信息公开的困境与突破研讨会纪要

北京公盟法律研究中心(www.gongmeng.cn)于2008年6月25日 (星期三)下午14:00至16:30在海淀区海淀科技大厦5层第一教室举办了“信息公开的困境与突破研讨会”,来自公众、学界、律师界、媒体界的人士将对公民依法申请信息公开的过程中所遇到的实际问题进行分析和探讨,以使《政府信息公开条例》的实施更为有效。

与会嘉宾:

朱福祥 海淀四季青镇居民(申请四季青镇常青通达环评规划的当事人)

陈育华 昌平区居民(申请养犬管理费使用情况的当事人)

周汉华(社科院法学所教授)

湛中乐(北大法学院教授,博士生导师)

周  泽(中国青年政治学院副教授,律师)

徐建国 北京义派律师事务所

张立辉 北京国纲律师事务所

程  海 北京高博隆华律师事务所

李午汜 河南宏元律师事务所

主持人:今天研讨会的主题是信息公开的困境与突破。政府实行信息公开条例于今年5月1号实施以来,北京市民朱福祥、湛江、陈育华等有很多人在申请某一些领域的信息公开。但目前为止,一系列的申请遇到了不同程度的障碍,比如说像朱福祥先生的申请,本来是申请一个关于拆迁安置的问题,镇政府应当存有这个信息,但是得到的答复是“信息不存在”,得到这样的答复以后朱福祥就提起诉讼,但是又很遗憾,海淀法院用信息公开条例的第33条第一款给裁定不予受理了,这个第33条第一款是“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”第二款讲的是“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这一条到底是说如果对政府的信息公开不满意可以诉讼还是不可以诉讼?我不太明白为什么海淀法院利用第一款,第一款讲的是控告,就把这个朱福祥先生的申请被裁定不予受理了,那么如果说到了法院起诉不用第二款,或者把第二款解释为只是信息公开的具体行政行为符合侵犯合法权利才可以诉讼的话,就是说公开不到位,或者其他的行为,不可以诉讼的话,如果把它作这样的解释,那么我们信息公开几乎陷入了一个没有办法救济的困境。

所以我们今天讨论的话题,一个非常专业的话题,政府出台了信息公开条例,那么市民去申请的时候遇到了障碍该怎么去解决?我们是否可以在法律体系上面,在一些其他的途径方面做一些突破?

今天我们很高兴邀请到了一些嘉宾。我简单的介绍一下。我从这边开始介绍,社科院周汉华教授,在信息公开领域著名的法律专家,中国青年政治学院教授周泽,中国政法大学教授汪庆华,一直关注公益诉讼的李午汜律师,北大法学院湛中乐教授,陈育华先生,非常执著的关注养犬法规的情况,一直在为养犬者的合法权益来抗争,希望改变养犬管理条例,我们一起做一些努力。朱福祥先生也是执著于维护当地居民的公共利益。政法大学滕彪老师,义派律师事务所徐建国律师。

我们首先请朱福祥先生讲讲他自己的经历,从信息公开一直到法院这个经过,这个过程遇到了什么障碍?

朱福祥:我给大家介绍一下在申请信息公开这一段时间的经历,正像刚才许老师讲的,现在我们信息公开困难越来越大,现在政府等于在这个平地的基础上,对土地的管理越来越严。5月8号我向北京市规划委员会调取海淀区四季青常青通达建设项目的环境规划意见书,规划委当天就做出了一个公开告知书,其中答复是答非所问,我问他要的是环境规划意见书,但是他给我提供的是规划设计条件。我告诉他们说这个答复不是我所要的,他说领导说了就给这个答复。

刚才这个材料介绍还有湛江,也同样我们到国土局申请海淀四季青门头新村建设项目的土地使用的材料信息,我们跟它要的是安置农民的用地多少亩,商品房开发用多少亩,结果他拿那个征地的批准文件给我们,这是我们遇到的情况。

再一个是向四季青镇政府申请信息。海淀区法院在四季青由××总公司集体经济组织给它垫资4580万,买了后山院一号楼和十号楼,但是这个楼到底是属于安置农民用楼还是商品楼?我向四季青镇政府就提出这个信息申请,结果本来来镇政府有规划科、有土地科,都是在它的职责范围内。结果他给我答复也是你申请的信息不存在,给了这么一个答复,我们就通过信息公开的条例获取不到真实的信息。

前天我又去了一趟规划委,常青通达建设项目那里有一个商务楼规划,我跟他申请这个规划许可证,这次连告知书都没有了,就是一个登记本上画了一个格,你想调取信息,你先提供你要调取的文件号,可是我们恰恰不知道这个文件,我们才要调取,我们不知道这个文件所以我们不知道文件号,所以说因为他就要求你提供这个文件号,你如果没有这个文件号,他说对不起,我没有办法给你提供这个信息,这个我们就没有办法弄了。所以这次到规划委也是空手而归,上回来讲说这个答非所问,但还给你一个答复,这回什么都得不来了。

那个审计署规定大家看到的,那个《土地出让金的审计报告》里面实质性的提了很多的问题都不明晰,我向审计署提出了针对北京市土地出让金的问题,提出了13项信息公开,作为审计署,作为这么一个国家部门,我们添的表交给他,但是他连这个手续、登记都没有,所以这样来讲,我把我的申请材料交给他了,他任何东西没有给我,所以事后他如果不认帐拿我就是空口无凭。

说完这个下一个就是讲四季青镇政府,它本来是一个局限范围里的信息,他又答复我信息不存在,我就根据信息公开条例向上一级海淀区政府信息办,但是我要求的是复议,但是信息办不接受我这个复议申请,他说咱们大家看看信息公开条例,今天我们在座的有许多的法律专家。我们信息条例里头它规定的司法救济,一个是投诉,一个是诉讼。但是没有和这个行政复议法建起连接来,所以这里头没有行政复议这一条,所以我申请复议,他拿出来说你这个没有法律依据,你可以投诉,但是投诉,因为我们这么多年来,我们有这个经验,我们国家没有投诉法,也没有投诉条例。所以我们去投诉了,他一看你投诉的这个问题,他不答复你。所以等于说这个投诉根本就是无效的。

但是现在我向这个海淀区政府提出了一个,说这个复议申请,因为我们没有这个依据,所以我就填了一个复议一个投诉。我说你看看,你要选复议,你就按复议接我这个案子,你要按投诉,你可以选一个,所以在信息公开办公室他也拿不定主意,所以现在到底是算投诉还是算复议,现在不了了之了,还在那里放着,诉讼是这种情况。

现在我感觉一个困惑。就是说现在政府很高明,他提供这个信息,他又不给你服务,也不是不提供,他给你一个告诉你不存在,或者给你一个答非所问的,我到了海淀区法院起诉,法官说他已经答复你了,他已经做出行政行为了,你怎么知道他没履责呢?所以说如果你要这么诉,那么我们这个不会给受理的。这样我们又跟许老师,许老师是研究这个问题,后来建议我把这个判定被告履行职责加一个“实际”,判成被告实际履行职责…这样我又到海淀区法院立案,立案现在是拿出这么一个裁定书,这个裁定书的裁定理由是这么说的,说起诉人要由法院判被告人实际履责做出信息公布,其所诉事项不属于行政诉讼的受案范围,所以本案不予受理。所以现在来讲等于投诉也不行,复议不行,诉讼也不行。政府不给你提供真实的信息,我们司法救济现在是没有路可以走。就这种情况,所以今天各位,也希望大家能够想出一个办法来破局。

主持人:下面由陈育华先生讲一下关于养犬费用的一些申请信息公开的过程。

陈育华:我这个比较简单。首先我要感谢公盟召开了这么一个会,确实我们有很大的困惑,政府信息公开条例的推出确实是我们社会的一个很大的事情,是很大的进步。理论上讲从有政府开场的,如果你还是人民政府的话,你就应该保持你的公开透明,让老百姓知道,除非你是把老百姓当作敌人,你才遮遮盖盖,或者你自己有难言之隐,在这种情况下不公开。所以这个事情我在信息公开的内容是这样的,要求公开北京历年养犬管理服务费的使用情况,收费标准有一千五百,二百,不等,那么你一年收多少费?另外历年的执行状况,你提供的服务有什么?给我们提供的服务就是一针狂犬疫苗,一针是25块钱。那么这个钱是很少一部分,但是这个事情他说他不知道。

所以在这个情况下,我觉得是很不可思议,这也是本身对这个政府公开信息的一种抗拒,他也讲不清楚,中央推出这个东西本身对各地的腐败现象是一种挑战压制,它本身用意是非常好的,但是现在目前看来地方没有很好的准备,去年四月份推出可能我们的高层也有一种叫舔犊。从好的方面讲它给了一年的宽限期。就是说这个系统工程,以前从来没有把信息公开对老百姓交待过,需要准备,需要工作。那么坏的一方面讲他可以做假帐,可以推委,可以在法律上做一些弊端,来像朱福祥先生那样的给你推来推去,这个事情我觉得是很不愿意碰到的。

对收取的狗费应该专款专用,政府在这个问题上不能与民争利。狗费是自由权,包括对打狗,对狗打狂犬疫苗…对狗实施无害化处理等等,可以考虑从这种费用中提取一定的比例,设立一个受害人的救济基金。另外他还谈了一些其他的事情,但是政府对于这个信息不重视,所以在二十天以后就发生了有几千人在动物园门口集会。

在这个游行示威中间也有人打出来了,叫不科学,不理性的无效短期处理比狂犬病更可怕,因为狗年的时候查的很厉害,多少次咬人,另外我的狗钱到哪里去了?所以这个很清楚的,因为我交的费大家可以看,这是北京市公安局的收费专用纲,这是03年的时候我们是交五百块钱,以后逐年改成公安局昌平分局的那个印章,那么我把钱交给你,你能够讲他不知道收了多少钱?另外他手下花的钱打的针,而且他还派人到国外去学习,学习人家狗的立法理念,这个我们都没有意见,我们建议搞一个保险基金,狗咬了以后大家能够有一个比较快速的处理,这些我们都提过,说没有这方面的重视。

所以现在这个情况下,因为我在03年的时候他推出来,我就跟那个领导主任写过,我说养犬费不能专款专用,严重的违背了养犬的意愿,也违背了社会公德,养犬缴费人有权要求政府对收费制进行审计,并向全社会公布,如果不对上年中的收费报告做出交待,养犬人有权不缴第二年的费用,养犬专款专用没商量,我认为这个事情很简单,但是这个事情在我们那里做不到。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门依照本方案的规定应当接受本市的财政收支和财务收支,按照本法规定接受这个审计。

那么北京市它自己推动的这个养犬管理规定讲了,公安机关是养犬管理工作的主管机关,全面负责养犬管理工作。那么他已经把公安机关放在主体位置上了,那么我们交钱也是交给公安局,那么你主管机关,你主体机关,你就应当对日常的制度你要管,你对你的财务活动也要管。他却可以推出经查你申请的索取的政府信息不属于本机关的档案范围,建议向市或者区县财政机关申请。因为我觉得我跟那个市财政和区财政还隔了一大层,我把钱交给公安局,你怎么让我去找财政局,这个问题讲不通,另外还有一个我们原来小区的一个法制报的记者,他在04年的时候可能采访过北京的公安局,也采访过市财政局,人家财政局很清楚的告诉他,说公安局交给我们的钱,我们全数给他们返回去了。因为当时规定基本上都是执法单位在后面操控的,它的实际过程都是为了保护维护他自己的权利来的。

