公盟中国人权发展报告2005

前  言

1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》庄严宣告了文明人类所应当享有的一系列权利:人人有权享有生命、自由和人身安全;任何人不得加以任意逮捕、拘禁或放逐;任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得任意干涉;任何人的财产不得任意剥夺;人人有思想、良心和宗教自由的权利;人人有权享有主张和发表意见的自由;人人有权享有和平集会和结社的自由;人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利;……并宣布“这些自由和权利作为所有人民和所有国家努力实现的共同标准”。

《中华人民共和国宪法》规定,中华人民共和国公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,公民享有宗教信仰自由,公民人格尊严不受侵犯,公民有获得物质帮助的权利……这些自由和权利平等地属于每一位公民。

改革开放二十多年来,中国公民的人权保障事业整体上在进步,这是谁也抹煞不了的事实;同时,和世界上绝大多数国家相比,和我们自身经济发展水平相比,中国公民的人权保障还有很大差距,这个现实问题谁也回避不了。我们相信,总结每一年度中国人权事业的进步,指出存在的问题,提出建设性改进意见,对中国人权发展是有帮助的,以此为内容建设性地提出一份年度人权发展报告是必要的。

目前针对中国人权状况的报告每年较有影响的至少有两份:一份是美国政府每年三月出版的国别人权报告,其中包括中国的内容,90%以上是指出中国人权存在的问题;几乎同一时间,中国政府也会出一份自己国家的人权报告,几乎100%讲的都是成绩。我们认为,两个政府就中国公民的人权状况的评价都是不客观的,不够诚恳和建设性。为什么中国公民不能对自己国家人权状况作一个比较客观的评价并提出诚恳的建议呢?这就是公盟研究室撰写这份人权报告的初衷,也是我们坚定的立场。

综合考虑世界人权宣言、我国宪法关于公民权利的规定以及现实国情,我们把中国公民的人权分为生存保障权利、人身自由权利及其司法保障、经济和社会文化权利、政治权利、弱势群体受保护的权利等五个部分,作为本报告的五章。

第一章《公民的生存保障权利》是指公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。本章主要内容涉及公民的生存保障权利突出存在三个主要问题:失地农民的生存权问题;公民的最低生活保障问题;医疗保障问题。

第二章《公民的人身权利及其司法保障》主要是指公民的生命健康、人身自由、人格尊严,以及隐私权的保护。本章主要内容包括:警察权力与公民自由;司法独立与人权保障;检察机关保护人权的职责;监狱、看守所、劳教院等羁押场所内被囚禁人员的人身权利保障;律师辩护权利及其人身安全的保障等五个部分。

第三章《公民的经济和社会文化权利》涉及公民的财产权、劳动就业权利和受教育的权利。本章主要内容包括:城市非法拆迁带来的公民财产权受侵犯的问题;公民的劳动就业权利保障;公民平等受教育的权利。

第四章《公民的政治权利》是指我国宪法和法律规定的公民应当享有的政治权利。本章主要内容涉及公民的选举权和被选举权,公民的表达自由、结社自由和信仰自由,公民的请愿、申诉的权利。

第五章《弱势群体的权利保护》是指由于性别、疾病等自然的原因或者社会文化等原因造成的相对稳定的弱者团体的权利保护。本章主要内容包括农村户籍工人的权利保障;流动人口第二代的权利保障;妇女儿童的权利保护;残疾人、艾滋病毒感染者和乙肝患者等特殊弱势群体的权利保障。

应当指出的是,这些内容并不能涵盖所有的人权问题。一方面是限于报告的篇幅,我们尽可能选择讨论过去一年里重要的亟待解决的问题,那些今天暂时看来不太重要的问题或者还比较遥远的问题暂时搁置;另一方面,由于众所周知的原因,一些敏感的话题我们不得不回避。另外,本报告不包括台湾、香港、澳门的人权状况。

2005年,我们高兴地看到中国公民的人权在很多方面取得了进步。

2005年中国经济继续高速发展,更多的人从中受益,整个社会的生存保障水平继续提高,社会保障制度进一步完善。

2005年中国公民人身自由和权利保障有了重要进步。最高法院收回死刑复核权已经进入实施阶段,最高检察院纠正刑讯逼供的努力取得了一定效果,一系列冤案得到纠正,司法更趋于公正,刑事诉讼法酝酿着进一步改革。

