秘书厅1957年共有信访127559起,1958年只有76561起,1959年71922起,1960年仅为45134起,而匿名信(不包括“一党员”、“知情者”等假名)比例1957年为4.92%,1960年上升至9.36%。[7]匿名信多与检举揭发有关。

这一时期的主要信访问题

这一时期反映基层干部滥用职权强迫群众增多,并逐渐成为信访中的主要问题。

这一时期的信访工作面临的主要几个问题是乱挖坟墓、大饥荒、农村劳动力外流、计划外招生。乱挖坟墓严重冲击中华民族的传统习俗,因此根据信访情况,国家做出了制止乱挖坟墓,限制平迁坟墓,推广火葬、公墓,适当处理乱挖坟墓者。农村城市差别拉大,城市建设需要廉价劳动力,有关部门纷纷吸收农村劳动力、学生、青年,外流农村户口公民被称为“盲流”,户籍所在地外活动可能被送至农民收容站,根据信访意见,限制城市单位接收农村户口劳动力,限制城市技工学校招收农村户口青年学生,1960年8月8日,周恩来同志在一份报告中批示:“……我意北京技工学校20000人,要砍去从农村招来的人,待到北京一议。”

处理信访问题的主要方法

这一时期信访工作中也按照“大跃进”的精神进行,移植工农生产中常用的竞赛、擂台、现场会等方法,各项信访工作情况通过数字体现,比如信件转交率、结案率、限期结案等。

这一时期信访工作的方法,在继续强调领导问题、认识问题,加大领导亲自处理信访问题比例的基础上,在信访工作规章制度上也有所创新,在细节上对处理来信来访速度、质量、移转率等更加明晰,很多中央机构信访部门信访案件移转率下降到70%以下,自办率有所提高。

这一时期国务院秘书厅草拟了关于来访归口交办暂行规定,对归口办理原则作了重新调整,基本涵盖信访中所设计的所有问题。国务院秘书厅同时还草拟了《关于解决中央各部门来访群众吃饭粮票问题的意见》,制定了在粮食定量供应、餐馆收粮票制度下来访群众吃饭难的处理办法,根据不同人群,分别予以支借粮票、兑换粮票、不足粮票等办法。后在北京市德胜门外成立了农民服务所,集中解决部分来访群众时速问题,由北京市民政局管理,一直到1966年底取消。以后,在永定门火车站附近,重新建立了类似于农民服务所的机构“接济站”,仍由北京市民政局管理,食宿费用很低,由信访人或信访机构承担,也可以免费提供服务。针对来访群众回家路费问题,内务部于1958年8月在卢沟桥建立了永定砂石厂,组织有劳动能力上访群众参加劳动自挣路费。经过几年经验总结后,国务院秘书厅将内务部办法转发中央各机关,供他们参考执行。办理砂石厂的办法一直持续到1966年。[8]

信访量下降的原因分析

来访数量大幅度下降的原因可以归纳为如下几个方面:

第一,一次全国信访工作会议后,各地对信访工作的重视程度有所增加,对于一些反映普遍的问题也制定了一些对应办法,并在基层得到较好解决,比如“赤脚医生”制度为广大农村地区的人民防病治病,医院以救人第一、交钱第二为原则等。大跃进需要大量劳力,中央将劳动权下放到省,减少了要求就业部分的信访。

第二,这一时期,由于大饥荒,导致部分地区农村人口锐减,而大跃进等事件中各地扣押大量信件,拦截上访,打击报复信访人,迫使很多人有意见也不愿意信访。

第三,右扩大化不仅打击了群众的信访积极性,个别地方将信访部门也作为右倾处理,大量地区提反对意见者立即遭到批斗。这样,不仅有意见不敢反映,也可能没有机会反映。

第四,虽然中央机关要求重视信访工作,但是拖延、搁置来信来访仍然大量存在,当时中央机关针对信访工作发布的文件,有的县一年后还未传达落实。

四、信访量重新上升,1961年3月——1966年5

这一时期,大饥荒结束,反右结束,刘少奇同志开始主持中央工作,各方面工作逐渐走上正轨。与此同时,信访量重新增长。

这一时期主要信访问题

这一时期信访数量逐年增多,最大年增幅超过100%,重复信访也大量增加。所反映问题中,精简职工问题数量逐年上升,比重逐年有所下降,最低时占当年信访量16%,当农村生活优于城市生活时,要求去农村的信访案件多,反之,则要求按排落实工作的多。伴随着反右平反开始和四清展开,申诉类信访数量也在逐年上升,但是申诉类信访在当年所占最高比例一般不超过30%。

信访问题可以归结为三大类:由于政府部门分工不明确而导致的无法明确负责部门问题,由于国家政策变化无常导致的大量遗留问题和上层建筑始终落后于经济发展而派生的新矛盾无法得到解决的问题。信访部门不认真对待认真处理信访问题而造成的信访案例积压拖延问题,这三类问题严重影响信访工作的进行。

信访机构的完善

为了便于人民群众信访,一定程度上恢复了建国初期实行的领导干部接见来访群众日,并将经验总结后体现在文件中,县级机关在公社中建立接待站,直接处理基层信访案件,落实县级“只办不转”的精神。由于中央机关分布在北京城各处,来京上访群众经常要为寻找接待室在北京四处打探奔波,国务院几个信访机构于1965年在北京德胜门外联合办公,成立了中央机关联合接待室,至1966年有二十多个中央机关参加联合办公,办公地点合并,来访人仍由各部门分别接待。1966年初,国务院秘书厅召集有关部门进行研究,对联合办公方法进行进一步改良,但是因为文革,改良被打断。1966年9月,联合接待站被红卫军冲击后改为串联学生接待站。扩建新的联合接待站工作由国务院总理周恩来直接关注,新址选在永定门火车站附近,北京市民政局同时建一个供来访人食宿的地方。新接待室在文革中期建成,但已经无法正常展开信访工作,文革后变为中共中央办公厅国务院办公厅信访局和全国人大常委办公厅信访局。[9]

处理信访问题的方法

这一时期首次由党政最高领导机关联名颁发、规格最高的一份文件为《关于加强人民来信来访工作的通知》。《通知》中强调了各信访部门必须由领导同志主管,进一步明晰归口办理事宜,进一步强调信访机构应该多办、少下转,县级党政机关应当只办不转。对于《通知》的内容,各地在形式上给予了极大的重视,比如从统计数据来看,多办少转的原则得到了较好执行,很多单位直接办理得案件超过50%,但是从信访的数量和重复信访的情况来推断,在实际操作用依然没有发挥出很大的实际功效。

从实行信访制度开始,很多案件没有得到有效处理,积案数量随着时间推移增长。国务院秘书厅从1959年起3年中向其他有关机关发函交办要求回报处理结果的信访案件有46%没有接到处理结果报告。这一时期,信访部门加强了积案处理力度。国务院下发了三个通知,分别关于清理积案、信访案件回报标准和清理积案同时防止新案成为积案的通知,但是整体清理积案工作进展缓慢,根据国务院秘书厅中调抽查的18件了解积案,其中有10件当事人并不满意,甚至有的只给了一个回复就算作结案。[10]

直到这一时期结束,清理积案的最高结案率始终没有达到100%,同时结案率与平息实际纠纷也有很大差距。

这一时期部分信访工作座谈会中对信访工作提出的建议有:加强信访档案管理办法,基层信访机构应当挂牌方便来访群众寻找,将《各级国家机关处理人民来信来访工作条例(草案)》印发各地试行。对于县级信访工作是整个信访工作的基础也有了更加深刻的认识,县级信访部门必须只办不转。

