我国《国务院信访条例》第二条规定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。
从这条规定可以看出，信访人的信访事项向行政机关提出，由行政机关处理，属于一种行政性救济制度。虽然我国现实中信访制度非常复杂，甚至在很多人的观念里把司法申诉也当成信访，[1] 但《国务院信访条例》试图把信访界定为行政救济，而且把信访与正式的行政复议和司法意义上“申诉”区别开了。
我国的“信访”在英文里没有一个准确对应的概念。在翻译的时候有人译为“请愿（petition）”，有人把信访制度理解为“申诉专员制度（ombudsman system）”，有人译为抱怨（grievance）”或“申诉”（complaint），有人直译为“信与访（letters and visits）”，也有人直接用汉语拼音“xinfang”或“shangfang”。[2] 总体上看，申诉、请愿、抱怨都不能完全涵盖信访的复杂内涵，用“信与访”或者汉语拼音更能涵盖我国信访的含义。
但是类似我国信访机构的以行政方式而非司法方式处理公民对行政机关抱怨、投诉等的机构在很多国家都存在，通常被称为申诉专员制度、公共监察专员制度和苦情处理制度等，这些制度大致可以分为三类：行政机关内部的处理投诉的制度、对议会负责的监察专员制度和专门的申诉专员制度。
第一节 行政机关内部监督制度
行政机关内部信访制度非常普遍，这些工作机构接待公民采用信件、走访、电话、电子邮件等形式的投诉。比如，法国设置了总统府通信局、总理府通信局、共和国协调员制度。德国设置了总统府信访处，总理府信访处、联邦议院申诉(信访)委员会。政府各部门及地方政府也分别设有相应的行政信访工作机构。这里着重介绍的是美国和日本的行政信访制度。
美国宪法规定：“不得制定任何法律来剥夺向政府申冤请愿的权利”，美国宪法的这一规定奠定了美国信访制度的基础。美国处理信访的机构通常设在政府机关内部，除了联邦政府设有专门的处理机构外，每个州的州长办公室也都有专人负责处理民众的来信来访和电话。
美国处理投诉问题的办结率比较高，８０％左右的问题都可以得到较好的解决，主要是有一套完整的处理体系。比如说州这一级，在接到民众的投诉后，即由州长办公室把民众反映的问题输入联网的微机，让各代理人掌握信息，使民众反映的问题得到迅速的核实和处理。州长办公室主任对民众的投诉负总责，每个月定期向州长汇报一次民众反映的问题，并向各地政府官员作一次通报。民众反映的问题，主要由专职代理人去调查处理，如果民众对处理结果不满意，可以起诉到法院裁决。[3]
美国的基层政府部门的负责人通常肩负处理投诉的职责。以一个华人家长在某镇碰到的孩子上学问题为例，该学生家长反对把自己的孩子安置在离家很远的学校，在找校长谈没有结果之后，就约教育总监面谈，很快此事得到了妥善解决。[4]
1996年以来，美国很多城市建设了311电话专线系统，以解决市民对政府的投诉和对政府的非紧急服务需求。美国311专线服务系统由马里兰州的巴尔的摩市于1996年首创。当时“311”是一个集40多个市政府部门对外公布的电话为一体的专线电话，为市民提供服务并接收社会监督，受到市民的极大欢迎。之后，美国的其他城市开始陆续的进行效仿，到2005年底，美国已有纽约、芝加哥、华盛顿、洛杉矶、底特律等26个城市建立了311市民服务系统，成为保证政府和市民间通过所有可能渠道进行沟通交流的有效手段。
“311”非紧急事件求助电话是通过地方立法而设立的。当初创立的原因：第一是“911”紧急报警电话台难以承受大量的非紧急电话处理，据统计，在美国城市报警电话中，有80％的电话内容为非紧急情况。而相对于紧急情况而言，每个非紧急情况电话占线时间要长得多，由此直接影响了紧急报警电话的快速服务和处置。这客观上需要建立一个非紧急电话台，把一切非紧急事件接处警从“911”台分离出来，从而保证紧急事件的快速有效的处置。第二是在过去，美国城市的政府部门至少有40多个单位分别设立了服务电话或监督电话向社会和市民公布，期望利用这一措施向市民提供快速高效优质的服务和接受群众的监督，使市民满意。但是，政府和社会的抽样调查显示，绝大多数市民对政府各部门公布的8位数电话号码都记不住，拨打时仍旧需要查询。更有意思的是，即使政府部门的主管和官员，多数对自己单位的公开服务和监督电话也不知道，对其他单位的此类电话号码更一无所知。因此，许多议员和市民积极地向巴尔的摩市长和议会反映，要求改变形式主义，借鉴警方的“911”专线做法，创立一个集40多个市政府部门对外公布的电话为一个专线电话，为市民服务和接受社会的监督。于是美国“311”电话应运而生，深受欢迎。
“311”紧急事件求助电话免费为市民服务的内容，包括水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面，市民还可以向政府反映意见、提出建议、投诉控告等，几乎没有范围限制。市长规定任何人有任何问题需要帮助都可以拨打“311”。同时，“311”还是非紧急情况下的犯罪举报电话，例如检举和报告犯罪嫌疑人或提供有关犯罪信息和情报，此种情况由接警员接驳给专门的人员接听记录并保密。警局为了侦查破案、通缉罪犯，充分利用“311”拨打方便的特点，动员社会提供线索，进行悬赏。
美国的“311”专线与“911”专线都放在城市警察局，接警台分成两个区域分别由雇用的文职人员来接警，而接处警信息在一个总的工作平台上可以相互传递和交换，遇到紧急事件的报警由警方直接处警，实行一级调度指挥，消防、救护、巡逻警察部门三位一体快速赶到现场处置。如果涉及水电煤等非紧急事件则以通过设置的内部直线转接给24小时值班的各有关部门处理。“311”电话台工作的操作和程序都是规范化和电子数据化的，在电脑程序和工作规范中，规定必须追踪信息和反馈处理结果，保证有求必应。[5]
日本的行政信访制度，被称为行政交谈制度，或苦情处理制度，是指行政机关在政府部门设置一定的机构或委员会，以听取国民的意见、要求或不满，使行政机关采取措施以求得行政事务改善的制度。日本的行政交谈制度自1955年建立以来，在接待国民交谈，解决国民提出的问题等方面起到了重要作用。