2005年中国公民的经济和社会文化权利在进步。私有财产权利受到更好的保护,公民平等受教育的权利在某些方面有了进步,政府免除农业税费以及农村义务教育阶段学杂费减轻了农民负担,促进了社会公正。更多的城市进一步消除了针对外来人口的歧视制度,更多的农村人口来到城市,更多的人获得了就业和发展机会。

2005年中国公民的政治权利和自由有了一些进步。一些地方进行了选举的制度性探索,言论自由进一步开放,普通公民在一些立法过程中有了更多参与的机会,新的信访条例实施以后公民上访请愿的权利保障有了进步。

但是,我们也遗憾地看到,与推动经济发展和社会进步相比,政府在主动保护和扩大公民政治权利方面做得不够,中国公民的政治权利进步相对较小,尤其在言论自由和信仰自由方面甚至受到更多的限制。我们相信,繁荣与自由并不矛盾,相反:缺少自由和公正的繁荣不可能持久。

我们希望中央政府顺应时代潮流,主动推动政治体制改革,进一步推动人大直接选举,推动基层政府首脑的直接选举,逐步放松对互联网的管制,放松对民间社会团体的管制,加大反腐败力度,尤其要加强民主政治建设从根本上减少腐败,促进社会公正和谐。

我们真诚地期望,中国的人权保障事业能够在2006年取得更大进步,我们相信终有一天,中国公民将和这个星球上绝大多数同类一样,充分享有人类文明进步的成果。

公盟研究室 2006年2月21日


目  录

第一章   公民的生存保障权利 ……………………………………(1)

第一节  失地农民的生存权问题 …………………………………(4)

第二节  公民的最低生活保障 ……………………………………(10)

第三节  公民的医疗保障 …………………………………………(17)

第二章  公民的人身权利及其司法保障 …………………………(24)

第一节  警察权力与公民自由 ……………………………………(27)

第二节  司法独立与人权保障 ……………………………………(41)

第三节  检察机关保护人权的职责 ………………………………(47)

第四节  监狱、看守所等羁押场所内被囚禁人员的人身权利保障 ……………………………………………(52)

第五节  律师辩护权利以及人身安全的保障 ……………………(55)

第三章  公民的经济和社会文化权利 ……………………………(61)

第一节  城市非法拆迁带来的公民财产权问题 …………………(62)

第二节  公民的劳动就业权利 …………………………………(68)

第三节  公民的受教育权 ………………………………………(77)

第四章 公民的政治权利 …………………………………………(84)

第一节 公民的选举权与被选举权 ………………………………(85)

第二节 公民的表达自由和信仰自由 ……………………………(93)

第三节 公民请愿和申诉权利 ……………………………………(103)

第五章  弱势群体的权利 ………………………………………(108)

第一节  农村户籍新移民的权利保障 …………………………(109)

第二节  流动人口第二代的权利保障 …………………………(115)

第三节 妇女儿童权利的保护 …………………………………(120)

第四节 残疾人、艾滋病毒感染者和乙肝患者的权利 ………(123)


第一章 公民的生存保障权利

本章综述

《中华人民共和国宪法》第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。”2004年宪法第四次修改后,第一次明确规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”从政府职能上讲,对公民实行社会保障是政府义不容辞的一项基本责任[1]。为了从立法上完善我国社会保障体制,我国政府先后出台了与之相适应的法规,如《工伤保险条例》(2004年1月)、《失业保险条例》(1999年)、《社会保险基金的征缴条例》等等,各地也相应制定了具体的行政规章。

2005年我国政府提出:尊重和保障人权,保证人民依法享有广泛的权利和自由,是发展社会主义民主的内在要求。中国的社会主义民主,是建立在公民各项权利得到保障和不断发展基础上的民主。在当前一个时期,中国的人权事业应着重于公民的生存权与发展权[2]。

在1978年改革开放前,中国长期实行与计划经济体制相统一的社会保障政策。20世纪80年代中期以来,伴随着市场经济体制的建立和逐步完善,中国对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列改革,正在逐步建立起与市场经济体制相适应,由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系基本框架。

中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障、农村社会保障等。与此对应的即为中国公民的生存保障权利。社会保险是社会保障体系的主要部分,包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。社会救助包括城市居民最低生活保障、灾害救助、流浪乞讨人员救助,和社会互助。农村社会保障包括:农村养老保险、农村合作医疗,和农村社会救助(包括“五保户”、农村最低生活保障、特困户基本生活救助、医疗救助)[3]。我国目前实行的是“社会保险+最低生活保障”的社会保障制度。