他说养犬应当交纳管理服务费…养犬管理工作及一些管理工作所发生的费用按照有关部门的部门预算,这就是他在规则的实际上规避了这个审查,反正我把钱上交了,完了以后你就找不到我了,你要钱的时候就是另外一个事情,讲的不好听一点这完全是一种洗钱的行为,你交了钱以后我就不受控制了。这个法制是他们定的,我们也没有参与这个讨论,你们也知道,所以这一系列的事情我们觉得很无奈。

后来我在网上也发表了东西。我重点提一下因为05年的7月7号北京市公安局的××总队长××就有媒体报道追查北京养犬登记年检工作收税的管理服务费每年达2.8个亿,但是这个事情他就出来辩解,说没有那么多。他说包括今年在内的历年总数没有超过一亿元,那么这个事情如果它不掌握这个信息,他怎么讲没有超过一亿元呢/这是自相矛盾的,另外他花了多少钱,他也应该有一个说法。

所以总的来讲我觉得不可理解,所以希望通过媒体,通过检察机关对这样的东西怎么办?大家想想办法。说到这里。谢谢。

主持人:感谢二位的发言,我做一点补充,其实两位都是非常著名的公益人士,朱福祥先生自学法律,非常专业,他无偿代理了很多公民的各种各样的行政诉讼,非常职业化的。陈育华先生从外交部退休了以后,因为养了一只大一点的狗,属于非法的一只狗,他非常温顺的一只狗也成了非法的,所以开始一个维护大家所有养犬人的权益的行动,为公益而奋斗的这个过程,非常令人尊敬,为公益奋斗了很多年。接下来我们有请各位专家来对这些问题,法律事项进行分析。首先我们也请湛中乐老师给大家讲一下。

湛中乐:非常高兴前两天收到中国改革杂志的杨主任的信,说来参加这个会。本来今天和明天两天是国务院一个很重要的会议,我参加了一部分以后,我让我的研究生在后面听,我来参加这个会,因为这实际上是一个民间社会对我们政府实施相关法规的一个检讨。所以我觉得这个是非常有意义的。我想谈几个点看法。

一个是我觉得作为政府信息公开的这么一个重要的法规,从颁布来讲我现在是肯定的,在诉讼法,尤其是像前几年,04年的法规出来以后政府信息公开,作为一个重要的行政法规,进一步确认。我想是进一步确认我们的公民在当代社会,尤其跟政府打交道的过程中,他的一项重要的权利,第一项所谓的依法保障获知信息权。它没有这样讲,有一个解读,我理解就是获知信息权。从政府机关或者行政机关获得相关信息的权利。上一个礼拜在人大在讨论,我理解是一个知情权,沟通信息的权利,因为在很多的国家有政府信息公开法,或者类似这样一些法律,进一步的确认在宪法的原则基础之上通过一个具体的法律来确认它,所以政府信息公开条例我觉得是去年颁布,今年实施的,要充分肯定它的意义。因为它对传统社会的一个挑战,因为统治权或者管理权很重要的一环是神秘性,体现在哪里?实际上就是一个不公开性,在民与官的问题上权威体现在哪里?体现在更多是你不知道,我知道,这里面包括有一块是信息。

所以在传统的认知社会里面,很多的资源,其中包括信息也是一种资源,是为政府所控制的。所以政府信息公开法,我觉得是在二十一世纪中国立法上一个很重要的里程碑,从这个意义上讲意义还是很重大的。

那么像朱先生、湛江、陈育华老先生,前年到我们家去过,为他们家的狗的问题,稍微体型大一点非要捕杀,把它列为这个非法行业,就是太高了,超过35厘米。然后正好人民日报记者约我谈几句话,那么人民日报在06年8月份开始发表了,他通过这个杂志,通过网站找到我们邮箱,后来到我们家来。

第二个事情就是一个法再好,政府如果实施不够。或者一个法规再好,法律规定的所谓的公民的权利再多,跟现在物业的所谓管理条例,作为一个业主,或者作为一个公民你不去行使这个权利的话,那么好,一个权利在那里失效,另外当很多公共权益影响到你的权利和利益的时候,你往往很被动的。如果你不去主动维权,这个权其实包括陈先生自己在内,你通过这些个例感觉到,面上的东西仅仅是停留在我们说的静态的,而权利的东西法律的东西一定要让它动起来,来转变我们现实生活中,我们真正能够体会到它的所谓的它的存在,从这个意义上讲,我觉得两位先生他们以自己的行动实际上是见证中国法律实施的效果和程度,这是很重要的,这是值得敬佩的。

我们小区搞物业业主选委员会,那么业主委员会的人员首先是需要你有公益性,不仅为自己还为他人,我觉得很有意思,我想做,但是时间有限,我也怕我做不好,其实我是打一个小比方。像许志永他们这几年做的很多的活动,那很多实际上不仅为自己,有的是跟个案有关,有的更多是通过一个举动,去解释你这个政府在这方面做的到底怎么样?像公路收费的问题,燃料费的问题,那你现在跟国际接轨,你怎么接轨?接到一半也是接吗?你得说清楚,所以他们的行为我觉得也是非常值得肯定的。

所有再好的法律法规,一个是需要我们的实施部门,就是我们政府真的是去实行法律。另外一个方面是需要我们公民是互动的,因为政府方面也有它的限制,弊端,执法者的观念的问题,准备的充分不充分的问题,这只是一方面,但是更多是我们这个社会,我们社会中每一个公民他怎么看这个法律,他怎么实施这个法规,他怎么去看待自己的权利和利益,另外他真正能够通过某一个具体的个案,能够真正的解释这个国家里面,我作为一个普通的公民,我能不能享受到你宪法法律所确认的你公民应当享受的权利和利益。你的利益受到侵犯的时候能不能得到一个国家现存的已有的法律,规范的保障,也就是我能不能兑现。

一个不恰当的比喻你一个家长的承诺,当孩子责问家长的时候,你能不能信守你自己的诺言,一个道理,我们的国民,我们普通的公民,当下我们的行政机关实际上要求他履责,或者你认为要求他去履责,或者要求他保护你的权利,而对方也就是我们政府或者我们有关部门,没有按如你所愿去履责,所以没有按照法律规定要去履责的时候,当然你有权通过依据的途径对他进行揭发检举,甚至通过诉讼来确认他没有完全履责的行为,甚至违反履责,他的行为违法性,然后包括必要的情况下可能不仅仅信息公开还要承担相应的责任,所以我觉得法律法规的实施需要每一个公民的行动,既要政府机关良好的这些人员的素质,然后很好去践行法律,更需要一个社会,需要一个氛围,需要每一个人的行动。这是第二个意思。

第三个意思就他们两个人刚才介绍的具体个案,我谈一点意见。如何理解现代社会里面,当代中国法律里面,所说的政府行政行为。就是诉讼法,国家财政法,再加上政府信息公开条例,再加上宪法的相关条例提出准确性,这是第一条,怎么样来做出一个理解?我有这么几个看法。

一个是政府信息公开条例实际上是进一步确认了公民在获取政府相关信息的一个权利,那么在相关的条文里面包括刚才的第33条法。你跟政府机关发生这样一个关系中,这里面政府的一个条例是值得肯定的,一个是职权主动公开的有一部分,或者在现实生活中更多的老百姓所关注的,作为自己个体来讲,可以去申请获取某种利益,在这个意义上讲,你是在行使一种权利,那么相关的机关它要履责,履行什么?履行答复,给你一个明确的答复,这个答复里面有多种理由,一个是不归我管那也是一种答复,你不能置之不理,你不能说无所谓了。那么信息不在我这里,你告诉他去哪里找。

另外更多的是像陈先生说的,那养狗费五百、三百也好,就是你公安局收的,你盖了章,我刚才看了盖那个章,有的时候是公安局的财务专用章,有的时候叫财务预算外的帐,但不管你是用什么帐,都是公安局收的,在这个意义上讲我觉得公安机关当然赋有这个告知的义务,当然也许钱是归到财政,那没有关系,你到底是有多少归这个财政,你可以把这个相关的信息向个人,向养犬协会做一个交待又怎么不好?所以行政机关当接到公民的申请以后,他应该按照我们的法律法规的规定要有一个明确的答复,这是对公民的一个最起码的尊重。你要尽可能的做到信息要完整,信息要及时、信息要准确,你不能把老百姓的申请当儿戏,把这个法律法规作为是一个作秀的问题。这也是给我们现在中共中央国务院尤其像全面推进依法推进行政纲要这种规定都是相违背的。

所以从这个意义上讲,公民的行为是依法行使自己权利的行为,作为行政机关的行为,我想答复的行为也好,不答复的行为也好。这都应该纳入到复议法第二、六条,诉讼法的第1条,第2条,第11条,以及政府信息公开条例中第33条第二款具体行政行为,所以针对这些个案的理解,我觉得第一个问题就是行政权,而且行政复议法的第六条里面也涵盖了所有的行政行为都可以申请复议。那么按照这个复议法的公开条例的第33条第二款,任何行政机关对政府信息公开中的具体行政行为…当然是涵盖面是应该是很宽泛的,我偏向于做宽泛的理解。当然也许法官是作为一个狭义的理解。这个可能能坚持,但是作为学者来讲,我认为这都是具体行政行为。也就是在跟政府行政机关法发生这种法律关系中,政府的一举一动都是行政行为,这个行政行为是不是合法的,是有瑕疵还是没有瑕疵?那另当别论。因为他是职务行为。

所以政府行政机关的工作人员,在政府信息公布过程中所作出的行为,我想你叫法律行为,或者叫什么行为,我认为就是一个具体行政行为。所以当你们不满意他的答复,或者认为他没有很好的履行职责,不满足要求的时候,你当然可以依法的投诉也可以,你申请公布也可以,起诉也可以,所以在这一点上我觉得海淀法院的法官也许有认知水平的问题,也许有政策条文的理解问题,还有他们目前的不熟悉的问题,多种因素,我个人觉得这种裁定不予受理是错的。你可以依法上诉,这是第一个意思。对具体行政行为我是觉得应该做宽泛,广义的一个扩大的解释。相反你不能以这个不是具体行政行为,那个不属于信息条例的第33条的什么行为。

说到这一点我透露一个信息,北京市法制办,因为我是北京市政府法制办的,我们是复议专议委员会的成员,前几天我们跟法制办的主任在一起开会的时候我们谈到这一点,本来应该到法院投诉,也许由于过了期间,那么有关机构按照宪法去做的,那么后来到市法制办去复议的时候,人家对宪法不提出复议。因为传统的机械的理解,这是不符合那一套东西。但是法制办的领导就说,这与我跟周泽律师做的那个案件是有点一样,实为一种法律救济,因为老百姓不太懂,因为你去申诉的时候给你盖了一个信访章,那名义上不就是逼着你走信访那条路,市法制办的领导就说了,能通过个案去解决的就合理解决,他是通过法律途径,但是确实可能过了期限,或者他不太知道,然后走了一个信访,最后市法制办有好几个案件是把它作为一个具体行政行为去看,而没有用司法解释里面的98条里面所谓叫重复处理的行为。就是一旦把它理解为信访,就以为是重复处理的行为,你重复处理的行为按照司法解释的来解释规定就把它排除了。