日本各级政府及面向国民的主要行政管理机构建立了行政交谈的工作机构和相应的工作网络，接待国民相谈（交谈），帮助国民解决提出的问题。接待群众来访的场所称作“相谈室”。行政交谈工作机构名称不一，但从工作任务看，基本分为两部分：一是听取意见，即通过来信、来访、来电等听取民众意见，协调解决民众反映的问题。二是政策查询，即把政府内所有与民众生活直接相关的施政纲要、措施及政策法规等向民众公开。
以警察机关的信访机构为例，2001年4月13日，日本国家公安委员会根据《警察法》第78条第二款的规定，颁布了《关于涉法信访程序的规则》。所谓“涉法信访”是指在警察履行职务过程中如出现执法不公问题，当事人可以根据国家公安委员会的有关规定，以书面形式，向当地公安委员会提出申诉。除特殊情况外，公安委员会必须以书面形式将处理结果通知申诉人。申诉信函必须注明申诉人姓名、住址和电话号码，说明警察执行职务的时间、地点和警员的执法行为、简要案情，并清楚表述申诉人具体受到的利益损害，或对执法行为不满的理由，并在文书上签字盖章。根据有关规定，公安委员会应对制作信函有困难的残障人士和儿童予以帮助，对地址不详，内容含混的信函有权要求补充说明。口头申诉也可以通过警署涉法信访窗口（苦情课）警员的协助以书面的形式汇总到警察本部，经警察本部长集中处理后，按规定向公安委员会报告。
根据日本《警察法》，日本警察厅规定：与申诉人无直接关系，泛泛地提出意见、建议和请求的不在受理范围；除公安委员会有关部门直接受理的涉法信函外，警察本部等其他部门或警察署收到的写给公安委员会的涉法信函，必须迅速整理并上报公安委员会；警察本部长必须根据公安委员会的指示，及时采取有力措施对有关事实开展调查；公安委员会有关部门负责协调将有关事实、采取的措施和处理结果向公安委员会报告；公安委员会决定书面通知申诉人时，回函要明确有关事实、执法行为正确与否和采取的主要措施；是否适用涉法信访程序，由公安委员会来判断，任何警察职员无权擅自决定。
对因警察执法不公而引起的涉法信访问题，日本警方均真诚面对，认真反思，并按照法律程序，予以妥善解决。但是，对有偏执倾向、有个人目的或警察正在处理的案（事）件当事人的涉法信访，却是具体问题具体分析。例如警察在职务盘问、现场交通处罚、执行逮捕时引发当事人不服的，不属于涉法信访范畴。即使现场存在执法不公问题，当事人也必须在事后向涉法信访窗口部门提出。这样做的目的是防止因涉法信访制度的建立而束缚警察手脚，挫伤警察的工作热情。
有关警察的涉法信访问题数量庞大，为了提高工作效率，日本警方建立了全国涉法信访计算机网络系统。警察本部有关科室、警署、交番、派出所等部门分门别类地输入相关内容，使涉法信访工作的现状以及处理情况一目了然。为了杜绝警察丑闻，严格公正执法，重塑警察形象。日本警方还强化了内部监督制度，努力提高警察自身的自我净化能力。在增加都道府县警察部门监察人员的基础上，加强自上而下进行监察，首席监察官由国家公安委员会任命，以保证与警察本部长之间的相对独立性。由此，形成了警察厅和警察本部的双重监察体制。[6]
日本政府与民众联系的渠道畅通，民众除了通过“相谈室”以及电话、信件等反映问题外，政府还开辟了其他一些途径，如不定期邀请民众开谈心会，设立“市政面包车”，请民众边看边议，建立施政评议制度等等，主动联系群众，掌握社情民意，接受群众咨询。这有点类似于我们的变群众上访为信访部门“下访”、群众接待日等。[7]
第二节 以瑞典为代表的议会监督专员制度
议会监督专员制度是对议会负责的监督政府部门的专门制度。
议会监督专员制度起源于瑞典。1713年瑞典国王任命一位司法大臣，代表国王监督一切官吏遵守法令和履行义务。1809年瑞典议会通过了一部以国王和议会分权为原则的宪法。该宪法规定，设置由议会选举并对议会负责的内政监察专员（ Ombadsman for civil affairs ），其职责是以议会代表的身份监督所有行政官员和法官对法律、法令的遵守。专员须是“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”，不必是议员，任期四年，可连选连任。由于这时该制度主要关注的是法院执行法律的差错，因而可称为“议会司法专员制度”。1915年又增设一个军事监察专员（Military Ombadsman）。1968年内政专员和军事专员并成一个公署，由３名地位相等的专员组成。从1976年起公署改由4名专员组成，其中一名为首席专员，主持日常事务，任命工作人员。现在瑞典的监察专员不仅中央有设置，在地方也设置，许多大城市还设置了更加专业化的专员，如反托拉斯专员、市场政策专员、新闻专员等。
监察专员虽为议会选任，但独立行使职权。根据瑞典1974年的宪法规定，监察专员监督政府、法院所有公务人员是否切实执行法律，但不得直接控制公务人员的行为，亦不得发布命令或更改其认为不适当的行政措施；专员对公务人员的违法失职行为可向有关机关提出补救性或惩戒性的建议；专员为行使职权可以调阅政府档案或记录，调查公民提出的申诉案件。
英国以某种新的形式采用了监察专员制度。1967年3月，英国议会经过长期审议通过一项立法，设置议会行政专员（The Paliamentary Commis-oner for Administation）。该专员由英王任命，无固定任期，非经议会同意不得免职。由此它被称为“议会行政专员”制度。行政专员的职责是，监督政府机构及其官员依法、合理地办事，防止其不当活动侵害公民的正当权益，并保证对受侵害的公民提供必要的补偿。行政专员机构的工作人员全部来自政府部门，每３年轮换一次。
议会监督专员是代表议会监督行政和司法的，监察范围一般涉及政府首脑、部长、大法官、议会议员以外的一切公共权力机关及行使公共权力的人员。这包括，当行政专员认为法院、行政裁判所处理的案件不适当时，也可以进行干预。任何公民如果认为“由于弊政而受到不公正的待遇”，都可以向行政专员提出控告。不过控告要先经过一名下院议员之手，再由他转交给行政专员。行政专员可受理控告，依据法律行使监督权限。其监督权限是监督法律、法令在公共事务中的执行，保证行政当局公平、合法地行事。