国务院秘书厅对于信访档案从几个方面不断制定更细致的工作办法,包括信访档案的分类、立卷、档案保存期限、信访卡片的填写和管理。

五、信访低谷,1966年6月——1976

文革开始后,信访秩序遭到严重破坏,信访量随着文革期间的几起政治事件的变化而变化,但整体上处于低谷状态。

文革初期,信访数量比较稳定,数量很大,1967年国务院秘书厅月均收信达两万余份。林彪坠机事件前两年,月均来信不足万件,之后,伴随中央落实政策规定出台,信访数量增长幅度很大,1973年达到34万件,出现了一次信访高潮。1976年,几位领导人相继去世,因纪念周恩来引发的大规模镇压群众事件等,国务院秘书厅月收信仅几千件。

文革中主要的信访问题是右派甄别错误、落实政策、虐待被审查人员等问题。这一时期比较重视的信访问题是对党、政、军中高级干部和境外来信的问题。尤其是对于党、政、军中高级干部的大量来信,国务院总理周恩来直接指示有关部门尽快处理此类信件,妥善处理他们的问题。

文革进入“斗批改”阶段后,许多机关撤销、合并,而相应的信访工作由哪个部门负责不明确,因此影响了信访案件处理中的“归口办理”。

由于文革期间很多问题根本找不到主管机构或者持续的主管机构,信访部门根据信访所撰写的专题报告作用凸现出来,成为制定政策的依据。比较突出的有,当时盛行出身决定一切,而出身如何界定又是一个模糊问题,有关部门根据信访报告分别在1972年和1979年做出决定,放宽对剥削阶级出身的认定,并直至放弃出身论。

六、第二次信访洪峰,1978年至1982

伴随着执政党极左路线告一段落,那些曾经被掩盖的冤屈者也看到了一线希望,很快,上访者像潮水一样涌向北京。1978年8月,一些上访者组织起来,喊着“反迫害、反饥饿、反官僚主义”的口号在新华门前游行。1979年不少省全省信访总数超过百万,来京上访人中出现长安街游行、新华门静坐等事件,信访工作压力很大。

这一时期的主要信访问题

这一时期暴露出了多年积累的社会问题,从土改时期的房屋土地产权问题、反右运动中的冤假错案问题、文革中受迫害的问题、知青回城问题等等。

这一时期的信访秩序相对比较混乱,信访机构不作为、信访人通过非规定方式信访、伪造材料、打击报复等行为时有发生。民谣中对信访的一些体现为“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”,“欺软的,怕硬得,迁就照顾不要命的”,[11]一些来访人为解决问题,根据经验采取重复信访、集体信访、“闹大”信访等方法。

处理信访问题的主要方法

针对中央机关的信访压力,尤其是来京来访压力,中共中央办公厅、国务院等机关信访部门经过专门研究,归纳了一些具体处理来京上访人员的工作方法:1,对于平反冤假错案和落实工作,各单位认真研究后,对于属实的,在寄予同情同时,要配合和督促有关单位根据党的政策,拿出切实可行办法迅速予以解决;2,对于精简下放、疏散下乡,要求回城、复工、复职的上访人,以做思想工作为主,希望他们顾全大局,个人利益服从国家利益,政治上搞错的,坚决平反,生活中的困难,适当给予解决;3,抽调思想政策水平较好的同志,组织工作组,做来访人的思想工作,宣传大好形势,说服他们尽快回当地解决问题;4,请上访人较多的省派有关负责同志来京动员本省上访人回省,接回地方处理;5,对参与静坐游行的上访人晓以利害,孤立并坚决打击“煽动闹事”人。[12]

为处理全国范围内的大量信访问题,1979年中央成立中央机关处理上访问题领导小组,全国范围内省级机构也成立了相应的领导小组。中央领导小组从中央机关抽调1000名干部组成检查团,做好接待来访者、宣传解释方针政策、调查个案的实际情况,解决信访问题。之后,各省、地、县也抽调了大批干部,全国约有20万干部随检查团深入基层,处理上访问题、落实政策,接待上访人。1980年2月,中央领导小组在中央各部委信访负责同志会上做出决定,解散千人检查组,再抽调100名干部,配合千人检查组中一些经验丰富同志继续处理上访问题,着重于来京来访案件。[13]

同时为抽查问题解决情况,研究上访情况和处理办法,领导小组分别邀请来访人最多的六个省份负责人、全国省市自治区党委副秘书长等组织了数次座谈会,

相对于中央机关以动员来访人回当地为主,各部委和各地党政机关尤其是县级机关,解决信访案件的实际问题是他们的首要任务。普遍重建的一个重要原则之一是领导重视。主要体现在领导同志重新开始亲自接待来访群众,研究处理重要案件,将信访问题列入党政议事日程。另外部委、省、地信访工作机构在归口办理的基础之上,还采取了“派下去,请上来”的办法,即重要的案件,需要基层的官员上来的,就请上来协商解决,需要转交案件的,就安排专人带到基层协助解决、检查催办。通过这样的办法,解决了一些信访问题。

县级机构是化解信访问题的基础,基层信访工作主要办法是“变上访为下访”,即各级领导机关派出大批干部深入基层,和基层干部一起处理问题,落实信访案件的负责单位和负责人。重大案件,领导亲自动手,具体监督,直到问题解决,复杂案件,牵涉部门较多,由上级领导或信访部门牵头,组织联合办案或开“协商会”解决。

信访干部是信访工作的重要基础之一,各地对于信访干部进行了有计划的培训,主要包括政治思想教育和业务培训。

信访案件中,大量的案件是由于国家政策不明确或各级政策相互矛盾,这一时期根据信访部门提供的情况,中央和省出台了几百件相关的政策方面规定,为大量的案件提供了解决的基础。

1982年,信访洪峰被化解,信访数量趋于平稳后,中央召开了第三次全国信访工作会议,总结了经验教训,明确任务。会上,通过了《党政机关信访工作暂行条例(草稿)》,《条例》虽然只是一份文件,但是明确了信访的意义,信访的原则“正确贯彻党的方针、政策;分级负责,归口办理;件件有着落、有结果;要依法办信访。”明确规定了县级以上各级党政机关都要设信访机构,明确了机构的规格和任务。同时规定了加强县一级信访工作和信访人员必须遵守的规则。

七、信访的相对稳定期,1982年3月到2003年7

1982年,我国政府宣布拨乱反正任务基本完成后,大量信访案件得以解决,但是即使在如此空前绝后解决力度之下,仍然有一些文革问题没有解决或彻底解决。1982年至1986年,随着经济改革的加速,全体国民几乎都是受益者,社会矛盾相对较小,信访问题总体数量小幅度下降,建议类和举报类信访比例增多,集体访逐渐增多。

这一时期的主要信访问题

1986年开始,单纯的经济改革带来的收益无法抵消社会矛盾带来的不满,个人收入差距逐年拉大,信访数量开始缓慢回升,干群矛盾、司法不公、贪污腐败相关联的各种信访问题增多,尤其到了90年代以后,社会矛盾日益突出。抽样调查结果显示,随着地方经济工作重心的调整,全国范围内相继由于农村土地分配问题、农民负担、农村村务公开、国企改革、征地拆迁、司法不公等问题引发大量信访热点。除农民负担引发的信访由于国家最终出台全面免除农业税费的政策而基本消除外[14],其他问题依然大量存在。同时,重复信访的比例相当高,湖北省高级人民法院来访接待室,每周接待来访三十至五十人,其中续访的占近一半。[15]