所以我告诉大家一个消息就是我们市法制办也好,我们有一些官员,其实在这个问题上有时候一些看法是为老百姓想的,及时的化解矛盾,而不是推,也不是简单是形式上是信访,实际上是一个法律救济来看待的。

所以这里第一个问题是怎么看具体行政行为的问题,我想在未来实施中遇到一个重要的障碍,就是如何去理解这个条例的第一条所谓获知信息的权利,以及第33条的这两款的问题,尤其是后面的第二款。有的人说了解信息,信息那是一个什么东西,如果都去申请复议诉讼,那我复议机关还受的了吗?所以他们有很多担心,其中有一个可能就是害怕,他可能承受不了有这样一个因素。

所以我觉得这个条例出台以后真的说实在的,我的同事今天没有来,我也没有看见,说让我签字,就是高速公路那个,可以说我如果要,我可以到任何的机关向他们提出这个信息,所以这个政府公开条例对政府是一个很大的挑战,为什么?因为可以说人人都有权要求他公开相关的信息,很多的信息我都要求他公布,现在的、历史的、跟我有关的,或者跟公众有关的,真是那样的,所以我觉得它面临很大的挑战,所以目前的有关人员可能在理解这个问题上持有一种高度谨慎的一个态度,虽然可以理解,但是我觉得跟法律的目的和精神,和发展方向是有偏离的。第一个问题是怎么去理解具体行政行为。但是我猜测在实施过程中会遇到一个如何理解获取政府信息公开的这个过程中,具体行为行政,这个工作中的具体的行政行为,和具体的这个申请的事项是剥离来看,分离来看,还是整体看,这是一个认识上一个容易产生理解分歧的一个地方,这是具体行政行为。

第二个怎么去看待一个现在国家的行政救济制度。我觉得从89年的行政诉讼法90年实施到现在快20年了,后面的复议行政条例,到被之取代的九年行政立法已经是越来越进步了,包括行政许可法的规定,这个听证制度,还有依职责的主动的听证,最近几年我们看到的价格法实施以后的条款,铁道部的案件,签证的案件,还有立法法关于签证的制度,以及大家特别注意到04年国务院出台的全面推进依法行实施政纲要的确立的制度,我觉得从制度层面来讲是一个一个往前在推,是比较好的。

那么可以说明一个什么问题,正是可以看到行政复议法跟过去的复议行政条例相比较,一个重要的标志性的趋势和信号是什么?是我们走向一个权利扩张的时代,一个权利发展的时代,不断的发展时代,从这个意义上讲越来越多的公民的宪法律上的权利和自由都要纳入到这个复议和诉讼这个范围里面了,复议法这点没有问题,诉讼法也要进行修改,所以复议法应该说不错,但是诉讼法要通过全民的呼吁,应该启动也是行政诉讼法的进一步的扩大的范围。

第三个我觉得还有一个很重要的就是,通过目前的一些法律法规使我们更多的感觉到在我们国家还有必要尽快的出台一个法,把处罚法、许可法、包括政府的信息公开的一些东西,通过这个法能够反映出来,能够全面去规范我们政府行政行为。去保障公民的个人权利。如果政府信息公开的东西在这个法里能够有所反映,那么就带头。如果不能的话,那么还应该与此相应的应该出台一个政府信息公开法,使这个行政法规能够提升到一个我们说通过一个法在中国法律体系里面确立它更重要的法律地位,当然更多时候等着我们说法律的实施,但是我想再好的法律,它的实施是有一个过程,也许它实施的情况往往不尽人意,但是总需要我们不断有人去苛求,或者提出更高的要求,尽可能使我们政府的实施行为,能够接近法律所设计的目的和目标。

主持人:感谢湛中乐教授的发言,我自己觉得我们国家的信息公开条例和印度的信息权利法相比,我们很重要一块欠缺的就是一个具体制度,而我们有了那么一个33条第二款,写了那么多思路又不明晰,所以特别需要专家们的呼吁,特别需要尽可能的做出司法解释,把真正的具体权利明确化,接下来请周汉华老师发言。我先介绍一下周老师,周老师是信息公开条例的制定者之一。

周汉华:这个说法是不对的,我们都是行政法的学者,参与这个讨论,参与这个研究。我想来了就是谈几个认识。因为一直是做这个研究,做了十几年,我觉得第一个我谈三个观点。一个就是说中国能够制定这个条例确实来之不易,我觉得这十多年来我们一路从最初的概念提出到最后这个制度的采纳,到中间这个条例的过程,各个方面大力的推动,实际上确实是相当不易的,如果大家仔细的比较比较,这些年立法的情况,包括这些年改革推进的情况,你可能会觉得就是说中国实际上在不太长的时间内,最开始中央提出制定这个条例是02年,在此之前政府信息公开这个概念是在中央的文件我们法律规定中也好像没有这个概念,原来我们有很多别的概念,原来有两个公开的意见,像办事制度承诺制,还有像现在还有些地方在提的,在更宽泛的意义上讲的政务公开。老湛在很宽泛的意义上讲的,哪些地方有的地方弄了十几年的,二十几年的也有,但是那些和信息公开相比这个确实有很大区别,因为它确实是一项法律制度,我们搞法律的人就是说法律制度一个重要的特点就是它具有可操作性,如果违反了这些规定的话,可以通过相应的程序来实施权利的救治。那么对于违法的政府管理人员你可以依法来进行行政处分也好,或者其他的制裁。

实际上大家想想,这个条例的制订到国务院的常务会就讨论了两次,这个是非常不容易的,因为上一届政府根据国务院的厉行规则的话,一个月只开三次常务会,就是说每年加起来只有四十多次常务会,那么按照我们国家的立法体制,所有的行政法规都要上国务院常务会,凡是国务院来负责起草的这个法律,在上常委会之前也要上常务会,所以你算一个帐,大概四十多次的常务会,不可能专门的研究法律问题,所以中国现在专门有立法机关的人做过研究,就是说我们这个立法有一个供给上,就是有一个环节,因为常务会次数这么多,那么它还要讨论一下汶川地震,还有灾后重建,还有什么非典这个建设,价格,甚至还要管猪肉的问题,所以常务会次数就是那么多,所以这个能够列入常务会议程中是非常不容易的。

所以现在立法的瓶颈制约,当然还有包括我们常委会一年开六次。所以一般的法律和一般的行政法规也就上一次的常务会,但是这届政府现在是每一个月开四次,每个星期都有,你看正常的情况下你看新闻联播,如果总理不出国就是常务会又开了,那原来是一个星期只开三次,所以这样的话,一个行政法规能上两次国务院的常务会,那证明国务院领导对这个问题的这种重视。同时证明这个行政法规在制定过程中有很多的问题是存在一定的争论的,或者说存在需要进一步修改,或者进一步统一认识,如果仔细来分析,你如果放在一个大的改革背景下来看,因为我们行政法最近这几年,从2000年许可法之后,行政法的相对来说立法的节奏就缓下来了,包括刚才湛老师说的强制法、收费法等等几乎就是在这八年当中专门的行政法的立法,实际上就不如89年制定诉讼法,90年复议条例,95年的处罚法,然后到02年的立法法,99年的复议法,你会发现在那个时候这个行政法的立法节奏频率是很强的。

但是到2003年许可法出台之后,那么这个就是好几年行政法的立法速度是相对来说也是慢了,这也是证明了其他领域的立法重要性也凸显了,尤其是社会立法的作用一下子凸显了,所以我觉得能够把这个信息公开制度在中国确立起来,我觉得我们研究十几年感受很深,就是说因为在制定过程中或者研究过程中会有很多不同的意见。那么有些人认为中国的思维条件不成熟,是不能制定这个信息公开条例的,甚至我们到有些地方去调研,那地方的规定都已经实施很久了,但是你去跟地方的一些执法者在聊的时候他们就觉得这个还是太早,不成熟。说中国的发展还没有到这一步,这个人还不是一个两个人,还有很多这样认为,所以到后来确实是这个必须中央拍板才能制定,这样重要的制度实际上是中央领导的很强的政治决心把这个法推出来。所以我觉得这个观点确实是来之不易。

来之不易我觉得有两个引申的含义,一个是对于执法者来说这个制度来之不易,应该说严格的来执行这个法律,就是使中央的决策真正的最后能够变为一个坚石,那要不然中央领导下这么大的决心,实际上目的不能够完全实现。我觉得这样也是有损于这个法律的权威,也有损于中央领导最开始的初衷,所以大家注意看,国务院的一些规则,在温家宝总理上一个届,03年那一届的政府组成以后马上就改变了国务院的议事规则,加强了很多重要的方面,我们现在谈的很多工作在议事规则里面都加强了,比如说领导不参加哪些会,开幕式,不题字什么的,你看这几年见的很少了,这个是温家宝总理上一届组成国务院之后就很少了。在这个之前国务院的议事规则很长时间一直没有修改,而且在那个里面提出来了领导决策,公众参与,专家咨询这个制度。

所以后来就是说为什么现在学者有时候开会没有多少的时间,因为总理有要求,所以法律、行政法规,包括一些部门重要的规章必须经过这个专家咨询的程序,各个机关在这个处理上有点不大一样,到底你在多大程度上听了专家的,那可能不太一样,但是它这个程序必须要走,所以这个变化就出来了,这是上一届的政府修改的时候的一些很积极的,很重要的变化,大家仔细去观察。你会发现这里面有很多亮点的东西在里面。

那这一届组成之后,另外一个举动就是依法行政的实施纲要,实际上给社会,给公众一个十年之约,就是用十年要来基本的建设成法制政府,这也是温家宝总理03年政府组成之后,04年就出台了依法行政的实施方案,这一届组成之后,第一件事又是修改议事规则。加的最多的就是加了公开和透明,因为上一届已经改了很多的好东西都有了,那这一届再加上来?你看就是增加了公开信息透明度的问题,所以后来温家宝总理还发表了一篇文章,在那文章里面,咱们条例里面有一句话没有写,就是大家原来讲的比较多的公开为原则,不公开为例外。这个话最后没有写,当然法制办的副主任在条例通过之后,在国情办的会议上,在答记者问的时候明确了这个原则还是有的,就是我们这个条例确定了就是公开是原则,不公开为例外。

但是大家看温家宝总理在《求实》的文章是把这个原则又提出来,就是说在推行政府信息公开上要贯彻公开是原则,不公开是例外。包括这次两会之后温家宝总理在回答记者招待会上的时候,对这个推动公开透明应该说是非常用心良苦,我想这个来之不易的环节上,我觉得我们现在尤其是我们行政机关,作为我们的执法的义务主体,确实是应该珍惜来之不易的这个成果,因为确实我们做过一些调研。在国家的行政法规,在通过之前,几乎一半的地方都制定了地方性法规,或者地方性的规章,我们大概有地方性的法规大概有八十几个,中间有大概四十个制定的地方的规则,但是在实践当中效果参差不齐,总的来说不是特别的理想。