关于监督专员的监察方式，一般来说，普遍能做的事主要是建议。这些建议通常是：通告性建议，提醒违法者注意；改正性建议，建议主管机关改变决定，纠正错误；指导性建议，要求修改某项规章，督促不要重复错误。此外，一些国家的议会专员还扮演检察官的角色，对违法乱纪、玩忽职守的官员进行起诉，或者要求提请诉讼，或者要求提请惩戒性处分，包括撤职、罢免、损失赔偿，以及其他处罚。监督专员还可以作为接待员受理公民冤案的控告；作为视察员对司法场所进行调查研究；也还可以以各种方法揭露弊政；对违法的行为施加压力。当监督专员的建议不被采纳时，他有将政府拒绝纠正错误的行为公诸舆论的权力。总之，议会监督专员的主要武器是批评、建议。由于这些可以公布的批评记载在公开印发的议会年度报告中，在政界广为流传，因而监督专员的批评监督作用是不可忽视的。
监督专员的工作方式主要是做调查。调查没有固定的方式，可以采取被认为适当的各种方式。在英国，监督专员（行政专员）处理弊政诉案的过程是这样的：当行政专员发现引起不公正待遇的弊政时，他不能命令有关部门改变其决定或给予任何经济赔偿，他只能就其调查结果提出报告。行政专员首先期望有关行政部门来作补偿；当这些部门认为不能补偿或所作的补偿不适当时，行政专员将要求他们作进一步考虑，如果仍得不到满意的结果，专员的调查报告要向有关部门的主要首长提交，并附补偿建议；该首长应根据报告的内容，考虑存在的弊政。如果这两个办法都不奏效，行政专员将向议会提出报告，由议会向有关部门施加压力，以消除弊端。行政专员揭露弊政，不仅可以使受到不公正待遇的人得到补偿，而且可以在某种程度上促使行政活动有所改善。其他国家的行政专员制度的作用及影响与英国、瑞士等国大同小异，都是监督行政当局合法而公平地行事。
为保证行政监督专员完成任务，他有权获得一切情报资料，询问一切有关人员，要求他们给予协助，并可到有关机关进行视察调查，但一般不能采用侦察、审讯等手段，如果有人对监督专员的调查设置障碍或抱有敌意，法院可以追究他“藐视国会罪”的责任。但是监督专员的调查活动不得影响有关部门的正常活动。[8]
第三节 香港的申诉专员制度 [9]
香港申诉专员公署是独立于行政系统之外的直接对行政长官负责的处理涉及行政失当的投诉的调查和建议机构。目的在于“透过独立、客观及公正的调查，处理和解决因公营部门行政失当而引致的不满及所引发的问题，藉以改善公共行政服务素质及水平，并促进行政公平”。[10]
申诉专员的名称使用的是国际通用的“ombudsman”。专员的权力和职责范围包括就所有的政府部门（警务处及廉正公署除外）及17个主要法定机构（包括公营机构）行政或服务失当的投诉进行调查。申诉专员有权在没有接获投诉的情况下，就一些可能关乎广大市民利益及广受关注的问题主动展开调查。但根据《申诉专员条例》对于有法定途径可供当事人提出诉讼或反对，或以前曾接获类似的投诉，经调查后证实并无涉及行政失当的情况，或投诉事项微不足道，或投诉完全是无理取闹非真诚作出的，申诉专员通常都不会调查。总体上看，申诉专员的制度定位是处理那些没有法律途径能够解决，又关系到大众利益的问题，让市民的不满、积郁有一个纾解的渠道，拾遗补缺，化解因投诉无门等原因造成的社会矛盾，也由此提升政府和公营机构服务质素和效率，改善政府的形象。[11]
一、香港申诉专员的产生背景[12]
在二十世纪六十年代，首次有人提出要在香港成立申诉制度。当时，香港已有既定的处理投诉机制，主要是由行政立法两局和市政局的非官守议员接受和处理市民的投诉。此外，市民亦可要求法庭对政府的措施进行司法审核，由法庭裁决，作出补救。
但是对于市民而言，这样的机制有其不足之处。根据香港的司法制度，举证的责任在控辩双方。双方（通常由律师代表）在诉讼程序中陈述案情和论点时，法官担当裁判的角色，但法庭不会就案情进行调查。进行诉讼不仅费用高昂，而且程序繁复。根据行政法，市民如欲寻求司法审核，必须证明政府或公营机构的措施可能是不合法、不合理或程序不正当。除非证据确凿，否则，法庭不会轻易干预被投诉行为或决策。一般人都认为，对于那些指政府行政失当的投诉，倘若并非如行政法中所指，是“不合法、不合理或程序不正当”，则不宜由法庭处理。事实上，经验告诉我们，若这类投诉交由法院以外的机构处理，将能获得更迅速和适当的解决。
透过政治渠道提出投诉，亦不一定是纾解不满的最佳方法。在大多数社会里，人民代表通常都肩负多项公职。与群众联络并处理群众对政府的投诉，固然是人民代表的职责，但他们很少有充足资源，详细调查政府的决策过程。公众亦十分明白，政治连系会影响各代表的立场。亲政府人士如果表示支持政府的措施，便难免会失去公信力；另一方面，反对派亦难以期望政府会向他们提供足够支持或协助，“搬起石头砸自己的脚”。
由于上述的情况，便有需要另设一些独立的申诉渠道，处理一般市民的申诉。申诉专员是代表人民的监察者，其职责是监察公营部门有没有行政失当。“申诉专员”一词源自瑞典，指“人民的保护者或代表”。申诉专员密切监察政府如何行使权力，致力保障市民，确保他们不会受不公平的行政措施影响。
在一九六九年，国际司法组织香港分会发表一份报告，要求政府设立“一个简单、廉宜和有效率的机制，以保障市民的基本权利和自由，以及在市民的权利受到损害时，协助他们寻求补救办法”。在随后的19年，政府一直反对这项建议，只肯改善既有的申诉渠道。 后来，由于民意强烈支持上述建议，政府终于委任首位行政事务申诉专员。行政事务申诉专员公署在一九八九年三月一日开始为市民服务。自此以后，新设立的行政事务申诉专员公署与旧有的行政立法两局非官守议员办事处、政务处、投诉警方独立监察委员会和廉政公署都是处理市民各种不同性质申诉的机构。