处理信访问题的主要方法

1991年,中共中央办公厅就信访问题发出第19号文件《信访问题归口分工处理办法》,把信访问题划分为检举控告、司法冤案、就业安置、计划生育等35类,规定分别由各职能机关分工负责。这是重提归口分工的办法。

1992年以后,中国的市场经济重新开始活跃,利益纠纷随之增多,信访量稳步增长。针对越来越多的信访,1995年,国务院出台了《信访管理条例》,试图把信访问题纳入法治轨道。信访条例把行政问题的信访和设法案件的信访分开。针对集体访,信访条例将集体访人数限制在5人以内,超过5人,须推举代表。有些地区在具体操作中,拒绝接待5人以上集体访,只接待上访人代表。

从1982年到2003年,收容遣送制度事实上扮演了“治理信访”的重要角色。1982年国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,驱逐城市中流浪人员,但很快这项制度就被扩大化了,收容遣送的对象包括上访者以及外来劳工。1983年底,国务院办公厅、中央信访部门、政法部门都专门颁发了关于认真处理长期滞留北京的上访人员的文件,规定“对上访问题已经解决,本人在京流窜,不务正业,坚持过高要求和屡遣屡返教育无效又不够依法处理的人,可以建立一个劳动场所,把他们集中起来,加强管理,边劳动,边教育,直到他们不再到处流窜为止。”[16] 根据作者本人的调查,2002年到2003年初,北京收容遣送的第一类对象是上访者,几乎所有上访者都是被抓捕的对象;第二类才是流浪乞讨人员;第三类是出于挣钱的目的随机性地收容外来劳工。收容遣送制度极大地增加了进京上访的成本,遏制了上访群体在北京的聚集。在地方上,通过各种手段控制甚至剥夺老上访户自由,从而达到控制重复信访。[17]

八、第三次信访洪峰,2003年6月以后

2003年6月到2003年底,中国信访量突然暴涨。其中6月25日至9月30日,国家信访局接待群众来访批次、人次,同比分别上升67.3%和58.4%。[18]信访量暴涨有这么几个原因:第一,收容遣送制度废止,绝大部分省份停止了对上访者的关押和遣送,上访者数量自然会增多。第二,收容遣送制度废止,中央树立了亲民的形象,给上访者更多的希望,所以本来可能沉默的他们来到北京上访。第三,当年四、五月份对非典疫情的处理也树立了中央亲民的形象,另外由于非典暂时阻止了人口流动,非典结束以后上访数量会有恢复性增长。

2003年12月,北京连续发生上访者游行示威的重大事件。[19]上访群体给首都稳定带来了巨大压力。

这一时期的主要信访问题

2003年根据国家信访局局长周占顺的总结,上访反映的热点、难点问题相对集中,涉及政策性、群体性的现实问题较多。主要有以下八大焦点问题:一是企业改制、劳动及社会保障问题。其中,拖欠在职和离退休人员工资、职工下岗失业后再就业困难、基本医疗无保障、社保基金不到位等,是当前群众集体来访中反映较为突出的问题。二是“三农”问题,即农民、农村和农业问题。主要是反映一些地方农村税费改革政策落实不到位,农民负担没有明显减轻;一些村组财务管理混乱、村委会换届选举不规范;一些地方违规征占买卖土地,补偿标准较低且被层层截留克扣,失地农民得不到妥善安置;乡村基层干部作风粗暴,干群之间矛盾突出。三是涉法涉诉问题。主要是各类纠纷、不服法院判决等。这类问题积案较多,重复来信来访量大,长期滞留上访的人多,已成为长期困扰各级信访部门的主要问题之一。 四是城镇拆迁安置问题。主要是反映在城镇建设、拆迁等工作中不严格依法办事,补偿和安置不合理,拆迁户不能及时回迁,房地产开发不规范等问题。五是反映干部作风不正和违法乱纪问题。六是基层机构改革中的问题。主要反映一些地方借机构改革增加编制、增添副职,或借竞争上岗收受好处、安排亲友,以及精简分流搞一刀切等问题。七是环境污染问题。搞建设急功近利,破坏了生态环境。八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。近期此方面人员信访活动较为频繁。

2007年3月,土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉等五方面群众反映强烈的突出问题,成为新时期信访工作的重点。

处理信访问题的主要方法

为了消除潜在的对社会秩序和社会稳定的威胁,中央政府开始新一轮的治理信访运动,中央和地方都努力探索治理信访的方法。但处理信访问题的模式基本上没有超出过去的方法,比如领导重视,召开信访联席会议,信访量作为政绩考核标准,大接访等等。

第二节 2003年到2007年信访治理探索

信访联席会议制度

2004年8月,根据胡锦涛总书记的批示,中央建立了“信访联席会议”制度,即“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”。该联席会议包括中央办公厅、国家信访局、北京市政府等28个部门和单位。根据当时群众来访反映突出的问题,联席会议成立了5个专项工作小组(农民土地征用问题是其中之一),每个小组设有具体负责人,并每月定期举行会议。[20]

随后全国各地都建立了信访联席会议制度。信访联席会议通常都由一名副书记或副市长牵头,各政府职能部门负责人参与,针对该地方主要上访问题成立专门工作小组。以山东某市为例,2007年1月该市出台文件,确定信访联席会议职责和组织机构如下:[21]

(一)市信访联席会议召集人和市信访联席会议办公室工作职责:

市信访联席会议召集人是:市委常委、市委秘书长张xx同志,市政府秘书长刘xx同志。张xx同志负责联席会议日常工作。办公室职责包括:①负责市委、市政府、市信访联席会议交办的各项工作任务;②负责完成中联办、省联办交办的工作;③向各县市区信访联席会议和市专项工作小组交办工作任务;④定期不定期地组织各专项工作小组对越级上访案件进行督查;⑤负责对重大突出的信访问题及时向市联席会议有关领导报告和市委、市政府的分管领导汇报;⑥负责加强与中央、省联席办和各专项小组以及县市区联席办的信息沟通与联系;⑦完成市领导交办的其它工作任务。

(二)成立各专项工作小组,确定职责、牵头单位和分管领导。各专项工作小组针对该市可能发生的各种上访问题,包括:

    1、乡村干部不廉洁问题工作小组。主要负责因农村财务、政务不公开、宅基地划分、土地征用过程中,由于村干部办事不民主、不公开、不廉洁引发的上访问题。2、涉法涉诉问题工作小组。主要职责是负责接待和督促解决涉法涉诉问题,发生越级上访时,要牵头做好接待和劝返工作等等。3、原“四清”借干问题工作小组。主要职责是负责认真接待和处理该市“四清”借干的越级上访工作,协调各有关县市区及时处置越级上访问题,做好政策宣传和思想疏导工作。 4、军队转业干部问题工作小组。主要职责是负责军队转业干部的思想稳定工作,切实抓好重点工作对象的教育转化和稳控,落实好“五包”工作措施。5、复退军人问题工作小组。主要职责是负责各县市区、市直复退军人和“8023”部队的稳定工作,切实抓好重点工作对象的教育转化和稳控,认真落实好“五包”工作措施。6、土地征用问题工作小组。主要职责是完善化解土地纠纷的调处、仲裁机制,认真贯彻矿产资源法,加强矿产资源管理,认真解决矿产资源方面的信访问题,等等。7、处置群体性突发事件问题工作小组。主要职责是负责处置市委、市政府大门和主楼门前堵大门、打横幅、拦领导的群体性和缠访性违法违规上访,在劝说无效时,要依法强制带离这些区域,配合信访接待人员依法处理,保证正常的办公秩序和交通秩序,劝说上访人员依法有序上访。8、国有企业信访问题工作小组。主要职责是负责认真接待和处置国有企业职工的上访问题。9、安全突发事件问题工作小组。主要职责是负责全市安全生产方面的信访接待和协调处置工作。10、大中专学生就业分配和农村幼儿民办教师问题工作小组。主要职责是负责全市大中专学生就业分配和农村幼儿民办教师上访问题的信访接待和协调处置工作,认真做好政策解释和思想疏导工作。11、乡镇卫生员问题工作小组。主要职责是负责全市乡镇卫生员上访问题的信访接待和协调处置工作,认真做好政策解释和思想疏导工作。12、乡镇文化辅导员和电影放映员问题工作小组。主要职责是负责全市乡镇文化员和电影放映员上访问题的协调、处置和信访接待工作,做好政策解释和思想疏导工作。

另外,所有这些工作小组共同的职责是:发生越级上访时,要牵头做好接待和劝返工作;负责完成好市联席办交办的信访案件,按时限和质量要求及时报送结案材料;③负责完成市联席办交办的其它工作任务。通常每一个工作小组都由一个政府或党的部门作为牵头单位,一位分管副市长或副书记作为分管领导。

(三)市信访问题责任追究督查组。

    根据省联席办的要求,市委、市政府设立市信访问题责任追究督查组。组长由市纪检委副书记边xx同志担任,常务副组长由市委组织部副部长钟xx同志担任,成员分别由市委办公厅、市政府办公厅、市委组织部、市委政法委和市信访局一名同志组成。其主要职责是:

①负责对到市、赴省、进京非正常上访案件的督促解决和责任追究,重点对三类越级上访案件进行专案督查,一是进京非正常集体访、重复上访;二是赴省重复集体访;三是市领导批示的重点信访案件。②负责对市联席办和市信访局提出的对相关领导责任追究建议的落实,要实行以月追究和个案追究相结合的办法。市里将每月对进京、赴省、到市的越级上访进行通报,对一次排在全市前三位的县市区和市直单位,市联席办将提出通报批评;对连续两次排在全市前三位的,分管信访联席办工作的领导,要约到市联席办由责任追究督查组的领导进行谈话,并责令其做出书面检查;对连续三次排在全市前三位的,由市联席会议召集人会同责任追究组组长、副组长同其县市区委书记、县市区长或市直单位主要负责人进行谈话,并责令其向市委、市政府做出书面检查,同时由市信访责任追究督查组对其进行责任“倒查”和责任追究。对因同一问题导致3次重复到市、赴省、进京非正常上访和集体上访的,市信访责任追究督查组也要对责任单位主管领导和相关责任人给予相应处分和相关处理。③负责市领导或市信访联席会议交办的其它工作任务。

实施《信访条例》

2005年5月1日,新《信访条例》开始实施,这也是从2003年以来治理信访的努力达到了一个新高度。

关于修订信访条例的原因,国务院法制办和国家信访局在举行的联合新闻发布会上表示,“随着改革不断深化、经济社会加速转型以及社会利益格局的调整,群众信访出现了许多新情况、新问题。当前制约信访工作的主要问题是:信访渠道不够畅通,有的地方或者部门对信访人反映的问题推诿塞责;信访问题处理层层转送,只转不办,责任不清,效率低下;对处理信访事项的机关监督力度不够;对侵犯群众利益引发信访问题的违法行政行为缺乏明确的责任追究机制;对破坏信访秩序的行为,现行条例缺乏必要的规范。”

根据国家信访局副局长卫金木的介绍,“修订前的《信访条例》共有6章44条,修订以后是7章51条,新修改和增加的条款占条例条款的90%。”新华社援引司法部研究室副研究员刘武俊的观点认为,新信访条例有六大亮点:之一:在信访领域引入公开听证制度,有利于妥善解决信访涉及的疑难纠纷,化解社会矛盾。亮点之二:强化了有关部门的信访责任机制,督促地方对民众的信访给出明确的答复。亮点之三:信访便民原则的细化,比如现代化的电子邮件也可成为信访的渠道,另外,条例还规定了行政机关负责人信访接待日制度,体现了信访便民原则。亮点之四:“保护信访人的合法权益”成为新修订的《信访条例》的核心原则和信访工作的基本原则,同时,“不得压制、打击报复、迫害信访人”也从原来的普通条款提升到总则中。亮点之五:与1995年的旧条例相比,“将信访工作绩效纳入公务员考核体系”为新条例首倡。亮点之六:过激信访构成犯罪将追究刑事责任。

新《信访条例》实施的意义至少包括两个方面,一方面是法律规范层面的意义,即立法者试图通过法律本身实现什么目标;另一方面是社会运动层面的意义,即该条例实施本身是一场社会治理运动的组成部分。

新《信访条例》法律规范层面的意义

1、明确受理信访的范围。新信访条例明确了信访作为行政救济的性质和行政机关受理信访事项的范围。关于信访的界定,条例第二条规定,本条例所称信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。关于信访事项的受理范围,条例第十四条进行了列举,包括行政机关及其工作人员,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员等五类主体的行政行为。第十四条还规定,对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。第十五条规定,信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项,应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。

2、明确信访管理结构。新信访条例规定了信访工作的管理结构,由1991年的归口管理变为属地管理。条例第四条规定,信访工作应当在各级人民政府领导下,坚持属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。

3、明确信访事项的办理流程和期限。条例第三十三条规定,信访事项应当自受理之日起60日内办结;情况复杂的,经本行政机关负责人批准,可以适当延长办理期限,但延长期限不得超过30日,并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的,从其规定。第三十四条规定,信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见,并予以书面答复。第三十五条规定,信访人对复查意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。

4、强化了政府职责。针对近年来有些地方或部门对信访人反映问题推诿塞责等问题,条例强化了政府的责任,作了四方面的规定:

一是条例第三条规定,各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当为信访人采用条例规定的形式反映情况,提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人,违反规定的要承担相应的法律责任。

二是条例第九条规定,各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章、信访事项的处理程序以及其他为信访人提供便利的相关事项。

三是条例第十条规定,设区的市级、县级人民政府及其工作部门,乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度,由行政机关负责人协调处理信访事项。信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项。县级以上人民政府及其工作部门负责人或者其指定的人员,可以就信访人反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。

四是条例第十一条规定:国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源,建立全国信访信息系统,为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利;县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源,建立或确定本地区的信访信息系统,并与上、下级政府及其部门的信访信息系统实现互联互通。

同时,条例在推进各级行政机关依法行政,强化信访工作责任方面,作了两个方面的规定:

一是条例第十七条规定,各级人民政府应当建立健全信访工作责任制,对信访工作中的失职、渎职行为,严格依照有关法律、行政法规和条例的规定,追究有关责任人员的责任,并在一定范围内予以通报;各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系;各级人民政府、县级以上人民政府工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报,研究解决信访工作中的突出问题。

二是条例第四十条规定,因行政机关超越或者滥用职权,应当作为而不作为,适用法律、法规错误或者违反法定程序,侵害信访人合法权益,或者拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见,侵害信访人合法权益,造成严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