所以实际上朱先生和陈先生反映的问题主要是我们执法者,或者我们义务主体在履行这个要求的时候,在某些情况下确实没有能够对这个法律,能够把它的这种意义,把它对我们体制改革所带来的深刻的变化吃透,我觉得这种情况确实是不少见的。

另外一个角度我觉得来之不易,实际上也是需要社会的主体也要来珍惜这个来之不易的法律,刚才咱们主持人讲到印度,这些年我跟印度专家交流很多了。从印度开始制定,到印度现在已经实施了两三年了,我五月份还在印尼跟印尼的专家一起讨论这个问题,从国际形式上看,实际上这个制度也是实施当中面临很多问题。

比如说印度可能还要往后放一点,比如说美国当年1966年制定这个信息自由法。我是98年去跟美国专家讨论这些问题,包括跟他们的民间社会,跟他们专门打信息自由官司的律师事务所,当然也跟他们的司法部、国防部也跟他们做交流。它到74年之前那个信息自由法基本上是没有多大作用,八年基本上没有什么作用,因为带来的冲击太大,官员观念上,制度的准备上跟不上,所以到1974年约翰逊总统来搞了个信息法的修订案之后,这个法才开始实施的有模有样的,所以说经过了八年。

英国是2000年通过了这个信息自由法。那么它的依申请公开这一块,五年之后才能实施,因为它觉得也有很多的困难,我们当初调研的时候有一些法官问我们说,能不能这两个能够错开一下实施的时间,就是先搞主动公开,申请公开再往后多准备一下,但是后来中央拍板是一起推出的,当然这是一个准备期特别长,其实这个条例里面有一个特点,这个条例在我们现在所有的立法当中,实施准备期给的时间最长的,给了一年半,当时国务院的领导专门的部署。因为这个实施起来之后有一个很现实的问题,我们不讲这两个个案,现在很多地方都面临一个问题,因为原来我们管理比较粗放,你真的管他要什么,他真的没有,他不是说不给你,他就真是没有。

你看我们自己有感受,你比如说你电脑用久了三年五年,你说你电脑里面存了什么东西,你都搞不明白,为什么?这是国际上一个最新的发展,这就是一个政府的最核心的竞争力,国际上把这个叫信息资源管理能力,政府信息资源现在国际上已经把它叫做战略资源,你如果把它管理的好,你的国家才有竞争力,你管理不好,你们就没有竞争力。我们自己都有感受。你从网上下载,下载一遍,下载两遍,下载三遍,你存的过程当中你存到哪里去了?你实际上下了好几遍,但是你找不到,你到哪里去找?你说你作为一个政府机关,我们的粗放管理,中国不会这个管理,我们行政机关有些官员或者说我们传统的管理方式很粗放,不像德国人,你如果像德国人那样,那不得了,我到欧洲跟那个德国人聊,德国人说一百五十年前的材料你说你要哪一块,你要什么就拿过来给你,你要哪一页我就把哪一页给你了。

我们现在都有同学在机关做,机关大门很难进,但是你只要一进大门,看那个桌子上很乱,你说我们要搞一个调研,给我介绍一个什么情况,他不可能给你搞明白,这个信息资源的管理能力没有上去,可能不排除有一些情况下他就是为了掩盖,为了拖延,故意不给你,很多情况下是这样的,但是我自己一个判断,大部分的情况下,我们的管理,给他带来挑战,你一提出来,我们说好设计信箱,我不知道这个案子,我不说这个案子,到底北京市总人口有多少?能不能说清?不好说清。

我们原来一直说北京市流动人口四百万。我最近听到一个比较权威的说法,我们现在流动人口八百万,你能相信吗?多冒出四百万人来。所以这个答案只能比这个多,不能比这个少,所以这就是信息公开条例带来的一个最大的挑战。你比如说陈老师刚才说的他到底收了多少养犬费,他没有可能知道,但是很多情况下他可能不一定知道。

陈育华:他没有理由不知道,他05年的时候就讲04年收了三千万,05年人家说他…

周汉华:你看咱们的比如说类似的这种情况,咱们就是如果说抛开这个个案,从制度上来看的话,我们现在这个说不清的东西特别多,我们跟美国人谈判加入世贸组织,后来这个把××特夫斯基写回忆录,他就说我的印象很深,美国人跟中国人的谈判促进的中国政府机关之间的协调,否则的话好像跟十几个部委谈,谈了之后,还跟下一个重新谈,所以他后来写了一个回忆录,他后来当律师到中国来挣钱了。这说明我们政府之间信息还不沟通,你跟这家谈了,还要跟那家谈,后来谈判之后才好,增加政府之间的协调,现在这里面有一个大问题,也是政府部门之间的相互信息不共享。

所以可能这个引申出来就是说社会对这个东西在一定时期内还不能太着急,还得给机关一些时间去慢慢的提高,这不是着急能来的,我跟德国人讨论的时候,我说真羡慕,我说你们150年前的东西都能找到,绝对没有问题。

第二个观点就是说复议和诉讼,这是回答朱先生刚才这个。我跟湛老师的观点一样,这个信息公开条例的一个重要的变化,或者一个重大的制度创新,就是提供了复议和诉讼,救济的渠道。而且这个渠道应该也是来之不易的,如果有行政机关的官员说这个信息公开不存在复议的渠道,我想那个显然是违法的,这就是现在的信息公开和政务公开在宽泛意义上的政务公开的一个最大区别,这两个渠道法律上没有明确的规定。

第三个观点,简单的讲一下,“信息不存在”的这个问题。我觉得现在很多案例不要普通的就是一个不存在,这个是信息公开,诉讼比较多的地方也是一个比较普遍的问题,我到上海法院给他们讲课,上海现在诉讼最多,全国几大地方加起来可能都没有上海多,他们那边的法官告诉我政务公开信息不存在是一个难点,为什么?因为按照我国的行政诉讼法,就是行政自由取证责任,说这个东西不存在的时候,这个取证责任原则怎么用?现在不太好用,所以我说我们一起研究一下。你比如说中国法院把这个信息公开条例的司法解释的一个任务先委托给了上海市高院,上海市高院再帮助起草司法解释。那你怎么举证说不存在,现在这个证据规则不好用,这是一个问题。

另外一个对于说信息不存在的情况,我觉得应该是一分为二,一种情况是不存在,确实是既合法又合理的,就是说它就是不存在的。因为我觉得我们一定要在信息公开里面有一个环节我们一定要区分清楚。就是信息公开它只是提供给你已经有的信息,就是说白纸上有黑字,这个信息它是有义务给你提供的,如果白纸上没有黑字,你让他给你研究一下,提供一个东西全世界都不是这样的,比如说我要你给我提供一个东西,你给我分析一下,你们拆迁,都拆到什么地方去?或者什么的,你如果让他对知道进行再总结,再研究那个不属于对等义务。国外有很多的这样的案例。

你比如说你现在让央行给你提供一个资料,如果你问存款准备金怎么调的它可以告诉你,每年调一次它可以告诉你,但是你要让他给你画一个曲线出来,你说你给我提供一下存款准备金调的政策考虑是什么?他调都没有研究,你让他给你做一个研究,这个没有,国际上都没有,所以我们现在申请的时候,我们只能是要信息,对政府来说,对我们制订者这个一定要明确,你要的是信息,不是研究成果。如果大家都找这个研究成果,那国家成了你的研究院了。你给我提供一下北京市的下半年的房产趋势什么的,那还要给你去组一个政务研究吗?那是不可能的。所以一定只是信息。这是一个。

但是另外一个方面,还有一些情况下这个不存在我觉得就是属于行政上的失职。有的是合理合法的,但是有的时候这个不存在就不对了,就提到这个讲印度了。我们跟印度人讨论最多的一个问题,印度行政机关业面临这么一个问题,要信息了,印度的比我们机关官员可能散一些,或者说老实一些,他不是说不存在,是说丢了。结果他也申请不到,所以我们觉得这个很笨了。搞丢了行政要问责的,你不能搞丢了,我当初还设想,如果是在中国我们官员可能会说不存在,没有人会说搞丢了,丢了也有责任,不存在好像说没有责任,但是我这个观点上就是另外一种不存在了是要承担行政责任的,你可以不给我提供信息可以,但是我可以根据信息公开条例又提供了这个救济,你可以向同级的检察机关,你可以向同级的信息公开的主管部门,还可以向它的上一级的行政机关来反映这个情况,你不能说你这个你有这个职责。

你收了北京多少条狗的管理费你应该知道吧?你这也不知道,那个也不知道,什么都不存在,你可以不给我提供信息没有问题,就是我打官司我可都打不赢,没有问题,但是信息公开条例是提供另外一个救济,你这个就是失职了,你是主管机关这个信息你是应该有的,而且条例里面也规定的很明确,不光要有这些信息,你还得要有目录、指南,你还要对这个信息更新,你没有这些怎么办?没有这些那我就去这三个地方,我就不去打复议和诉讼,打复议和诉讼你肯定得输了。但是我建议你可以根据信息公开条例的规定,向信息公开的主管部门一般是政府办公厅,向检察机关反映,你管理者没有尽到自己的责任,你该有的信息你没有,我如果没有这个渠道以后,那政府机关就什么东西都不存在了,实际上这个制度是一环套一环的。所以在这个情况下可能打诉讼,或者走复议并不是最好的办法,用信息公开条例另外一个条款,这实际上就是来促进或者说促使我们这些行政机关,能够更积极的去履行责任,办法可能更好一些。我就讲这几个观点。

主持人:非常感谢周汉华老师和湛中乐老师,在体制内对于信息公开对于中国民政法律做出的努力,我们实际上大家是立足于民间的立场,然后具体的通过个案,来推动这样一个法律的实施,但是我刚才对于周老师的一点疑问就是最后讲的一句话,现在我们面临的问题是你是可以投诉、可以控告,但是投诉不给予理会怎么办?所以公民首先想到的还是在信念上期待着司法是相对中立一些,所以还是希望寄托于复议或者诉讼,所以就是看这个渠道是否通畅。那么接下来我们请周泽律师发言。

周泽:刚才两位老师已经全面介绍了信息公开条例和这个提法的背景,实际上信息公开条例,在我们这个宪法明确了我们这个国家一切权利为人们的这样一个前提之下,就是明确了我们公民怎么去行使这种权利,在某种意义上来讲,在一个国家里头,公民行使的任何的权利都应该是依托于获得信息的这样一种权利,首先要咨询,才可能谈的上去行使责任,如果在一个国家里头,公民什么情况都不知道,我们的所谓参与国家管理的这种权利,我们这个投票的权利,我们任何的这种权利都讲可能是空洞的,所以在这个情况上讲,像信息公开权,公民的知情权实际上是我们对一些权利,得益于行使的这样一种前提。