在行政事务申诉专员公署成立初期，市民向行政事务申诉专员提出的投诉，必须经由立法局议员转介。一九九四年政府修订有关法例，令市民可以直接向公署投诉而无须经立法局议员转介。行政事务申诉专员的职权范围，亦得以扩大至包括政府部门以外的六个主要公营机构。行政事务申诉专员更获授权，可以就行政失当的事宜进行直接调查，并可公布调查结果，但须保障投诉人和调查结果所针对的人，不得披露他们的身分。在一九九六年十二月，政府修订有关法例，把“行政事务申诉专员”的名称改为“申诉专员”。
二 香港申诉专员制度简介
（一）香港申诉专员公署的组成
申诉专员公署是一个独立于政府部门的法定组织，实行首长负责制。申诉专员由行政长官亲自签署文书委任，任期五年，可获委连任。申诉专员直接对行政长官负责，未经行政长官明确批准，获委为专员的人不得担任其专员职位以外的其他有收益职位，亦不得从事其专员职责以外的其他有报酬职业。申诉专员只在两种情况下可解除职务，即专员以书面通知向行政长官辞职，或以无能力履行职能或行为不当为理由，经立法会以决议方式批准而由行政长官免任。
目前，申诉专员公署的内部组织机构除申诉专员和副申诉专员以外，下设两个调查科、行政及发展科、评审组和编译组。两个调查科各自下辖两个调查组，共同下辖一个直查组，负责进行具体的调查工作。行政及发展科由总行政主任领导，下设外务组和行政事务组。评审组负责评审公署所接获的所有投诉，以确定投诉是否在申诉专员的职权管辖范围之内，并处理性质较为简单的投诉个案。
（二）申诉专员的职责范围
申诉专员公署的职责范围包括以下几个方面：
第一，“调查在申诉专员职权管辖范围内机构涉嫌行政失当的投诉。行政失当的例子包括欠缺 效率、行动或程序不合理或失当、滥用职权等的投诉。” 按《申诉专员条例》的解释，“行政失当”(maladministration) 指行政欠效率、拙劣或不妥善，并在无损此解释的一般性的情况下，包括：(a) 不合理的行为，包括拖延、无礼及不为受行动影响的人想的行为；(b) 滥用权力(包括酌情决定权)或权能，包括作出下述行动：(i) 不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的行动，或按照属于或可能属于不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的惯例而作出的行动；或(ii) 完全或部分基于法律上或事实上的错误而作出的行动；或(c) 不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的程序。
第二，调查有关政府部门违反《公开资料守则》的投诉。在九十年代，为了体现更开明问责的精神，香港政府推出与行政事务有关的《公开资料守则》，让市民可以查阅政府保存的文件和资料。倘若有人投诉政府部门涉嫌没有遵照这份守则的规定提供资料，申诉专员有权进行调查；申诉专员调查与《公开资料守则》有关投诉的权力，甚至延伸到一些不受《申诉专员条例》规管的部门和机构，例如香港警务处、廉政公署、投诉警方独立监察委员会秘书处，以及公务员用委员会秘书处。
第三，对一些可能关乎广大市民利益及广受关注的问题，展开直接调查。申诉专员不仅接受投诉，而且可以根据媒体报道等各种途径获得的信息就某些事项展开主动的调查。
第四，答覆查询，为市民解答有关申诉专员的角色、职能和职权范围，以及公署所提供服务等问题。市民可联络公署的接待处，提出投诉或查询。
（三）申诉专员的职权
《申诉专员条例》规定申诉专员的职权有：
1、调查权。申诉专员可按市民的投诉展开调查，也可主动立案调查行政失当事宜，不受其他法律条文规定对某项决定属最终决定，或排斥对有关机构的处事程序及其所作决定的反对、上诉、审核、推翻、质疑的条款限制。
法例赋予申诉专员权力，可以在进行调查期间，向投诉所涉机构的首长索取任何资料、文件或物件；同时当有需要时，只要申诉专员认为某人能够提供与调查有关的资料，不管该人是否投诉所涉机构人员，申诉专员也可传召他，要求他在宣誓后提供资料，或出示任何文件或物件。任何人士，如无合法理由，不得拒绝提供调查所需的资料，除非香港特别行政区行政长官证明提供申诉专员所索取的资料，可能有损香港的安全、防卫或国际关系，或者政务司司长证明这样做可能有损刑事的调查或侦查，或牵涉未经行政长官同意而披露行政会议的议事内容，则作别论。假如阻挠申诉专员的调查，或不遵从申诉专员的合法要求，但又无法作出合理辩解，可被判罚款一万元及监 禁六个月。申诉专员亦有权公布调查报告，但不得披露投诉所涉机构中那些直接因其行动 而被调查或间接牵涉入调查的人员的身份。
2、建议权。申诉专员根据调查结论，向有关部门及公职人员提出纠正违法或不当行为和给予受到违法或不当行为侵害的相对人以救济的建议，如申诉专员可以建议有关部门改进工作方式或工作程序，并指出具体的改进方法；建议被投诉部门向投诉人道款等。
3、公开调查结论权。申诉专员可以根据公共利益的需要，在不披露所涉人士身份的情况下，用适当的方式将调查报告公开。
4、报告权。申诉专员可以在三种情况下向行政长官或立法会提交报告：第一，如果专员的建议在报告所指明的期限内，或报告未指明期限，但在专员认为合理的期限内，没有得到有关部门的采纳，专员可将案件报告和建议连同他认为适宜的其他观点，向行政长官呈交。第二，专员在调查结束的，如果认为某一部门有严重的不当或不公平事件发生，可在向有关部门提交报告时，向行政长官提交另一份报告，说明其意见及理由，并在一定的期限内将报告提交立法会审览。第三，每年专员须向行政长官作出年报，概述他在过去一年行使专员职能的情况，并由行政长官将报告提交立法会审览。
（四）申诉专员工作的程序——以2005-2006年度为例
根据2005-2006年度申诉专员公署的年度报告，本年度公署共接到14633宗查询和4266宗投诉，与上一年度相比查询略有增加（2004-2005年度查询11742宗），投诉略有减少（2004-2005年度投诉4654宗），过去五年相比整体变化不大。在2005-2006年度的投诉中，其中电话投诉354宗；书面投诉：传真865宗、电子邮件902宗、邮寄信件1303宗、投诉表格613宗；亲临该署投诉的231宗。