针对近年来存在的重复访等问题,条例借鉴国外的有关经验,在第十三条规定:设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的实际需要,建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与,运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法,依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。

5、维护信访秩序。针对当前在信访秩序方面存在的突出问题,条例主要从四个方面规定了维护信访秩序的措施:

一是条例第二十条规定,信访人不得围堵、冲击国家机关,拦截公务车辆,堵塞、阻断交通,携带危险物品或者管制器具,侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员,煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财等六类行为,并与刑法等法律作了衔接,规定由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

二是条例等十六条规定,信访人采用走访形式提出信访事项应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出;信访事项已受理或者正在办理的,信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的,该上级机关不予受理。

三是条例第十九条规定,信访人提出信访事项,应当客观真实,对其所提供的材料内容的真实性负责,不得捏造、歪曲事实,不得诬告、陷害他人,并规定了相应的法律责任。

四是条例第十七条规定,信访人提出信访事项,一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式;信访人采用走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出,违反上述规定的,有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育;经劝阻、批评和教育无效的,由公安机关予以警告、训诫或者制止。  

新《信访条例》在社会治理运动层面的意义

新《信访条例》实施不仅意味着一部法律开始对社会行为进行规范,而且意味着这是一场社会治理运动的组成部分,它的作用不仅在于规范行为,而且在于彰显信访问题的重要性。

为了迎接这部新的法律的实施,国家自上而下展开了强大的宣传攻势,新华社连篇报道新条例的解读和各地为实施做的准备,中央电视台法治频道专门制作了信访系列节目从4月下旬起连续播放,《人民日报》从4月25日起连续四期刊登《贯彻信访条例问答》,国务院新闻办4月28日举行新闻发布会,国家信访局副局长卫金木和信访局副局长王石奇和新闻发言人许杰,介绍新修订的《信访条例》有关情况。

一些地方媒体更是不遗余力地扩大宣传,赋予信访条例崇高的历史使命,如《天津日报》4月17日发表文章《贯彻信访条例构建和谐天津》,文章说,“新修订的《信访条例》,紧紧围绕维护人民群众的民主权利和合法权益这条主线,从畅通信访渠道、创新工作机制、维护信访秩序、强化工作责任等方面进行了修订和完善,体现了坚持以人为本、构建和谐社会和加强民主法制建设的要求。它的颁布实施,对于密切党和政府同人民群众的联系、保护人民群众的合法权益,促进各级行政机关依法行政,推进信访工作的制度化、规范化和程序化,规范信访秩序,维护社会和谐稳定,将发挥重要的作用。”

一些地方还组织大规模培训教育活动。以福建省三明市大田县为例,当地政务信息网上发布了《大田县采取多种形式宣传新信访条例》的消息:“一是授课学习。把《信访条例》宣传工作纳入“四五”普法规划,纳入党校、市民文明学校的教育课程。二是组织培训。举办新《信访条例》培训班,共130多人参加培训。三是媒体宣传。印发《信访条例》宣传小册子3000本,《信访条例》宣传提纲5000份;在县有线电视台滚动播放《信访条例》宣传提纲及标语。四是开展咨询。组织信访、政法、公安、民政、安监等部门和单位上街开展平安建设知识及法律法规的咨询活动,发放信访宣传材料300多份。”

事实上,所有这些努力最核心的作用就是彰显对信访问题的重视,这背后的权力逻辑是因为中央领导重视。这种大规模的宣传所起的作用主要不在于法律的普及——因为对于信访问题的治理主要不是法律问题,而在于对各级政府官员形成压力和威慑。

应当说,新条例在强化政府责任维护信访人权益方面做了很多努力,国家为了宣传贯彻新条例也下了很大功夫。伴随着新条例的实施事实上也给一些上访者带来了好处。比如国家信访局承诺信访局门口不允许接访,比如秦皇岛市为迎接新条例生效专门召开会议,承诺要在5月15日之前解决完所有的个人上访问题。

但是,有经验的访民们对新条例能给他们带来什么并不乐观。根据本文作者的调查,访民们对新的信访条例大都知道一些,在我们随机询问的50名访民中,知道有一个新的信访条例的有42人,那些不知道新条例的人大都是刚来的初次上访的访民。对新信访条例抱有很大希望的访民只有两个,他们的理由是政府处理信访问题有了约束,比如60天内书面答复等。抱有观望态度的大约10人,他们大都寄希望于中央有没有治理腐败的决心。70%以上的访民对新信访条例不抱什么希望或者说不清楚,认为官官相护什么法律政策到了底下都一个样,少数几个人更深入了解一些新制度的细节,但他们对听证会也不抱多大希望,认为造假的多,他们对于上访秩序问题很关心,反感对上访的法律制裁条款。

政绩考核

国家信访局把各省信访量进行排名,上报给中央。这种做法也许表面上看起来对地方政府没有多大约束力,但实际上,由于地方政府官员的乌纱帽掌握在上面,地方政府非常在意来自中央的评价。信访量排名给了地方政府以压力,地方政府把责任推到更下一级,到了地市一级在某些地方信访量就变成了严格的政绩考核标准。

以黑龙江省某市为例,该市制订了包括贯彻信访工作领导责任、依法治访工作、信访工作质量、加强对信访工作指导、一票否决等严格细致的考核标准。

(一)全市信访工作责任单位要认真贯彻信访工作领导责任制(25分)。具体考核项目包括:

1)每两个月至少召开一次党政联席信访例会,未按期召开例会的每少一次扣 1分,以会议记录和纪要为准。2)每周进行一次领导接待日活动,未按时接待的少一次扣 1分,以接待记录为准。3)每月进行一次矛盾排查分析,未组织排查或未按时报送排查结果的,少一次扣 1分;没有落实领导包案责任制的扣1分,以记录为准。4)被市列为重点管理的单位扣 4分,被诫勉谈话的扣4分。凡因信访工作不力,受到牡市通报的每次扣2分,受到全省通报的每次扣4分。5)出现越级进京集体访每批扣 20分;越级进省集体访每批扣10分;越级进牡市集体访每批扣5分。重访的加倍扣分。

(二)全市信访工作责任单位要严格按照法定程序和要求处理,积极开展依法治访工作(25分)。具体项目包括:

1)依法治访工作要有工作方案,责任单位没有方案或方案中目标不明确、措施不具体的扣 3分。2)没有采取有效形式宣传信访工作法规的扣 1分,发生进京、进省、到牡市的个人访,每人次分别扣8、4、1分;重访每人次加倍扣分。3)对发生到市以上越级访, 已做处理但未出具《处理意见书》的每件扣 0.5分;未按市信访办公室通知的时间和要求将滞留人员带回当地,每件扣2分。4)异常集体访事件是指 30人以上信访人围堵市级以上党政机关,阻塞道路、桥梁,滞留时间较长的信访事项。发生每批次的扣5分,以市信访办公室掌握的信息为准。

(三)全市信访工作责任单位要积极开展信访工作质量年活动,以提高信访工作的质量( 25分)。具体考核项目包括:

1)建立责任制,实行信访工作全面质量管理。未建立责任制的扣 2分,对信访问题出现推、拖现象,经查实的每次扣1分。2)采取有效措施,避免重信、重电、重访。经市信访办公室交办后,仍发生重信、重电、重访的案件扣 1分;到市集体重访每次扣2分;到牡市以上重访的每发生一次重复扣分。3)按时办结上级交办的信访案件。对交办要结果的信访案件未按要求上报,退回重办的每件扣 0.5分,迟报的每件扣1分;上报件未按要求办理或不规范的每件扣0.5分。4)对重点案件实行“ 一案三查 ”。对发生进牡市以上集体访未实行 “ 一案三查 ” 的一件扣 2分;对市信访办交办 “ 一案三查 ” 案件在处理期间或报结后因同一问题再次发生到牡市以上集体越级访的,每件扣 2分;凡因信访工作不力受到市以上机关通报的每件扣5分,发生群众对接待处理工作的投诉并经查实每件扣1分。 5)不按要求参加会议、培训的每次扣 2分,未完成上级临时交办的其它工作每项扣2分。

(四)全市信访工作责任单位要重视和加强对信访工作指导(25分)。具体考核项目包括:

1)每季度向市信访办报送 1件社情民意调查报告,每少报1件扣1分;漏报、瞒报、迟报重大紧急信访信息每件扣1分。被市采用的加1分,被牡市采用的加2分,被省采用的加3分。2)开展人民建议征集工作,每半年报 1件,每少报1件扣1分。被市采用加1分,被牡市采用的加2分,被省采用的加3分。3)对重信、重访、重电,每件扣 0.5分。统计报表每季度末报一次,漏报、迟报每件扣1分。4)积极探索信访工作的新思路、新方法、新举措。在现场会、经验交流会上介绍先进经验的,市级加 2分,牡市级加3分;理论研究成果在市级获奖的每件加2分,在省级获奖的每件加2分,在省级信访刊物发表的加3分。5)对市要求派人跟踪处理信访问题等项工作,有关单位不能按时到位或不按要求派人跟踪处理的,每次扣 1分。

(五)市信访工作实行一票否决制度,对负有责任的信访工作单位实行一票否决。具体考核项目包括:

1)发生越级进京集体上访一批次,越级进京个人访 2件次,实行一票否决。2)发生越级集体上省上访 2批次,越级上省个人访5件次,实行一票否决。3)发生越级到牡市集体上访 2批次,越级到牡市个人访10件次,实行一票否决。4)对负有直接责任的信访工作单位取消本年度的评优、奖励资格。5)对负有直接领导责任的信访工作单位的负责人和直接责任人员在当年度不得提拔、重用。6)对发生进京上访的单位和信访工作被动单位实行挂牌管理和重点管理并对主要领导实行诫勉谈话。

把信访量作为政绩考核的标准之一对于地方官员积极处理信访问题确实有效,但同时也会带来一些拦截上访、通过贿赂消掉上访纪录等负面作用。

公安大接访

几乎与新信访条例实施的同时,公安部门展开了一场“新中国成立以来规模最大的集中接待信访活动”。

2005年5月9日,公安部组织召开全国公安系统电视电话会议,中共中央政治局委员、公安部部长周永康提出,从5月18日开始到9月底,全国公安局长开门接访,集中处理群众信访问题,被公安内部称为“一次公安系统全国范围内的清访运动”。

“人人受到局长接待、件件得到依法处理”是这次“大接访”运动的目标。公安部新闻发言人表示,对此次信访的案件力求“件件得到依法处理”,信访人员在信访时需要填写《公安局长接待处理群众信访问题登记表》,并由公安局长和信访群众双方签字,一案一表,一式三份,一份交给信访群众,一份存档,一份报上级公安机关备查。

此次接访共历时四个月,按照县、市、省、公安部的级别分成四个阶段,采取“自下而上”逐级接访的方式。

第一阶段从5月18日到7月17日,由县(市区)公安局长接访,并逐案调查处理。第二阶段从7月18日到8月17日,由地市公安局长接待处理该级公安机关管辖的信访事项,同时就信访人对县级公安机关作出的处理意见不服提出复查请求的信访事项进行复查。第三阶段是从8月18日到9月6日,侧重由省级公安部门主要负责人接待属于该级公安管辖的信访事项,同时对不服地市级公安机关处理意见的信访事项进行复查复核。从9月7日到9月底,由公安部协调处理省级公安部门无法解决的信访事件。

新华社的报道将此次接访称为四个月内,3000多名省、市、县(区)的公安局长将陆续在公开场合接访群众。

公安部有关人士表示四个月集中受理工作结束后,公安机关开门大接访不会就此结束。公安机关将建立一套信访工作的长效机制,今后还将开展各级公安机关领导的接待日制度。

公安部新闻发言人介绍,接访背后还建立了三级复查、复核机制,百姓可以逐层上访,逐层复核,比如如对县市级公安机关的处理结果不满意,可以到市级公安机关请求复核;如仍不满,可以找省级公安机关,直至公安部。

5月20日,来自公安部信访办的消息显示,据不完全统计,在公安大接访的最初两天内,全国便有超过7000余人到县级公安局上访。接下来四个月时间,各地不断报道大接访的成绩。

10月,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛就公安机关开门接访工作作出重要指示。他充分肯定了公安机关开门接访取得的显著成效,要求各级公安机关积极探索建立公安信访工作的长效机制,进一步提高公安信访工作水平,更好地维护人民群众的合法权益。

四个月过去了,大接访结束了,但是,关于如何“建立公安信访工作的长效机制”并没有一个明确的答案。事实上,公安大接访沿用的仍然是自上而下发起运动的思路,在治理信访机制方面没有创新。这样的运动能维持多久是很值得怀疑的。

地方政府信访治理的探索

面对中央的压力,地方政府纷纷想办法解决信访问题。这里只是举出几个算是成功的例子。

官员下访。2004年9月,河南省动员4万多省市干部“下访”,努力把问题解决在基层。根据河南省信访联席会议办公室的统计,截至2004年12月底,中央交办和省排查出的16148起信访案件,已结案12783起,结案率79.2%.其中,中央联席办向省交办的1143(扣除重复交办)起,目前已经审定结案1048起,结案率为91.7%;省向各省辖市交办案件1664起,已结案1514起,结案率为91%;各省辖市排查出的4146起案件中,已结案2840起,结案率为68.5%,县(市、区)排查出的9195起案件,已结案7381起,结案率为80.3%。[22]

应当说,官员下访并不是新鲜事,1960年代的“四清”运动也带有下访的性质。河南省的办法的确在短时间内化解了不少积累的矛盾。但是,下访可能成为常态吗?如果县里的矛盾都有省里官员在眼前盯着才能解决,这恐怕不是长久之计。

信访听证。安徽省池州市创立了信访听证制度,由池州市政府发文聘请信访评议员对争议案件作出评议,政府有关部门对于信访听证团做出的裁定一般都予以认可。例如,针对一起拆迁安置补偿的信访案件,2004年2月21日,安徽省池州市组织了由法律、教育、新闻、企业和退休老干部组成的信访听证评议团,对进行了听证并做出合议裁定。安徽省信访局的一位负责人指出,把听证机制引入信访工作,既能降低行政成本,提高行政效率,又能避免决策失误,减少事后不必要的矛盾纠纷。[23]与池州市信访听证制度类似的制度还有黑龙江省富裕县的“阳光办案”思路,既让当事人各方参与公开办理积累案件。[24]