刚才两位老师的介绍来看,实际上恐怕我们这一个信息公开条例赋予了我们这个知情权,当然这个知情权不是信息公开条例赋予的严格来讲,是本身就应该有的,只是说这个信息公开条例对我们应该有这样一个知情权,做了一些具体的保障,为我们如何实现这个权利提供了一些具体的途径。从这两位先生的这样一种维权的经历来看,即使有了这么一种条例,要实现公民的权利恐怕也是会很艰难。他们这种困境实际上反映出来的是在中国当下,公民权利实现遇到的一个困境,它不仅仅是知情权的问题,因为知情权这种没有着落,意味着我们其他的任何的这种权利都没有着落,可能出现这么一种情形。

严格的讲,在一个国家是什么信息都应该是向公众公开的。当然这些东西刚才周老师讲到说信息公开叫“公开是原则,不公开是例外”。但是我想什么信息应该让公民知道,但是这里头也可能涉及到国家有特别的这种利益,比如说涉及国家的安全,涉及到一个很重要的信息,可能不适合每个人都知道的,但是这样一种信息应该是越少越好。这些信息可能是公民并不一定与公共利益相关的,像这样一些信息我们觉得应该是越少一点越好。

但是目前对于这种公民知情权实现的这个困难,刚才两位老师分析的具体的情形之外,可能还有一些我们认识上的误会,当这个信息公开条例赋予了这个公民知情权以后,我们看到大家在行使权利的过程中,也许我们有很多的机关认为,这个利益和本质上没有什么关系,包括对一些机关来讲可能认为这个跟你本身的关系不大,你就养一条狗,我们就收这么多狗费跟你有什么关系?认为可能我们这些公民主张这些权利的公民,认为大家实际上是在给政府捣乱,可能还会有这样一种想法。

但是据我观察的信息公开条例生效以来,很多的这种信息公开的个案,其实在某种意义上讲,其实都具有这个行为艺术的这样一种隔离,在某种意义上讲可能真正与我们个人的权利没有直接的相关性,但是实际上大家通过这么一件事情,可能就是想去实践一下自己在法律上的权利,虽然与我自己并没有直接的这样的利益关系,或者说直接的利益关系不大。但是既然信息公开条例赋予了我们这种权利,我们要去实践一下,可能很多的这种个案在我看来就是有这样一种意义。

但是在这里我也不太了解像陈先生和朱先生,像陈先生你去申请就是要求获悉这个养狗费到底有多少?跟你这个个人直接的利益关系是什么?还有朱先生你提出的这么多项的申请,跟你个人直接的利益关系是什么?这个利益关系很难,当你说起来大家觉得这个可能跟你直接的相关意义不是特别的大,就是我们会有这种看法,就是一些行政机关也有这样一些看法,就是在这种看法之下,它难免会认为你就是来给我们捣乱的。当他认为你是在捣乱的时候,可能他在你这种权利实现的过程中,未必去真正的本着你这个需要去满足你的这样一个申请的要求。

当然就是说这个也表明了信息与我们个人权利的之间的关系,有的方面可能这个信息与我们个人,是有很多直接事关个人的权利的。比如说有一些信息在我们目前未必是作为一种公共信息,甚至会被视为隐私信息,但是它可能与我们每个人的利益会相关,你比如说我们可不可以去了解某一个人的婚姻状况信息,这个算是隐私信息吧?但是实际上这种信息也是公共信息的一个部分,为什么?我们看到很多人在那里证婚,后来发现很多人在骗婚。这个和每个人的利益是有直接相关性的,还有一个人的房产的信息,我去查某一个人的房产信息,那可能这些跟个人信息也没有什么关系?但是实际上这样的信息也可能是有公共信息。你比如说这套房子他要出租,出卖等等,这个房子可能不是属于他的,没有这个主动权。有很多的信息实际上与公共利益是有相关性的,但是目前我们把它是作为这个个人信息来对待的,这类信息也是事关个人的这样一个权利和利益的。

还有比如说我们要买一套房子,这个地方以后是不是要拆迁,这个地方城市功能如何规划等等,它都是涉及到我们个人在这个决策过程中这样一些重要参考价值的信息,但是还有很多的这种信息实际上与个人的利益没有直接的相关性,但是涉及到整个社会的公共安全感,涉及到大家公共利益。公共存在这种需要的利益。比如说像股市的信息,还有哪一个公司到底是由什么样的人来控制。这些人的背景是如何的?在这个国家一些领导人的子女都是干什么的?像我们民间都盛传,什么样的公司是某一个领导的子女在控制的,实际上这样一种信息在某种意义上讲,都涉及到我们在一个社会里面的我们交易的安全感,涉及我们这样一种重大的利益。当然这种信息的公开在我看来也许是更重要的一类的信息。

再一个,信息公开条例赋予我们这样一种权利,但是也许真正要实现起来会有很长这样一个过程,在这个过程中一个方面是赋予这种权益,在我的判断里面是不可能全面得到实现的,一个与我们每个人相关的信息,可能我们每个人通常并不一定想到多去行使一下这种权利,可能信息公开条例出台以后我们看到的利益,就是这样一些具体的个案,也没有看到这样一种信息,对于某种权利的公众,对自己有更大的这样一个相关性,自己跟这种信息更多的这样一种需求,但是这样一种需求没有显现出来,在某种意义上讲,跟我们这种权利实现本身的这样一种艰难是相关的,会有很多的成本,但是在这个意义上讲并不是每一个人会去行使这样一种权利。

还有比如说最近发生这种个案里头大多数都是与公共利益相关,这些与公共利益相关的这样一种个案,反映出来也并不是每一个人都去做这样的事情,做这个事情本身也是很艰难的这样一个事情。基于这样一种艰难的过程,还有这么多人热心去做这样一个事情,在我看来确实是一种非常可佳的这样一种精神,在某种意义上讲,在舆论高度发达的今天,包括大家对这个事情的广泛传播等等,实际上也在为这一部分人去行使这种权利,去推动公共利益提供了一种回报的这样一种机制。我希望像媒体这么发达,在这种背景之让这样一种精神,就是让这些公民实行权利的这种精神能够得到普遍的弘扬,让人们能够得到广泛的激励,去勇于行使自己的这种权利。从而推动国家的这种信息公开制度的一个更好的来实现。

在这样一个过程中可能也要意识到这个过程可能很艰难,我们虽然信息公开条例提供了这个救济权利的这样一个渠道,这样一个制度,但是实际上这样一个制度的有效性在我看来是恐怕是很成问题的,就像我们看到的那个样子,行政复议也好,行政诉讼也好,在这个过程中行政复议其实可能更多是在维护着一级行政机关的决定,在他们看来也是他们这个行政机关权威性的一个部分,行政诉讼也是这样,行政诉讼目前行政诉讼的胜诉率也是非常低的,我也做过行政诉讼,其实行政诉讼的这种结果其实都是非常不乐观的,有很多是否是非常清楚,但是要获得一个胜诉的结果是非常的艰难,因为在这个国家里头,这个法院本身并没有把自己当成一个中立的裁判者来对待。只是觉得自己也是这个政府的一部分,也要维护政府的权威,有这样一种考虑。所以说如果这样一种权利能得到一种全面的实现,那恐怕还得加以时日,可能我们还得寄希望于大家一起来努力,推动这样一个司法,能够向更独立的这样一个方向发展,也许大家才会看到我们这个权利才会有更多的保障,谢谢。

主持人:那么接下来由政法大学汪庆华老师发表意见。

汪庆华:很高兴有这么一个讨论,其实就是说刚才周老师和湛老师他们的发言里面都特别指出从行政法发展历史深看,政府信息公开条例的颁布和实施是中国法制进程中一个进步,那怎么说其实我们可以去考虑,比如说中国政府它只是大家可以理解,它从传统,从这样一个王朝,这样一个帝国,这样一种传统它其实是一种就是说比较的那么一个密室的行为,政府信息公开这样一种行为跟传统的行为是有一个区别的,就像我们说最初的行政诉讼法的这个颁布一样,其实也是中国法制史上一个特别重大的事件,我们很难去想象一个中国体制下的一个政府,它要去建立一个司法对行政权这样一个控制,不仅把司法放在和行政同样的位置,甚至说要用这个司法去监控这个行政者,所以这样一种制度的安排,实际上是和中国目前政府这样一种传统的运作方式,里面其实存在一种内在的分歧,所以我想就是说这样一个条例的颁布,确实本身有一个比较大的象征的意义。实际上是确立了这个公民的这样一种知情权和政府一个信息公开的这样一个义务,它可以说是政府对于全体社会的这样一个承诺。

那么它能不能履行这个职责,其实上刚才从陈育华先生和朱先生他们所讲述的案件里面,我们可以看出来说,其实这个状况是特别不乐观,我想主要是有两个方面的原因,政府这样一贯的一个行为模式会影响到说,它在政府信息公开条例这样一个法律实施上它会产生一种惯性,它会去推委,然后公民要求他提供的信息,如果我们去申请一个文件的话,那他要求我们去提供我们所申请这个文件的文件号,那这里面其实是有一种第22条军规式的黑色的幽默在里面。

另外一方面我们也能够感觉到在中国这样一个司法行政化的背景下,那么司法的救济是非常微弱的,这是我们都能体会到这样一个现状。对于这些现状的解决可能有这样一些方面。一个是我们作为一个社会的公民,作为一个社会的主体,作为一个一般的纳税人,那我们如何充分的去利用这个法系,不断去冲击政府的密室的这扇大门,这堵墙,然后让它能够暴露在阳光之下,让它成为一个透明的公平的政府,那么我想像朱福祥和陈育华,包括比如北大的湛老师申请北京高收费信息公开。因为他们这样一个行动去坚实了我们对于一个透明、公平、法制、人权的政府这样一个追求。

其实我跟朱先生住的比较近。我也一直想说,为什么我们家对面的那片绿地,看到它一天天的减少,比如今天盖了一个什么旧车市场,第二天又看它盖了一个行政大楼,那政府的规划究竟是怎么样的?它也没有经过听证,也没有经过公民的参与,但是它这个规划已经建成了,但是我们并没有这样一个信息,所以我想就是说如果有越来越多的社会公民去申请各个领域的这个信息的公开的时候,那可能政府对于民众的需求,这样一个感觉会越来越明显。然后它会体会到民众对于它这样一种压力。

所以我想就是说可能一个关键的问题还是说我们要去持续不懈的行使我们这样一种宪法和行政法,还有法律上这样一种纸面上的这样一种权利,然后把桌面的承诺和我们生活中实际上就是把权利的距离缩小了,刚才周老师提到说特别强调这个条例的来之不易,那我想我们应该去珍惜它,但是我觉得可能我们珍惜它的最好的方式就是我们要去用它,我们要不断去实践它,要去用足它,只有我们用足它,我们把它当成是真的,我们认真的对待它,那我们才能说政府做的是一个真正的承诺还是一个虚伪的这样一个缺点。或者说只是一个象征性的还是一个实质性的?都需要我们用足它,测试它的真实性。