接到投诉后，先由评审组筛选，首先确定投诉是否属于本署职权范围之内以及有没有表面证据足以让公署展开调查，公署会尽可能在15天内通知投诉人筛选结果。根据申诉专员条例投诉事项不属本署工作职权范围的，投诉人自动撤回的或者初步查讯后自动撤回的，未有表面证据证明行政失当的，投诉人只是发表意见或寻求协助的，投诉人拒绝透露个人资料的，所涉机构已采取相关行动或者另有机构负责处理相关事宜的，列入“不予跟进的个案”，对于不予受理的投诉，公署会告诉当事人向哪个机构寻求协助。对于匿名或者不能确定投诉人身份的投诉，公署不予调查，但会研究这些投诉是否反映了普遍性的或者制度性问题。
经过评审组筛选后，本年度共受理了1825宗投诉，这些投诉按照调解、初步查讯和全面调查三种方式处理。
若投诉不涉及行政失当或情节轻微，申诉专员可以进行调解，这是“另类的排解纠纷的方法”，投诉人与所涉机构须同意见面，为投诉事宜寻找双方都能接受的解决方案。公署受过训练的调查员会以中立调停人的身份协助双方达成和解。如果调解不能解决问题，公署则另派调查员展开初步查讯或全面调查。2005-2006年度调解结案的12宗。
对于内容见为简单的个案，初步查讯是一个有效率的方法。2005-2006年度公署展开初步查讯的1758宗。初步查讯后的处理方式又包括两种：现处计划和提供协助/做出澄清。对于少部分可以由被投诉机关内部处理的事项，实施“现处计划”，“机构内部投诉处理计划”，根据这项计划，申诉专员公署在取得投诉人同意的情况下，将一些性质简单的投诉转介被投诉机关处理，并且监察被投诉机关的答复。2005-2006年“现处计划”处理的185宗。公署对于80%左右的受理投诉采取提供协助/做出澄清的方式处理。公署搜集与投诉个案有关的重要事实资料，如果这些资料可以充分解释投诉事项，公署则把观察所得和查讯结果通知投诉人，并在适当的情况下建议有关机构采取补救方法和改善措施。如果资料显示需要进一步查讯，公署则可能展开全面调查。2005-2006年度通过提供协助/做出澄清的方式处理的1573宗。
对于涉及原则性问题、严重行政失当、极不公平的情况、制度上出现流弊或程序上出现严重缺失的复杂个案，申诉专员会指令进行全面调查。
对于全面调查的个案，申诉专员要做出成立、部分成立、不成立的结论，向相关部门提出具体建议。2005-2006年度全面调查的个案共55宗，除两宗在全面调查过程中当事人主动撤回外，投诉成立的13宗，占24.5%；部分成立的14宗，占26.4%；不成立的26宗，占49.1%。
公署根据全面调查出具个案调查报告。调查报告通过媒体等方式向公众公开，在征求有关部门意见后，报送行政首长，供他们参阅及落实建议。
三 香港申诉专员制度成功运作的原因分析
虽然申诉专员所作的调查报告和建议并没有法律上的约束力，但却能对相关部门产生巨大的影响力。申诉专员所起的作用首先表现在个案处理上，通过对个案的处理实施行政救济，保护投诉人的权益。但申诉专员的作用不限于此，而主要在于：第一，通过个案的处理，抒发民情，消除民怨，解除市民与政府的隔膜，改善市民与政府的关系。第二，通过对案件所提的建设性的意见或建议，避免类似事件的发生，从而对行政违法或不当行为起到积极的防范作用。第三，通过对微观的个案的调查起到防微杜渐的作用，促使行政机关改善管理，健全制度，从而促进行政公平与效率。[13]
在政府与申诉专员公署共同努力推动下，申诉专员制度广为市民接受，并成为香港现行制度不可或缺的一部分，政府和公营机构都积极处理市民对公共行政的投诉。香港申诉专员制度在国际申诉专员间享负盛名。[14]申诉专员公署在社会上已经建立良好的公信力。[15]
香港申诉专员运作的成因固然有充足的资源、行政机关对效率的追求等因素，[16]但这些因素不是最重要的，综合香港社会背景以及申诉专员的独特运作模式，申诉专员能起到重要作用主要原因可以归结为以下几个方面：
第一，申诉专员的独立地位。香港申诉专员在谈到本人的权力和职权范围的时候强调指出“首 先 ， 也 是 最 重 要 的 一 点 ， 那 就 是 本人 独 立 于 政 府， 而 且 本 人 所 有 权 力 均 由 法例 所 赋予 。”[17] 申诉专员不隶属于任何一个政府部门，虽然向行政长官汇报工作，但其工作是独立的，行政长官也不能随意罢免申诉专员。这些制度保障了申诉专员敢于监督各政府部门，对公共利益负责。
第二，申诉专员个人的素质。从申诉专员制度起源开始，瑞典就要求申诉专员是“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”。现任的申诉专员戴婉莹具有律师背景，上届任期中“充分表现她的领导才能，对申诉专员公署的工作热诚投入；并继续透过公平、公正的调查或调解，为市民处理有关行政失当的投诉，就社会关注的问题，作直接调查及建议改善方案。”[18]申诉专员个人素质问题实际上是一个选任制度的问题，即通过什么样的制度把“秉性正直”的人推为申诉专员。任何一个社会都不乏热心公共利益的人，任何一个社会都不缺乏“包青天”，一个健康的社会需要的是把“包青天”放到合适位置上的制度。
第三，自由的媒体和开放的社会。申诉专员的法律定位决定了它是“无牙老虎”[19]。那么，它的调查报告和建议如何才能发挥作用？一个根本的原因是自由的媒体和开放的社会，是阳光给申诉专员带来了力量。设想，如果没有媒体舆论的压力，各政府部门就有可能不理会申诉专员的建议或者通过私下运作消解对该部门的批评。有了自由的媒体和开放的社会，当然，更根本意义上说是相对健全的民主制度，各政府部门不得不顾及民众的反应。只要申诉专员秉公处理投诉，获得公众的认可和支持，各政府部门不得不听取申诉专员的建议。