有学者指出,听证是指国家机关在立法、监督及决策过程中的一项法律制度,主要以公开的程序性设置确保立法、监督及决策结果的公正。设计信访听证制度的出发点是好的,但是将听证和裁定引入信访事项的处理容易引起这两项法律制度间的冲突。如果是被听证人双方都约定并选择无政府背景的中立民间组织来裁定双方的纠纷,其裁定的效力来源于被听证人的授权,裁定者的身份及裁定的结果根本无需政府认可。事实上,我国的《仲裁法》中规定的仲裁制度已经提供了这种途径,仲裁员的选择及仲裁庭的组成等是由一系列严谨的法律程序来制约的,仲裁裁决也是可以向人民法院申请强制执行的。信访听证团的组成及听证裁定的做法既缺乏法律依据,也是对现行听证制度和仲裁制度的任意扩张,这种工作模式并没有走出信访工作的传统模式,也不可能解决大量的信访事项。[25]

人大监督。2004年8月,全国人大信访会议推出“贵阳模式”。据报道,贵阳市2003年建立了“人大信访法律咨询日”制度,每周一次约请“一府两院”有关负责人、人大代表、法律工作者共同参与接待来访,如同医院聘请专家“坐诊”,将接待信访工作寓于法律宣传之中。这就使得人大信访工作更具权威性和针对性,使一些发生在基层的社会矛盾和问题得到及时有效的解决,在解决上访者问题的同时,“一府两院”的工作也受到了监督。全国人大常委会副秘书长乔晓阳认为“贵阳人大信访的突出特色就在于制度和方法上的创新,信访工作不再仅仅是看信或接待来访,而是成为人大立法和监督工作的有机组成部分。”[26]与贵阳的人大参与制度类似的还有福建石狮市的“市人大与一府两院的信访联席会议制度”[27]

加强人大监督在权力分立制衡方面迈出了一步。根据我国宪法,我国立法(全国人大)、司法(最高法院)和行政权(包括国务院、中央军委和国家主席)是分立的,各司其职,相互制约。实践中这种分权模式在中央比较明显,但到了一些地方却是权力高度集中,作为立法机关的人大非常微弱。“贵阳模式”加强立法机关的职责,是在实践宪法和法律赋予人大的职权。当然,如何确保人大的监督职能而不是走过场,最根本的是要提高人大代表的参政能力和参政愿望,这是一个选举制度问题。

第三节 总结与思考

信访问题的发展规律

首先,纵观这几十年的信访问题,从量上可以看出像潮水一样有涨有落。从1949年开始信访量迅速增长,1950年抗美援朝以及随后的镇压反革命运动期间,信访量增长缓慢。1954年到1957年形成第一次信访洪峰,这一时期有两个重大政治事件,即制定宪法和“双百”方针。随着反右运动和三年大饥荒到来,信访量明显降低。1962年到1965年,扭转了极左路线以后,信访量又开始明显上升。文化大革命期间,信访量降到低谷。文革结束,迎来第二次信访洪峰。1982到1986年,全面改革开放时期,信访量有所降低。1986年之后,信访量开始上升。1992年到2003年,信访量稳步增加。2003年迎来第三次信访洪峰。

信访量的迅速增加或减少与重大政治事件相关。比如,反右运动和文化大革命都导致信访量降低,而文革结束和“胡温新政”都伴随着信访量迅猛增加。信访量迅猛增加和社会矛盾积累有关,但更和政治事件相关。当人们突然看到新的希望的时候,也正是信访量迅速增加的时候。

信访量的减少有两种模式:压制型和化解矛盾型。压制型减少典型的是文革时期,人们不是没有冤屈,而是有冤屈无处诉说,只好保持沉默。化解矛盾型减少典型的是1982到1986年改革开放初期,这期间的改革是放松型改革,即国家放松对社会的管制,一个蓬勃发展的市场经济就会迅速形成。在这个改革阶段,几乎所有的人都是受益者,社会矛盾空前缓和,从根本上减少了信访量。所以,上访量减少不必然等于好事,我们需要认真分析信访量减少的真正原因,是因为失望而不上访,还是因为矛盾化解了不上访。

我们不应该指望出现类似文革的特殊社会状态来消解上访洪峰,我们必须认真探索从根本上消解社会矛盾的路径。为什么1982到1986年人们在看到希望的同时上访量下降?这是因为改革消解了矛盾。那么,我们需要认真思考,今天我们还有没有改革的空间,通过真正的深入改革消除社会矛盾来化解上访洪峰?

其次,引发信访的具体社会问题一直在变,但有些体制上的根源一直没变。1954年到1957年引发信访的社会问题主要是合作化运动中的矛盾、复转军人落实待遇等问题,1962年到1965年主要是落实工作、反右和四清运动的申诉等,1978年1982年引发信访的主要社会问题是反右到文革的冤假错案、知青返城等问题,2003年引发信访的主要社会问题是是企业改制、土地征用、房屋拆迁、干部作风、涉法案件等问题。但至少从1960年代起,引发上访一个始终不变的原因就是地方政府的官僚主义,事实上,如果地方政府对人民认真负责,他们也没有必要跑那么远到北京上访。信访问题一直面临这样一个悖论:如果上访不解决问题,会积累社会更深次的矛盾;如果上访能够解决问题,会强化中央的权威从而引发更多的上访。如果地方政府只对上负责不对下负责,不是发自内心地要为老百姓解决问题对老百姓负责,上访问题不可能得到根本解决。我们需要认真思考,是什么样的制度安排导致地方政府官员只对上负责不对下负责?

治理信访的模式

过去几十年治理信访中尝试了很多模式,包括分工负责归口管理、领导下访、政绩考核、信访联席会议、接访等等,但直到2007年,信访机关总结出来的核心经验可以概括为“领导重视,责任到人”。信访联席会议是这个核心经验的综合体现。

客观地说,信访联席会议在短时间内起到了一定作用,解决了一些长期积累的矛盾。可以想见,这种由各部门参加、郑重其事地召开的联席会议,在解决某个具体问题的时候自然要比权微言轻的信访局更有效。但问题在于,如同领导现场办公一样,联席会议具有一种“特事特办”的性质,它不可能是一种日常性的工作机制。在实际操作中,各地联席会议通常以突击解决上级督办的上访案件为主——这充分体现了现行体制下官员只注重对上负责而不注重对下负责的心态。

由于联席会议往往只以上级督办的上访案件为议题,所以上访者若想使某一事件成为联席会议的议题,就不能只在当地上访,而必须去省进京上访。因此,即使建立了联席会议制度,上访者依然需要通过上级施压来解决问题。结果,一些地方虽然设立了信访联席会议,但去省进京上访的势头并没有减弱。

而且,即便某一事件进入了联席会议的议程,也不等于它就能得到公平合理的解决。地方官员召开联席会议的目的只是平息事态、使上访者息访,而不是为了合理公平地解决问题。为使上访者息访,地方官员抛出的可能是胡萝卜(给予上访者好处),也可能是大棒(对上访者实行严厉打击),也可能是胡萝卜加大棒(既给些好处又威逼恐吓)。因此,信访联席会议制度并不是一种理想的、合乎法治精神的制度安排。

中央的信访联席会议作为民意通道有其意义,但是,也不可低估各级官僚机构对民意的扭曲。那些闯过围追堵截最终把材料递交给信访局的而且信访局又能把它统计在案的“成功”上访者只占上访者群体中很低的比例。同时,还有更多勉强忍耐的没有上访的人群,没有人听到他们的声音,但在悄无声息中,政府的权威在流失。