第二个方面就是说可能在政府信息公开条例,它如何落实这方面,我觉得一个特别重要的还是媒体的力量,其实有关这个政府信息公开的条例,它整个制定的过程,它的优点,它的弊端,它的进度,它可能存在什么问题那都需要媒体的披露,尤其是说这个条例已经实施之后,那我们这么多的公民对这个条例的申请遇到这么多的问题,那我们如何去改进,我想这个特点需要媒体一个长期、持久的关注。如果大家稍微的关注一下,陈水扁政府他们在下台前,他们从德国买了大概三十几台碎纸机,就可以把这个纸碎成比米粒还小,那这个事情很快披露出来,为什么会这样?有台湾媒体这样一种非常职业的精神,非常专业的这样一种行为,对于这个事情披露出来以后,那么这个陈水扁被骂的狗血喷头。还有比如其他的案件。大家注意一下,还有比如说马英九在从政以来他的财产的状况,那为什么说我们能够看到台湾它的这些政府官员,他们的信息能够全部被披露出来,我想这跟媒体有非常大的关系。所以我想这里也一个关键的问题其实还是言论自由,所以我觉得可能没有言论自由可能就不会有信息披露了,如果没有言论自由就不可能有信息披露。所以在这个方面就是说媒体的这个责任真的是任重而道远。

第三个方面如果考虑到我们党国的体制,行政诉讼,信息公开这样一些现在的安排,如果说它要想真正的落实的话,它必然是相互的关联的,如果说没有一种实现实施宪政的这样一种真心的诉求的话,我想可能到最后不过就是空的。

第四个方面我想特别的谈一点,就是刚才周老师讲到,有些可能是政府确实不知道,有些情况可能是他丢了,有些时候是他确实是不知道,那我想可能在中国这样一个非常现实的状况下,很多的情况下是他们应该存档这个信息,他们应当保存这个信息,这个其实是有很多的这种例子,比如说中国高等教育评估之外,我因为在学校里面,所以对这个很有感触,那么当时就是说对高教的评估当中,披露出来很多的事情。

有一个大学,他们在高校评估当中发现说,他们可能好几年连学生的试卷都不阅,那么这个评估就需要检查这个试卷的阅卷的状况,所以他们怎么办?他们只能请这个学生,把全校的师生动员起来,暑假都不能回家了,全部重新做题,你说这个信息是不是他不知道信息,或者说他没有了信息,那么其实是说他应该有信息,但是它反而没有,他或者说没有信息,或者说他把它消除了。

还比如说我去外地做行政复议的调查,行政复议是中国的行政救济当中一个特别重要的制度,我去了一个地级市的市政府和它的一个行政复议的负责人,我跟他交流,然后我问他说,我说你这个一年大概行政复议的案例是多少?他说这个我得去查查,然后他就拿出一本随身带的像我们一个电话那个样子的本子,然后就在上面翻了一下,从头数一下,数到尾大概有多少个,那么你说这个事情是属于政府应该有的信息,但是他没有记录下来,还是说他不知道这个事情,所以我觉得很多时候可能就是说,在这里面政府他应该记录保存的信息,但是它没有,这其实是说它在一开始的时候,可能就失职了。那么他第一个失职就导致了第二个失职。那么我们作为一个社会的普通的公民,去申请这个信息公开,他确实是没有,因为他最开始的时候他就没有履行他的这些职责,所以我想可能这个切实是说对政府提出这样一个非常重要的要求。那如何去推进它,还是需要我们每一个公民对它予以非常强烈的关注的。

我有一个问题想请教一下湛老师,我特别想知道现在出台这个信息公开条例和原来的专家建议稿之间有什么区别?是不是有一些比较好的制度什么的没有被吸收进去,可能会影响到它对公民权利的知情权。

湛中乐:这个从后面的程序性的调控是有关系的。

汪庆华:我的发言到这里,谢谢大家。

主持人:我们请传知行社会经济研究所的郭玉闪来说一下关于公民怎么去申请,郭玉闪也在准备三峡用电信息那个问题,也要提信息公开。

郭玉闪:我是比较关心这个信息公开法的最终能有多大效应?因为我们知道一些政府不但是不公布信息,实际上还卖信息,比如工商局把工商登记的这些企业信息就卖给其他的广告商什么的。我们说不定搞过企业的人都不断的收到一些垃圾短信什么的,还有我们知道中央部的登记信息实际上也把一些信息不向公众公布,但是它卖给其他的一些商业什么的。还有一些高考的信息。所以说政府的行为并不是说无章可循的,其实前面朱老师说我们不能对政府有这种怨恨,有可能有些信息是确实得不到什么的,政府可能有一些无能力在后面,那我们可能公众要对它有一些谅解。

对这个我还是有一些不同的想法。从政府它有选择的把一些信息卖给其他的商人,和有一些综合信息不做备份,像这些行为现在我国的政府不论是中央政府还是地方政府有一个很明显的行为特征,能把这个信息破译的他们会去做,然后这个信息很重要,但是他如果说我不能破译,然后我们社会或者政策上没有一个有效的对它一个机制约束的话,他可能就不做。我觉得其实可能在一个体制上还没有变化之前,可能要转变这个理念进入到这个生活是比较难的。

但是比较难也不等于说我们不能做,像刚才周老师说的温家宝总理有这么一个决心要来推动这个事,但是我想我们民间可能不能等待的,像美国的信息自由法到十年后才去行动,我觉得既然政府已经提供了这个机会,我们应该还是去做的。这个做我觉得从这一点上大家还是抱着一个非常大的期望的。

另外一点我想说,我觉得我们对政府的权利是无法约束的,但是如果我们有这么一个对于政府信息的一个追问的权利的话,那我想有些重要成绩是我们应该做行政选择的时候重点去推进的。比如说政府的资金的财政的信息,我觉得这个是非常需要去盯梢的。不管政府会不会给出我们一个所需要的信息公开,但是我们应该让它设计一下。

去年大家都知道一些数字,去年公开的这个政府财政收入是五万亿,这个中央企业的利润是有一万亿的,这么多钱他都花在什么地方去了?我想这个可能如果说针对信息公开发的话,我想有无数的条款我们可以去跟进的,因为我们知道去年还有一个媒体报道说到了年底中央的各个部委钱都花不完,然后都在想办法怎么把钱花掉,一个月要花一个多亿,才能把这个钱花掉,我觉得都是非常荒唐的,还有这次我们汶川地震做好事,这些钱捐给这些慈善机构,包括慈善机构究竟怎么使用这些钱?我们都是应该问他的。比如政府的财政税收收入。我今天哪些税我收了多少,他从来不提它究竟把这个钱用在什么地方花了。

去年我们曾经做过一些调查,比如说政府在公共卫生上的投入,那你去看海淀区的操作,海淀区顶多就是一个混杂在一个什么社会福利开通这一块,但是究竟花在什么地方他是不说的,我觉得这些细节特别是值得去追究的。以后大家在信息公开这一块想通过的话,我觉得这一块是大家需要关注的。

然后我们自己接下来可能还会做一个事情,刚才许志永博士提到了一个。三峡工程的一些信息公开,因为三峡工程当年八十年代通过的时候是有巨大争议的,最后92年还是通过了,通过人大,从来没有一个工程是由人大投票通过,那么92年这个是人大通过了,这里面我觉得已经是覆水难收了,因为这个工程已经快结尾了,但是有一个问题,我觉得咱们社会大众是可以去关注的,就是究竟三峡工程花了多少钱?这个事情是值得关注的。因为原先当时争论的一个焦点,就是当时有很多的老专家反对三峡的一个重要的原因。就是他从做葛洲坝的经验当中,他说很多部门经常搞调离工程,就是报预算的时候报的很低,但是花的时候花的很多。我觉得三峡工程是有这个趋势的。

那么我们可能会做这个具体的行动,就是三峡建设基金,因为三峡建设基金大家可能没有过多的了解它,但是实际上三峡建设基金跟我们每个人都是相关的,因为每一年中央政府都要从每一个用电的人身上收一笔钱,送到三峡总公司来花,这个钱一直在收,已经收了十几年了,政府公开信息的时候06年底的时候这个钱大概收了六百亿了,然后今年不是说工程要结束了,他们有另外一个打算,他们已经享受了十几年好处的这些部门不打算停止三峡建设基金的征收的,因为你花一度电,有一笔钱就到他那里了,大家都不知道,他们现在从去年开始其实不断的开始放这个消息出来了,说要把这个基金要改成另外一个什么基金,什么三峡自己的一个环境基金什么的,要变成这个样子。那么我觉得在三峡工程这一块我们应该做一点行动。这是我们今年打算做的一个事情。

我简单说这些。总的来说我觉得大家还是在做这个行动的时候,不要对信息公开能起到多大的效果抱一个很高的期望,这样的话我们很容易受伤的。但是我们还是要做。特别是财政这一方面,一定要追这政府问到底花了多少钱?你花在什么地方?你说一切为人们服务,那么你到底是为人们服务还是为人民币服务,这个要搞清楚了,我觉得这个是我们可以跟进的方向。

主持人:接下来由政法大学滕彪老师发言。我讲几句。一个我觉得对这个信息公开法不要太悲观太失望,虽然很多东西告诉你不公开,或者你到法院去起诉它不立案,或者判你败诉,我觉得绝大多数的案件可能都是这样的,没有结果或者结果失败,但是这个并不等于说这个信息公开法没有用,但是其实只要我们都用这个,最后没有拿到我们想要的信息这个仍然是有用的,对于政府的行政的方式和他们如何看待公民和政府的关系,我觉得都是非常有用的,我觉得仅仅靠这个信息公开法就可以把政府漩进一场人们战争的汪洋大海之中,我觉得只要我们能够去用它,那会发现无穷无尽的,做不完的题,几千万,几亿的案件都可以出来。

所以我讲几个例子。三天以前我们一下午开了两个会,一个是关于网络言论自由,那么上海的一个人,他自己家装了宽带,但是他上自己的一个网站上不去,一个财务软件的网站上不去,他就去告上海电信。这个虽然不是一个信息公开的申请,但是他在那次的讨论会上提出了很多关于这个互联网的信息公开的问题,比如说不少的网站被屏蔽了,还有哪些词是被过滤掉了,这个我们可不可以要求信息公开。比如说军政工程对互联网进行封闭,几千亿的人民币的一个军政工程,那这个钱是从哪里来的?是怎么花的?我们也是可以要求信息公开。

另外一个会是关于计划生育,其中一个很大的东西就是社会抚养费,实际上就是超生罚款,但是在人口计划生育里面都要收这个抚养费,那全国收的这个社会抚养费可能也是几百亿,几千亿,到底你收了多少钱,你这个钱怎么花的?是不是和这个社会抚养有关系?这个我觉得每个人都可以去做。还有像一些大的工程的支出,比如说奥运,花了多少钱,到时候收了多少钱,这个可不可以做,这个我觉得都是可以考虑的。比如说暂住证的费用,这个大城市对外的人口收取暂住证的一个费用,那这个费用的钱是怎么花的?比如说这个社会救助站,它的那个钱,我原来去中央铁通站改成了社会救助站,那这个救助站的钱是怎么花的?按照救助的话应该是自愿救助,但是实际上里面绝大多数都是被强制的抓进去关押的。并不是资源救助。如果是自愿救助里面就根本没有人,有一段时间昌平的救助站里面就只有一个人,整个那么大一个地方,就一个人,还是一个精神病人。所以这个钱怎么花的?还有比如说劳教所和监狱,它收的哪些钱是怎么花的?还有死刑数字,中国的死刑案件,全国有多少执行死刑的数字?这是全世界所有的国家都是公开的,除了中国以外世界上其他国家执行死刑的数字应该是563多,大概是这么一个数字。那中国按照学者估计可能是八千到一万执行死刑的数字,这个是说属于国家秘密,这个没有道理说属于国家秘密。你枪毙多少人应该是公开的,你劳教多少人这些都可以问。