第四，香港整体民主法治制度的完善。如果一个社会民众抱怨很多，而只有一个秉公执法的“出气口”，毫无疑问，这个机构将不堪重负，机构再庞大也无法有效运作。幸运的是，香港申诉专员制度的制度背景是健康的。在香港，市民的抱怨、申诉途经有多种途径，包括行政长官办公室、各政府部门、临时市政局及临时区议会、上诉委员会等，这些机构都能独立地健康运作。香港的司法权威是毋庸置疑的，几乎听不到司法腐败的传闻，市民有了纠纷诉到法院，法院系统的裁决极具有公信力，通常经过司法裁决的纠纷双方都会认可，而不会没完没了上访。香港的立法会有一半是直接选举的，这些议员们一个重要日常工作就是听取市民投诉和建议。而且由于他们的地位来自市民的直接选举，他们不得不非常重视民意，非常重视市民的投诉，立法会能解决相当多的市民投诉。另外，香港还有独立运作的廉政公署等机构，他们都是权力制衡的重要组成部分。
在一个权力高度法治制衡的社会里，各种利益纠纷大都能在各个权力部门解决，留给申诉专员的，只剩那么“一点点”。正因如此，香港申诉专员制度运作很好，但投诉量并没有明显上升[20] 。也只有这么少的投诉量，申诉专员公署才能按部就班地对投诉进行筛选，对重点投诉进行全面调查。如果像中国国家信访系统那样每年接到投诉1000万件，[21]恐怕任何部门都无能为力。
第四节 其他国家和地区的信访制度
对我国信访制度的启示
无论是美国的政府内部处理模式，还是起源于瑞典的申诉专员制度，世界上很多国家和地区的信访制度都运作良好。而我们国家的信访机关却一直面临几乎无法处理完的上访浪潮，问题关键在哪里？
有人在改革信访制度本身方面做文章。
有人主张让信访机关独立并且赋予更大的权力。这是香港申诉专员的改革思路。如果真的实践了这个改革目标，信访局能独立调查信访事项并公开调查结论，信访局将能够对政府廉政效率起到一定作用，但接下来信访局面临的问题可能让它无法招架，当下每年上千万件信访，如果信访局能够代表社会公正，那该有多少万件信访？
如果大大加强了信访局的权力，比如，把信访局列为直属国务院的监督机构，给予信访局独立调查案件的权力，那么，它需要扩大多少编制投入多少成本才能处理目前积累的信访案件？同时，如果信访局真的能够直接解决一些疑难个案，那么目前几乎可以肯定的是会有更多的人来到国家信访局，国家信访局怎么可能处理完这么多问题？那么庞大的政府都解决不完的问题，怎么可能靠一个信访局来解决？再进一步，为了避免国家信访局孤军奋战，我们假定各地方信访局直属国家信访局管，建立一个全国统一的信访系统，就是一个某些方面类似于香港廉政公署的直属系统，那么，它至少应该把纪委纳入进来。但是，这样一个系统面临着一系列难题：这个系统直属于哪个部门？这个系统与现行体制的矛盾如何解决？这个系统与人大、法院是什么关系？这个系统与宪法体制的矛盾如何解决？最后也是最重要的是，这个重大的复杂的改革在现实条件下是可能的吗？
弱化或取消信访部门不现实。信访部门本身已经比较弱，现在处理信访问题的主要方式是开信，八十年代初地方政府接到国家信访局的信还认为很重要，后来开的信多了地方政府也就不再认为很重要了。信访局权力没有必要进一步弱化，弱化信访部门也不会必然导致司法权威增长。
取消信访部门更是不现实也没必要。现实条件下，信访局在某些程度上起到了周转矛盾的作用，至少在一段时间内给一些访民一线希望。没有这样一个接待和传达渠道，社会矛盾更是无处发泄。而且，访民不会因为取消了信访局就不来北京了，他们只要感到了不公正，他们总是要来的，没有信访局，他们会去中南海万寿路，可能去任何地方。事实上，今天各地的访民很多已经不到信访局，而是直接到政府门口表达抗议，北京的访民也经常到中南海等政府机关所在地。另外，即使在将来也没有必要取消信防制度，信访制度在完善的法治社会里也有其价值。
国家信访局的职能从目前来看主要包括信息收集分析，督办领导批示事项，给有关部门转发来访来信，协调处理来京上访事件，指导各地信访工作等。应该说，这样的职能定位是符合现实情况的。转发来信和督办领导批示是常规工作，可改变的空间不大。国家信访局可以收集到各种信访材料，从中可以总结出比较紧迫的政策法律问题，为改革法律或政策提供依据。信息汇总需要和调研部门结合起来，和中央政策研究室、社科院、国务院发展研究中心联合针对中国的实际问题提出有效的改革方案。国家信访局这一方面的职能应该强化，应该有更高的政策理论水平。
国家信访局最困惑的问题可能是来京上访问题。成千上万愤怒的上访者聚集在北京，成为社会稳定的巨大隐患。国家信访局实际上面临着两难悖论，少解决问题或者不解决问题，让来访者更失望；多解决一些问题，则会带来更多的问题。最后的结局只能是，用很低的解决概率不断诱惑上访者投奔而来，绝大部分人失望而去。
成千上万的访民来到北京不是国家信访局的责任，国家信访局也不可能阻止他们前来。现实条件下，国家信访局能为访民做的工作主要是两点：一是主动为各地信访量排名并将一些典型案例公布，二是坚决维护信访局地盘范围内的秩序，杜绝地方政府在信访局管辖范围内殴打或非法抓捕访民。国家信访局目前已经开始给地方排名，给中央提出一些政策建议，并努力维护信访秩序，防止访民被非法拘捕。这些工作值得肯定，但力度不够，需要逐步强化。
但无论如何，国家信访局不可能根本治理信访问题。因为只要地方权力系统不进行实质性改革，腐败和官僚主义问题不见根本好转，不公正就会不断出现，就会有访民不断来北京。也许国家信访局通过信访量排名、公开性等能给地方证增加一些压力，在一段时期内减少上访量，但不可能从根本上解决社会矛盾。
其他国家和地区信访制度运作良好给我们最有价值的启示是正确认识上访问题的根源，正确认识政治体制改革的必要性。
在民主法制制度健全的国家里，立法机关一般不直接处理具体问题，并且选民可以通过直接选举约束代表，司法机关高度专业化，并且司法系统内部有上诉申诉等明确的约束机制，因此这两个权力分支不需要另设监督机制，有社会监督再加上权力之间的制衡就够了。而行政权相对庞大和复杂，涉及公民生活的方方面面，公民通过定期选举直接约束的只是各级政府首脑等政务官员，而对众多的事务官员的约束是间接的。公民如果遇到了来自政府部门的损害当然还可以通过行政复议和司法手段寻求救济或者寻求立法机关进行监督，但这些都需要复杂的程序和较高的时间金钱等成本，事实上，公民利益受到政府部门损害的时候更容易想到的救济方式是给相关政府部门及其上司打电话、发邮件、走访等形式寻求直接的行政救济，无论是表现为正式的系统化的申诉专员制度还是非系统化的分散在政府各部门的信访接待，这种相对简便的高效率的行政性补充救济制度是有必要的。