而地方的信访联席会议制度在短期内虽然有一定效果,但这种高度集权的社会治理模式与现代化的民主法治背道而驰,我们不可低估从长期来看它对司法权威和立法权威的伤害。

“领导重视,责任到人”归根结底是一种人治的模式,是一种高度集权的社会治理模式,是一种运动式社会治理模式,从长期来看,它对于司法权威,对于各部门分工负责的法治秩序是一种伤害。

未来展望

过去五十多年治理上访问题的历史表明,我们国家治理上访的基本途径是两个:一个是强化领导责任自上而下施加压力解决已经出现的上访问题,比如信访联席会议制度等;另一个是针对大量产生上访的社会问题进行专项治理,从减少社会矛盾方面减少上访,比如取消农业税费等。强化领导责任自上而下解决信访问题是一把双刃剑,既能解决问题同时也会鼓励更多的人们上访。专项治理能够解决一些问题,能够短时间内减少上访量,但是,消灭了一种社会矛盾,另一种新的社会矛盾可能会冒出来,比如,农村税费问题解决了,推行社会保障带来的不公平问题又出来了。

信访问题的主要矛盾不是那些随时代改变而改变的具体社会矛盾,而是政府尤其是基层政府公正处理社会矛盾的能力的缺失。基层政府如果不能维护社会公平正义,那么很多社会矛盾都可能演变成为上访。

我国正处在社会转型期。一方面,经济迅速发展,社会迅速多元化,社会矛盾增多。近几年,中国经济继续快速发展,经济增长率一直保持在10%左右。从1978年起算,中国已经有连续27年的经济快速增长。GDP从1978年到2006年按可比价格计算,年均增长9.4%。与此同时,贫富差距进一步拉大。根据联合国开发计划署的统计数字,中国目前的基尼系数为0.45。占总人口20%的最贫困人口占收入或消费的份额只有4.7%,而占总人口20%的最富裕人口占收入或消费的份额高达50%。中国社会的贫富差距已经突破了合理的限度。

这是一个多元化的社会。这个时代已经远远不是工人、农民、知识分子、小资产阶级几个利益团体那么简单,或者说,简单的阶级分析方法从来不是反映了现实而很可能是靠暴力“制造”了现实。失业工人要社会保障,被拆迁户要拆迁补偿,农民要征地补偿、民主权利和反腐败,军转干部要待遇,等等。这个社会充满了各种各样的利益团体,而在所列的每一个大的团体之中又可以分为无数小的利益团体,而且更重要的是,这样的利益团体划分仅仅是以某种标准划分团体的一种方式,以不同的标准还可以划分出无数不同种类的利益团体。

中国正进入一个新的公民权利意识觉醒的时代。事实上从文化大革命结束开始到今天,中国公民的权利意识一直在觉醒,但从2003年以来,这种争取权利的意识成长在加速,经济基础的变化、人权问题的国际压力、政治权力权威格局的演变都在促使中国加速现代化,这是社会进步的必然结果。权利意识的觉醒表现在公民以前没有意识到的权利现在意识到了,以前不敢争取的权利现在敢于争取了,以前没有办法争取的权利现在有了新的途径去争取(比如司法)。这种趋势不会因为争取到了某种已经意识到的权利而停止,相反,因为争取到了某种权利会让公民意识到更多的权利同时也会激发公民争取更多的权利,这是一个不可遏止的趋势。

另一方面,权力体制正处在转型中,由压制型权力向法理型权力转变。中国共产党有革命党转为执政党,已经不可能依靠暴力压制社会矛盾来减少上访量,相反,执政党要不断给民众带来新的希望以增强自身的合法性,这些不断展示的新的希望也会鼓励民众上访。

2003年以来的新一波信访浪潮与以往几次信访浪潮相比,社会背景已经有了很大不同。文革之前,国家权力空前强大,社会过于弱小,国家足以压制社会矛盾,历次上访浪潮从根本上说是靠新一波政治运动压制的。改革开放初期,国家权力从经济社会领域退却,经济迅速发展,社会自由度迅速提高。但这样的黄金发展很快会凸显出社会与国家的矛盾——自由多元的社会与一元化的权力体制之间的矛盾。

从1991年直到2003年,中国信访量一直呈现稳步上升趋势,2003年到2004年迅速增长,2005年到2006年略有下降。预计2007年到2008年上半年会继续保持平稳。值得注意的是,2005年到2006年信访量的下降是在中央空前重视信访问题,各政府部门花费巨额代价的社会运动的背景下取得的。2007年到2008年上半年,由于国家要确保奥运安全,会继续重视信访问题,这使得这场信访治理运动时间将长达五年以上。但是,这五年间,未必见得社会矛盾趋于缓和。2008年奥运之后,中国的信访问题注定重新成为社会焦点之一。


[1]刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社1996年版,第一章,第一节。

[2] 转引自刘絮、聂玉春主编:《信访工作手册》,高等教育出版社1988年版,第26页。

[3]刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社1996年版,47页。

[4]刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社1996年版,75页。

[5] 参见刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社1996年版,第63页。

[6]刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社1996年版,81页。

[7]刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社1996年版,117页至126页。

[8]刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社1996年版,126页。

[9]刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社1996年版,208页。

[10]刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社1996年版,182页。

[11]应星:《大河移民上访的故事》,三联书店2001年版,“来访比信访紧急,缠访比一般上访紧急,越级上访比一般上访紧急,进京上访比省内上访紧急,集体上访比个人上访紧急”。

[12]刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社1996年版,229页。

[13]刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社1996年版,236页。

[14]国务院总理温家宝在政府工作报告中宣布“从今年起,除烟叶税外,取消农业特产税,逐步降低农业税税率,平均每年降低1个百分点以上,5年内取消农业税”。

[15]陈柏峰:《缠讼、信访与新中国法律传统》,《中外法学》2004年第2期。

[16] 转引自陈柏峰:《缠讼、信访与新中国法律传统》。

[17]比如采取监视上访人活动,在上访人可能外出上访时在火车站等交通要点堵截上访人,借用行政拘留、劳动教养、精神病院或以“学习班”等非法拘禁形式压制上访人,《京华时报》2005年 01月29日《上访者被鉴定为精神病人–委托鉴定方称遵领导指示 缘起于领导“高度重视”》记者石毅。

[18] 参见胡奎、姜抒:《2003年中国遭遇信访洪峰,新领导人面临非常考验》,载《瞭望东方周刊》2003年12月8日。

[19] 2004年1月7日《北京娱乐信报》“为达个人目的煽动上访,天安门前非法游行者被捕;以上访为名,组织上访者身穿上访状衣欲在天安门广场等地聚集喊冤。”

[20] 参见刘英丽:《信访改制的石狮版本》,载《中国新闻周刊》2004年12月27日。

[21]该市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室2007年1月10日的材料。

[22] 参见于津涛,姜殊:《百姓上访成因于体制不顺,官员下访破解执政难题》,载《瞭望东方周刊》 网络版2005年2月4日。

[23] 参见2004年3月2日《安徽日报》“池州首创信访案件听证评议制度”。

[24] 参见汪波,刘红伟:《黑龙江省富裕县:“阳光办案”温暖“老上访”》,载《人民日报》2004年11月5日。

[25] 参见周梅燕:《中国信访的制度困境及出路》,资料来源:http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid=%7BA38FCA7C-A7C2-4CC1-B023-22BBE042D302%7D  2005年2月18日搜索。

[26] 参见2004年9月14日《新华网》“贵阳信访模式成人大制度创新亮点”。

[27] 参见刘英丽:《信访改制的石狮版本》载《中国新闻周刊》2004年12月27日。

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