还有比如说像地震有关的,我们捐款,我想在座可能都捐款了,但是这个钱花到哪里去了?这个应该是我们关心的,还有这个遇难者的名单,我们光看到的六万九千多,但是实际上我们要求他公开每一个遇难者的名单,那这个时候他想作假就不容易了,哪些人死了没有在那个名单上,很容易的就查到。还有倒塌学校它的这个工程,谁来负责这个工程,那个钱是怎么花的,那个地质板里面有的是没有钢筋,有的像细铁丝一样,这个东西我觉得都是可以去申请的。

最后我的意思就是在这个过程当中,每一个公民都可以贡献自己的智慧和行动,但是媒体的作用应该是非常重要的,媒体不仅仅是告知民众有这么一个法,更重要是在公民行动的时候,怎么样抓住一个新闻点,抓住一个时机把这个事情点报道出来,这应该是一个非常重要的环节,仅仅是你给他写了一个信,没有办法把这个声音扩大,应该运用各种技术,比如说像计划生育,你可能觉得太敏感了报道不出来,但是实际上能不能够报道出来,也是看我们运用的具体的文字上的一些技术和策略,如果能够把这些行动通过媒体把它的意义展现出来,把它的声音给放大,我觉得可以把信息公开法的好处尽量的用足。不管它是处于什么动机制定这样一个法律,但是我们要去假戏真做,要去把这个政策的存量给它用足,能够扎扎实实的推进中国法制的建设。

主持人:请张立辉律师发言。

张立辉:非常感谢,刚才几位老师提到法律的实现,我觉得这是一个非常重要的问题,法律条款的本身跟法律能够实现成为社会的一部分,它是完全不同的两个概念。我觉得法律的实现对于我们今天讨论的这个政府信息公开条例尤其重要,因为它这个大家知道有两个公开的方式,一个是复议公开,一个是申请公开。如果说存在政府应该主动公开而没有公开,或者说公民或者其他组织当你申请公开而没有公开的情况下,就通过这两个途径申请公开,这样的话我认为这一部法律的特殊性,在于需要广大的公民向不同的政府部门信息申请公开。这样的话这个条例才能往下实施。

我稍微留意了一下,北京咱们申请信息公开的大概有五起。一个是刚才提到的是北大的张教授申请的,还有我们刚才发言的当事人。还有郝劲松先生申请的国家林业局和财政林业厅的这个公开。还有我留意到一个房产信息的公开,这五个案件当中我知道其中的四个案件都是民事诉讼,也就是说我们公民申请信息公开开始做的这几个事情当中,对政府回答大多数都是非常不满意的,这个比例非常高,都是采取了这个通过行政诉讼维护自己权利的这么一个途径。所以从这个意义上讲,当一个权利受到侵害的时候,我们拿起法律武器来救济,这一点两位先生的做法我非常的敬佩,对于这个法律的实施能起到一个不错的作用,这是我要讲的第一个。

第二个刚才大家都没有谈到有一个问题,国务院办公厅《关于实行政府信息公开条例若干问题的意见》,这个意见实际上跟信息公开条例是密切相关的,实际上它就是为了实行这个条例的意见,可能大家应该看一下这个规定,为什么要谈这个规定,因为这个规定的第11条说,国务院办公厅不直接受理公民和法人的和其他组织提出的政府信息公开透明。如果国务院其他部门申请还好,如果直接是导致公民、法人不能向国务院申请信息公开,那直接就是把政府信息公开条例给改了,因为我看了一下规定的非常清楚,信息公开的主体是各级人民政府,国务院当然是最高的一个机构,它当然应该承担起信息公开的义务。这是第一条。

第十二条对可以公开的政府信息,能够同时提供信息内容的要同时提供,如果不能同时提供的要确定并告知申请人提供的期限,这个条款给政府信息公开有了一个后路。也就是说它这个期限又不是明确的,所以我们知道政府信息应该主动公开的20天,然后申请公开是两个15天,一个15天是应该公开,一个15天延期公开,还有另外一个条款征求第三方的意见,这个时间也在内。这样的话我认为国务院办公厅制定的这么一个文件,我认为不是一个法律,只是一个内部的文件,它直接把政府信息公开条例一个非常重要的,关于应该公开的期限,因为这个时间对于申请者来讲是非常重要的,如果这个时间不明确的,往后推,一个月,两个月,半年都是正常的,那么实际上信息公开就失去了很大的意义。国务院这个规定是4月29号,也就是公布前的两天公布的。国务院办公厅关于这个政府信息若干问题的意见,所以从它的内容来分析,我认为这个意见是存在法律上的问题,我认为它是具有非法行的,为什么这么说?这是一个行政法规,按照法律来讲它的解释应该是主体往往是国务院的法制办,这是一个事情。

第二个你不管怎么解释,绝对不能超过原法律的规定。这是两个原则,从这两个看,我认为国务院办公厅08年4月29日发布的这个关于实行的政府信息公开条例若干问题的意见是涉嫌违法。也就是它是通过这个文件的形式把法律给改了,所以我希望大家关注这么一个事情,因为它是跟这个条例密切相关的。

第三个我想借此机会向大家报告一下郝劲松关于“虎照”信息公开的一些信息,以及后来的行政诉讼。关于西安市莲湖区法院提起行政诉讼到今天上午为止,还没有收到答复,可不可以立案,按照规定是23号送上去的,应该是30号之前做出答复。同时郝劲松向国家林业局申请了“虎照”信息的基本的内容。具体的要求我就不说了。对于其中一个答复我们认为它是不符合政府信息公开条例的规定,构成违法,这样的话我们初步决定会向国家林业局申请行政复议,大家知道按照行政复议法第14条的规定,国务院的部门它做出的具体行政行为不服的,我们只能向国家林业局提出复议,对复议结果不服的,可以由两个途径,一个是提起行政诉讼,一个是申请国务院裁决。而且这个裁决是最终的一个裁决,是一个终极的裁决。所以我们初步决定,当这个行政复议决定下来之后会向国务院申请裁决。因为我们认为对于“虎照”这个也涉及到政府的公信力这么大一个问题,国务院并没有太多的表态和意见,所以我希望借助于这个案例,国务院能就政府公信力有一个表态。

最后我想说的是刚才几位老师介绍说这个法律制定位置非常不易,它的制定实际上对政府是有帮助的,就是说对提高政府的竞争力是非常有帮助的,所以我认为它是一个非常不错的法律,我希望我们广大的公民能够和政府共同努力,把这个法律给实施下去。让后面的政府信息能够成为社会政府的一个部分。谢谢。

主持人:顺便说一下,郝劲松申请“虎照”信息公开,也列入我们公盟支持的一个项目。张立辉律师直接负责这个项目,所以他们正在准备当中。接下来由李午汜律师发言。

李午汜:刚才听了几位专家和学者的讲话,我觉得这个案件作为一个公益案件,陈先生和朱先生是值得敬佩的。敢于把前沿的问题提出,政府信息公开这个法律条例的不足,我是非常的赞同。政府因为它的权利很大,一个群体案件涉及到社会各个方面,所以说这个案件今天研讨会特别重视,因为本来这个公益案件或者说群体案件,它通过司法很快的解决的话,那么说对这一块,对这一个社会的影响会很快的平息,所以说如果司法程序最后一道程序不畅的话,它很容易形成这种现在行话叫(民意掩塞)。所以我根据这个主要谈三个方面的意见。

第一个问题就是说这个案件形成类型。第二个关于这个案件形成诉讼的一个具体层面的探讨性文件。第三个方面在形势诉讼过程中的一个特殊现象就是话语权的问题。

第一个问题是案件形成的原因。尽管它是一个特殊的政府公开信息的这个案件,实际上它和很多其他的我们行政法制方面存在的问题是有共性的。首先这个政府信息公开条例本身是不可操作的。我们是搞公开的,它的意义是非常重大的,可以说从我83年开始做律师到现在,那么我感觉到行政诉讼法是我们国家诸多法律的一个标志性的进步,那么到行政许可法又是一个进步,那么到现在政府信息的平台又向前进了一步,虽然感觉到政府出台这些法律可喜的进步和变化,但是特别不尽人意,这些个别抗法违法的官吏的无耻,其他法律我们有条例、有细则,这个信息本身的条款就不规定,比如说什么叫国家安全?谁说的清楚?我们认为应该向国家公民公布的,他说是国家安全,我们认为是向老百姓说明一些生活方面情况的,他说是经济安全。我们说是跟我们个人有关的问题,他说又是什么东西。所以说这是个圈圈,你看这个条例上的四个圈圈,一下子把你的空间给挤没有了,你去诉讼,我可以断定这个诉讼可以说从全国的政府公开条例到现在,公民胜诉的比例是非常低的,为什么?就是你本身不可操作。司法没有司法解释,范围没有。所以说这是必然要遇到的问题,敢吃螃蟹的朱先生和陈先生值得敬佩的。他可以推动这个发展。如何在具体层面上采取一些措施的话,这个逐渐的会好一些。这是第一个问题,制度本身不可操作的,这是必然的一个现象。

第二个形成的原因。我们关于官吏文化的问题。这个是一个老声常谈的问题,我们的官吏在这个方面事情比较多,他总觉得他是当官的,他没有意识到,你作为老百姓,你是我人民大官员里头的丫鬟,他始终认为他遥远,这是存在严重的中华思想的专制体制下,他认为我说的这些话,你就是我的一个完成者,他没有想到你的政府的前头有人民,他没有想到法院前面有人民两个字,所以说这个问题相当严重的,就是说他口头上讲一套,背后是一,套他老是做假。很多的诉讼都涉及到这个问题。

第三个问题就是我们老百姓自己要占主导性,当然这个会议非常的重要,应该要经常有这个交流会、学习会、探讨会,可以说官吏他之所以今天出现这个陈先生和朱先生在公益诉讼遇到这个事,就是因为我们老百姓对政府太娇惯了,一个孩子在教育当中都是由母亲和老师教育,我们老师教导他,我们老师对违法这些看法和管理不深入,结果导致了他们更加的猖狂。所以我们惯他们是我们自己造成的,但是终于有一些像陈先生,朱先生,包括还有其他一些为公益事业站出来的人,这个就是真正尽到人民当家作主的职责,这是三个方面的问题。