现代民主法治国家信访通常不会积累成一个严重的社会问题，这些国家信访机关之所以能够有效，关键在于信访问题的量比较小，[22]信访部门能够直接解决或者授权解决。而信访问题简单和积累的量少的原因在于一些复杂的问题由司法机关或者通过立法解决，各级行政机关能够在选民的间接约束和政府首脑的直接约束下能够及时处理意见或投诉，也就是说，立法、司法和行政以及社会监督都是通畅有效的。
所以，治理信访问题，重点主要不在于改革信访制度本身，不在于加强还是减弱信访局的权力，而在于推进政治体制改革，真正建立权力制衡权力体制。当然，中国现实国情是一个传统治理模式向法治转变的国家，中国现代化进程一定要稳妥进行，要把改革的力度、发展的速度和社会承受能力结合起来。鉴于此，我们认为，政治体制应当首先在基层推行。具体改革方案如下：
第一，落实区县级人大的法定职权。
根据我国宪法和法律，各级人大是各级国家权力机关，代表人民行使选举权、任免权、决定权和监督权，我国区县级人大代表实行直接选举，如果人大没有尽到法定责任，选民可以行使罢免权或者在下一轮选举中选举新人，从法律上说，公民可以直接约束人大，人大监督“一府两院”。如果这些法律规定都能落到实处，人大就会形成对“一府两院”的强有力制约，腐败和官僚主义现象将会改善。
从目前的现实出发，各区县人大可以在现有的组织和人员结构的基础上尝试监督处理信访问题。从政策方面，中央有关部门联合全国人大常委会发出通知要求各级党委政府主动尊重人大常委的选举权、任免权、决定权和监督权。目前我国政治体制决定了中央的认识和命令对于地方的改革起着重要的推动作用。
从组织机构方面，人大常委可以设立专门的信访接待部门。信访接待部门不能变成各级政府目前已经有的官僚机构，而是要变成真正对人民负责的机构。信访接待人员可以从有公益心的人大代表中招募，组成代表团，财政给他们提供办公室和经费以及相应的报酬。负责接待信访的人大代表团可以就某个案件向“一府两院”提出质询案，可以就某个重大复杂的案件成立特别调查委员会。代表团可以定期召开新闻发布会，就信访接待事项回答公众的问题。
或者，各区县拨出一定的经费设立人大代表专项办公经费，人大代表可以申请设立个人代表办公室，配备必要的助手，工作有相应的报酬。人大代表也可以就某个问题联合提出质询案，或者申请人大常委会成立特别调查委员会。从现状来看，在明确法律工作责任的条件下，申请办公室的人大代表应该不多，如果过多，考虑到经费问题，可以通过一些条件限制人数。
从长远来看，落实人大法定职权关键在于落实竞争性选举，目前我国基层人大直选基本上是确认型选举，加上一些党政领导对于人大选举中竞争行为不习惯，甚至怀有敌意，想方设法设置障碍，使得确认型选举变成了盲目选举，过场选举。没有自发的公开的竞争，选民在不了解候选人的情况下投票，这样的选举不能体现出真正的民主，选举出来的代表也不大可能主动担当起人大代表的职责。人大代表如果是真正竞争选举出来的，他们自动会努力实践自己的法定权力，北京市海淀区以及其他一些地方的一些竞争选举出来的代表积极履行职责的表现证明了这一点。
第二，落实宪法和法律赋予法院的地位和独立审判的权力。
法院理应承担起法律救济的最后一道保障线，化解社会矛盾。但现实中，基层法院未能尽到职责，因对司法不满而上访的访民占有很大比例。对司法不满有很多原因，最重要的问题是司法判决不公的现象相当严重。中国人有很漫长的讲“关系”历史传统，与其说这种现象是一种文化，还不如说这是缺少民主法治的制度结果。讲“关系”就意味着有关系的人享有特权，有钱的人可以买关系，没有关系没有钱的人遭遇不公正。大量的司法判决不公还会产生一种附带现象——司法缺少公信力。有些案件及时判决合理合法，但当事人也不满意，因为他们对司法不信任，总是期待着上级机关给以公正，所以还继续上访。
具体来讲，司法公信力不高有很多原因，包括法官素质不高、司法权受到党政机关行政干预、司法腐败和官僚主义等等。通过改革提高司法公信力势在必行，具体做法包括：
（1）提高法院地位。确保法院的财政经费独立，法院经费占地方财政收入的比例由法律规定，地方党政机关不得干涉。法院组织人事独立。法院司法及管理工作人员的进出，必须要由法院本身依照《法官法》独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。我国法院的人事决定权应该逐渐过渡给完全独立的各级司法委员会。至于委员会人员组成，虽然不排除来自行政权力机关或由其指定，但主席和大多数成员必须是职业法官。法院的法官、庭长、副院长、院长等人事由上级法院法官组成的司法委员会选任。
（2）提高法官地位。法官选任程序独立。法官的选任由专门的司法委员会进行。这个司法委员会应以法官为主，同时也可以包括党委和政府委派的官员。逐步提高法官素质，法院新进审判人员从已经通过统一司法考试的人员中择优录取。法官终身任职，不可任意移调，不可撤职、免职。法官不可以轻易地被调离其既定职位，更不可以轻易地被调换职位。除非因道德问题被人大弹劾或者法律问题受到依法制裁外，各级党政机关不得干涉法官的地位和报酬。法官依法审判不受任何行政、社会团体和个人的干涉。
（2）坚决治理司法腐败。提高法官待遇，使法官的收入足以维持体面的生活。法官不得兼任任何司法之外的职务，不可以在薪金之外获得任何报酬。严格规范法官职业道德，提高法官自律，同时全社会设立法官廉洁举报制度，一旦有确切证据证明法官受贿、接受吃请等违法或违背职业道德的行为，人大启动弹劾程序并依法处理。
（3）扩大法院受案范围。一切社会矛盾纠纷依法起诉到法院，法院都应当受理，不受理的要出具正式法律文书。法院未能承担起职责的一个表现是有些纠纷法院受到地方行政干预不予受理，推卸责任。对土地征用、房屋拆迁、企业改制等社会问题当事人起诉到法院的，法院不能回避。
第三，改革基层行政。
县级以下基层政府，尤其是农村基层政府机构大部分过于庞大，而提供公共服务的能力相对较弱，而由于权力自身的扩张性以及缺少相应制约，历次以“精兵简政”为主要内容的乡镇体制改革都未能达到预期效果，一些地方乡镇机关人员甚至呈现出继续增长的趋势。随着农村税费取消，乡镇一级政府承担的公共职能已经很少，没有必要保留这一级政府。取消这一级政府，重点在于取消其财政权，作为区县政府的派出机构，一切税费、罚款、开支等财政收支必须经过区县政府财政部门。
但这种自上而下的约束效果是有限的，基层官员很容易能想出办法以应付上面的政策。真正对财政和人事的有效约束是民主制度，普通民众能够直接约束官员行为的制度。民主制度不仅能解决历次改革乃至历代王朝改革都不能解决的顽症——机构臃肿特权腐败，而且能够选出一批有能力处理社会危机的人。
现行基层干部的一个比较普遍性问题是缺乏对政策的解释能力以及与公众的沟通能力，这是由于现行选任干部的制度造成的。现行选拔干部的机制着重考察一个人的经济业绩、下属的评价以及与同事的合作能力，但是缺乏公众的评价机制。缺乏公众的评价和约束机制导致的一个后果是，基层官员普遍缺乏劝说和沟通能力，面对突发性事件，很多时候他们的行为起到火上浇油的作用，激化社会矛盾。随着税费改革完成，农村的主要矛盾是土地征用、房屋拆迁等经济变迁中的矛盾。这些问题的处理需要智慧，官员需要具备“讨好”民众的能力。
改革基层行政可以从现行制度框架内开始。根据我们国家的法律，政府由同级人大产生，但现实情况是，政府首脑的选举只是确认型选举，没有真正的竞争，人大代表在不了解候选人的情况下投票，实际上使选举在很大程度上走过场。
改革的第一步，区县和乡镇政府首脑可以进行差额选举，并适度放开竞争，选举公开进行，民众可以参与评价。第二步，候选人由党内提名变成公推公选，候选人通过公开公正的方式在广泛民意的基础上产生。第三步，全民直接选举产生区县和乡镇政府首脑。
第四，加强社会监督。
人大、司法以及行政部门的改革和有效运行都离不开社会监督，尤其是媒体监督和各种利益团体的监督。要落实宪法规定的公民言论自由的权利，逐步放开言论自由的空间，保障新闻监督的权利。改革《社团登记管理条例》，从支持和鼓励公民成立行业协会、利益共同体开始，逐步落实宪法规定的结社自由，保障公民成立维护自身权益的团体，缓和社会矛盾。
结束语。民主化、司法独立、改革基层行政和加强社会监督的方案表面上看起来会削弱中央对地方的控制权力，但我们应该更加冷静地分析，基层高度集权使得中央更得民心了呢，还是失去了民心？从中华民族的历史使命的高度出发，中央有责任缓和当前社会矛盾，但缓和社会矛盾的办法不是头痛医头脚痛医脚，而是从根本上逐步建立权力来自人民对人民负责的政治制度，从根本上确立能够保持社会长期稳定发展的文明政治制度，这才真正是让中华民族傲然于世界的千秋伟业。从县级以下开始推动政治体制改革，这是时代给予我们的机遇和希望，历史留给我们的时间已经不多了。
[1] 现实中，我国的信访制度非常复杂，它既包括《国务院信访条例》中规定的由各级政府信访局主导的行政救济意义上的信访，包括各个具体政府部门内部设立的信访机构，也包括向监察部门和中纪委的投诉情愿，甚至在很多人的主观观念里司法意义上的申诉也被称为信访（比如我国最高法院的立案庭又称信访接待室）。
[2] 参见李秋学：《国外英文文献中“信访”等词语用法评析》，朋友交流稿。
[3] 仁谧：《美、日、荷的“信访”》，载《人民政坛》 2003年第5期。
[4] 山石：《在美国“上访”》载《侨报》副刊，2003年9月27日。
[5] 孔宪明：《中国警官走进美利坚》，上海人民出版社2004年版。
[6] 李哲宇 娄卫东：《日本警方如何处理涉法信访》，载《人民公安报》2005年7月20日。
[7] 仁谧：《美、日、荷的“信访”》，载《人民政坛》 2003年第5期。
[8] 李庆华《西方国家的议会监督专员制度》http://rmzt.fjsen.com/2002/200206/20020628.htm
[9] 本节部分内容参见林莉红：《香港申诉专员评介》，载《比较法研究》1998年第2期。
[10] 参见香港申诉专员网站之“申诉专员的使命”。www.ombudsman.gov.hk。
[11] 曹卫：《未成年人保护工作在香港》，载《人权杂志》2006年第6期。
[12]参见香港申诉专员戴婉莹：《申诉专员制度与公民监察权》http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp?mid=20031216000107。
[13] 参见林莉红：《香港申诉专员评介》，载《比较法研究》1998年第2期。
[14] 陈方安生：《在一九九七年度申诉专员嘉许奖颁奖暨申诉专员名誉顾问委任典礼上致辞》香港特别行政区网站http://sc.info.gov.hk/gb/www.info.gov.hk/isd/speech/725-csc.htm。
[15] 参见《香港申诉专员第十八期年报》，戴婉莹“绪言”部分。
[16] 参见林莉红：《香港申诉专员评介》，载《比较法研究》1998年第2期。
[17]《公生明 廉生成》，香港政府印务局许可印制，113508A—100L—11/96，第9页。
[18] 参见《香港政府新闻网》，“戴婉莹再获委为申诉专员”。http://sc.info.gov.hk/gb/www3.news.gov.hk/ISD/ebulletin/tc/category/administration/040309/html/040309tc01002.htm
[19]《公生明 廉生成》，香港政府印务局许可印制，113508A—100L—11/96，第9页。
[20] 过去五年的投诉量分别是3736宗、4382宗、4661宗、4654宗和4266宗。见《香港申诉专员第十八期年报》。
[21]参见《国家信访局每年受理信访千万次成最繁忙办公室》，载《江南时报》2007年5月3日。
[22] 如德国的请愿委员会每年受理的请求和申诉一般有2万件，州一级受理的总量大约有5万件。转引自李秋学：《信访，何去何从？——信访在法治化背景下的命运之争》。
美好中国 