关于技术层面的问题,我觉得就是说那个海淀环保案这个问题,实际上这个环保土地这一块的用处,它可以诉讼中可以把这个规划,还有审批的其他部分涉及到这个里面,可以说老百姓起诉的时候,我搞不清楚你政策是什么,就是我不知道你干啥?所以说我告一个告不了,我把三四个部门一起告了,这个具体的层面我就不说了。再一个就是说作为这个法院,这样的话就是说我们老百姓不用管它,在国民心目中真正推进进步最快的,成本最低的就是行政诉讼。风险是有的,但是反过来你就是打一个宅基官司也是有风险的,都是有风险的,没有风险的诉讼不存在,所以关于环保方面我讲这一些。

再一个比较典型的就是狗的问题,还有老虎的问题。我们这个先进制度的国家,我们有一些官吏自称是最先进的国家,但是狗的问题,老虎的问题都弄不清楚。实际上这里头有很多失人心的地方,一定要敢于做,再一个技术层面上,很多的问题政府部门还有奇怪的现象,就是说它那个地方的收费,往往是一个部门发文,另外一个部门转发,后一个部门执行,这个部门收费,那个发许可证,他们很多部门,让你找不到东西南北哪个被告,所以这个时候你还是要把这几个部门一起告上,你说发许可证你要知道,收多少钱,你允许它收多少钱你告诉我?你的物价部门需要清楚的,你财政部门收税要清楚的。都揉到一块可能会好一些。

再一个就是关于职能部门不清的问题。可以进行上级部门的智能化训练,要求上级部门对你下级的部门告诉我,他们干什么的,谁管这个东西,你要申请复议,而你要讲清楚你职能部门我该告谁。你得告诉我,我该告环保局,你这个区政府应该告诉我,这也是很重要的一部分。这样把行政程序拉长的话,你到法院去成本比较高,实在区政府不行,你北京市政府告诉我,海淀区是干什么的?他都有责任告诉你,这个是在普法过程中二十多年,非常清楚,他有告知你的义务,他哪个部门干什么的,必须告诉你,这样你再去告的话,你的成本会低。

再有一个问题是地震问题,地震问题是非常得民心的问题,怎么评价这个意义都不过分,但是这个技术层面上,土话说实线是一个部分,虚线是一个部分可以一块搞,这是一个技术上的问题,再一个高速公路和审计的部门,它主要是涉及到利益。审计部门是一个老鼠部门,它也有法定的义务,它过去都是做地下工作,那么说这是一个新问题,时间问题就不说了。

关于第三个问题,最后一个问题就是话语权垄断的问题。当你讲法律的时候,他说要讲国情,讲特色,讲国家安全,讲公立,他给你讲这个,他不跟你讲法律,它可以说这五六年以来在行政诉讼中是特殊现象,话语权的垄断。所以说这个现象必须高度的警惕,这个现象导致我们文化大革命产生的一些根本的土壤和条件没有掉,这是非常警觉的。所以说武汉和长沙开始出现违法强占强拆的人员按这个损害公共财务这一块要值得关注。实际说这个话语权应该是属于学术探讨的范围,而不是由政府来说和谐不和谐,稳定不稳定,这是一个特殊的现象,由于时间问题我就不说了。

主持人:请程海律师发言。

程海:第一点,信息公开是公平和法制的第一步。本来有些应该公开的东西,它是作为政府的特权利益,非常手段,比如说电话号码,你去问一个部门,我不知道,我们这个部门不对外,老百姓问你的电话为什么不对外,公用电话,办公电话,手机也不告诉你。所以这个信息公开建议各位如果谁敢兴趣,你要求各个政府部门公用电话全部公开,我现在没有时间说这个事。包括这个领导人的只要拿电话补贴的,都要公开公用电话和手机电话。

第二点,这是我们监督政府依法行政的重要一个事情,我们一定要坚持做。在这个星期之前北京市的法制办给我打一个电话,强调了一下这个特殊情况,我们也同意他的观点,因为现在法律也没有规定,你自己规定是没有用的,现在法律规定里面要依法行政,这个法至少是法律,也就是说你规章不是法,而且你用违法的规章来说明,你对群众怎么说的过去。今天又打电话上次没说清楚,我们派几个公民代表我们再谈谈。这种对话,这种反映应该说是一个好的事情。他们也认识到这个东西是违法的。

所以我们关键是要大家来行动,本人也采取了一些行动。因为前一段时间做了一些劳教的案例,我又发现这个劳教里面,因为劳教本身大家觉得它就是违反中国的宪法和刑法。现在里面还有比较严重的情况,国务院经过全国人大常委会的批准,国务院关于劳动教养问题的责令,还有劳动教养的补充规定,以及这个劳动教养实行办法。这三个文件都没有得到很好的贯彻,按照这三个文件的规定,劳动教养直接执行是由地方的政府,一个省级的政府,或者大的市级政府承担劳动教养管理的义务。人员由民政部门、公安部门还有这个劳动部门,三个部门负责任。结果在2002年公安部自己下令办理劳动教养案件的规定,自己给自己授权,他说我们各级公安部门成立劳动教养审计委员会,然后多数人参加就可以做出决定了,这个审批委员会以政府劳动教养管理委员会的名义自己给自己设,公安部门可以代表本市政府自己来审计。它现在一直是这么操作的。它不仅让政府部门人去了,而且把劳动部门、民政的部门的人都弄去了。昨天正好把这两个行政信息公开的通知书分别以电子邮件传给了北京市政府和公安局。是这样要求的,对北京市政府的公开要求。第一个成立北京市劳动教养管理委员会,对有关劳教人员批准劳教的直接管理。第二条该委员会由民政、公安、劳动三个部门的负责人组成…第三北京市政府是否授权或者委托北京市公安局的劳动教养审批委员会,再提该委员会的审批劳教职权,如果有授权或者是委托,请与公开相应的公开性文件…这是交给北京市政府公开的三条。然后北京市公安局公开的两条。第一条成立一个北京市公安局的劳动教养审批委员会,对有关人员审查批准劳教的具体程序以及依据。第二北京市政府是否授权它委托劳动部门的教养的审批委员会…由于时候关系,我就不说了。

主持人:我们留三个自由发言的时间,每个人不超过两分钟。提问或者阐述观点。

记者:咱们发的材料当中最后第四点提到关于这个汶川地震烈度信息的方面,我想知道现在的结果有没有给予这个答复?

回答:那个是清华大学的陈杰老师做的案件,他本来今天要过来,但是他因为有其他的事,这个暂时还没有回答,应该是财经的记者对这个做过一个详细的报道,在网上可以搜到,他暂时是没有消息回来。因为它有15个工作日,所以要等待15个工作日。

朱福祥:我回应一下,刚才周老师讲的制裁问题,现在根据第35条,比如说刚才我拿出那个证据像这个规划委,说他那个领导说了,就用这个,等于我要的这个信息答非所问,他就说是这个,现在索性连登记都不登记了,等于说他们是故意违反这个条例,不进行这个公开。但是说现在根据这个35条,比如说要求向上级机关,我怎么提出这个要求,或者这35条里面这六项好像说跟这个都不靠边,对于这种提供假信息的,但是说由于他们有权没有问责,所以这些人他们可以肆无忌惮了,不尊重我们公民,不尊重我们信息知情权,但是我没有办法。

周泽:你们说的特别对,我们现在所有的法律上的规定,国家机关有这个责任,那个责任,反正讲国家机关的责任的时候都意味着我们公民有很多的这样的权利,但是我们有权利的时候,讲的这些人是有义务,但是义务后面其实是没有责任来为他们这个义务备书的,他们有义务,没有责任,几乎就是这么一个状况,但是在这种情况下强调他们的责任和义务,最后都变成了他们的权益,几乎所有的法律就是这么一个情况。最典型的就是我们的律师法,讲到我们律师有这个权利,那个权利,国家机关应该如何如何,最后他们不如何又怎么样,律师这个权利其实根本没有得到落实过,所以我们今天在这个会议上有很多的律师朋友,我们律师应该对于讲究规则的,对尊重规则的这样一个群体,我们现在到处讲要维护别人的这样一个权利,但是实际上如果我们律师这样一个群体,一个职业人建设本身也是一个很重要的问题。最近我在推动另外一个事情,就是宁夏律师协会选举舞弊的问题,现在已经有媒体有很多这种报道、评论,我们很难想象一个律师这种协会的选举,往往选出来的人不符合领导的意思就不算数,最终要推倒重来。这个是对我们律师这个行业的这种职业共同体的尊严损害是相当大的,对中国公民特别是像我们法律人对法制的这种信心建立,伤害也是非常大的,对于这个事情我希望在座的朋友也关心这样一个问题。可能我们在周六做一个研讨会,专门的探讨宁夏律师协会选举舞弊的这样一个问题,如果有朋友兴趣的也可以我们再交流一下。

杨子云:今天我联络了一些我们的记者过来,所以我希望我们记者能够对信息公开制度有一个持续的关注,我们这个沙龙参与信息公开的这个会议是第三次,就是说今天因为会议上可能很多是有法深入探讨,但是我们会后可以再做充分的交流,我希望每个记者都能够主动的,就是说之后当你需要一些联络的信息,你可以跟这些专家们联络也可以,跟这个会务处需要也可以,那么之后我们还会一系列的关于信息公开的一些活动和会议,那我希望我们大家能够一如既往的关注。

主持人:我在做总结发言之前,我简单回顾一下我了解中国的信息公开条例的现状,我去了一趟印度,我特别关注他们的信息权利法,我注意到两点,中国的信息公开条例跟印度的信息权利法有两点重要的区别。第一规范的范围不一样,印度的信息权利它法规范所有的公共权利机构,所有的公共权利机构,包括政府,包括立法机关,包括政党,包括社团,这一点非常重要的区别,而我们的信息公开管理条例只规范狭义的政府,不包括政党、社团。

第二点还有一个非常大的区别,印度的信息权益法它用了大约四分之一的条款,有一章专门讲一个叫信息权利委员会,这个委员会是一个准司法机构,它可以来提供法律意义上的证据。而这个委员会的设置是一个非常严格的程序,它是一个独立的机构。它是由它的总理提名,由它的议会通过,一个非常独立的机构然后这个机构专门来负责信息权利的救济,而我们现在现有司法救济现在看来也是非常有争议,非常问题,亟待我们专家去解释,把这个问题解决。还有一点关于印度,我在印度有一个非常深切的感受,他们的NGO,他们的媒体正在联合推动他们信息权利法案的实施。他们05年通过的这个信息权利法案,他们大量的NGO在申请各样的信息公开,然后媒体大幅度报道,因为印度的媒体的自由度是过去的五年才开始准许私营媒体经营,所以媒体大幅度的放开。然后媒体正在高调反腐败在印度,这是我的一点看法。

最后我想做一个简短的总结,非常感谢大家的光临,感谢法律的专家,感谢律师,感谢媒体的朋友们,因为这是为了公共利益,因为我们大家聚到一起确实是为了公共利益,这也是我们公盟的主旨,如果说有什么私利在里头那就是为了人生价值的提升,我们大家通过为社会做贡献的方式体现人生价值。以后可能我们还有相关的包括信息公开项目还会继续的推动,包括很多的我们一些研究项目都还要去推进,所以要感谢大家的关心和支持,非常感谢。

 2008年6月25日

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