市场化改革后,中国的经济总量每年均呈上升趋势,市场较为平稳。但与此同时,社会资源的分配严重不公,贫富差距日益增大,公民的生存保障问题也逐渐凸现。

2005年,中国5项社会保险基金的总收入接近7000亿元,总支出5400多亿元。2005年,全国城镇企业职工养老保险参保人数17444万人,比2000年底增加3826万人,增长28%。基金收入大幅增长。“十五”期间,基本养老保险基金总收入18639亿元,比“九五”期间增收10427亿元,增长127%,累计结余3900多亿元;用人单位和职工缴费、政府财政补助的多渠道筹资格局形成,战略储备性的全国社会保障基金达到1900亿元。社会化管理服务工作平稳推进。从“十五”初期开始推行企业退休人员纳入社区实行社会化管理,截至2005年12月底,全国纳入社区管理的企业退休人员2655万人,占企业退休人员总数的68.3%。截至2005年底,全国失业保险参保人数为10648万人,比2000年底增加239万人,领取失业保险金人数为362万人,比2000年底增加172万人。2005年,失业保险基金收入333亿元,比2000年增加173亿元,增长108%;2005年全国共有678万人享受了不同期限的失业保险待遇。截止2005年底,全国医疗保险参保人数13709万人,比2000年底增加9922万人,增长262%。2005年,医疗保险基金收入1378亿元,比制度改革之初的2000年增长7倍多。截止2005年底,全国生育保险参保人数5389万人,比2000年底增加2387万人,增长80%。2005年,生育保险基金收入42亿元,比2000年增长282%。2005年全国有60万人次享受了生育保险待遇。目前,全国已有20个省(市、区)出台了生育保险法规。截至2005年底,全国工伤保险参保人数8390万人,比2000年底增加4040万人,增长93%。2005年,工伤保险基金收入87亿元,比2000年增长248%。2005年全国有63万人次享受了工伤保险待遇[4]。

数据显示,2004年农村仅有5500万居民参加了社会养老保险[5](近年来参保人数正在逐渐下降[6])。因此,可以计算出,参加社会养老保险的人口总数所占比例为总人口的24.89%(据统计,2004年,15岁到64岁的人口总数为92,184万[7]),而全社会还有大多数人口还没有加入社会保险。

2005年,全国共有3009.3万城乡居民、1381.5万户家庭获得最低生活保障。但是,相对于不断上涨的生活水平来说,每人每月155元的低保收入还远远不能维持日常生活。因为城乡二元结构,农村贫困人口获得的最低保障更低,每月只有几十元。农村人口(包括约1.4亿城市农村户籍工人)、城镇失业人群、城镇失去劳动能力的人群(包括因工伤致残),以及城镇因病致贫的人群,他们的生存状况暴露出中国社会保障体系的严重问题。

本章将围绕公民的生存保障权利重点突出三个主要问题:失地农民的生存权问题、公民的最低生活保障问题和医疗保障问题。

第一节  失地农民的生存权问题

一、现状和问题

2005年被称为“失地年”。土地问题是三农问题的核心,中国农业人口对集体土地仅有承包经营权,土地产权不明晰,集体土地实际上由没有任何法人资格的农村干部支配。政府垄断一级市场,经营二级市场,将农民排斥在外。土地是农民生存之本,农民的承包经营权被剥夺后,大多只能得到少量的经济补偿。

农地在按农业用途作价补偿给农民(所谓青苗补偿之类)后,被转换成工商业用地高价出售。中央党校研究室周天勇在其发表的《维护农民土地权益的几个问题》[8]一文中计算“从1979年改革开放起,每年平均各种建设占用耕地按400万亩计算,25年共征用了农村的耕地1亿亩左右,农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于10万亿的土地资产。20年中,失地农民从土地上得到的补偿最多不超过5000亿,25年的工业化和城市化,国家和城市工商业从农村集体土地低价格中转移和积累了9万多亿资产” 。

补偿不合理的问题一直是造成政府与农民之间关系紧张的重要原因。我国现行《土地管理法》规定,征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍,安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍。以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准,不能反映市场对土地及其附着物的真实评价,尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力,该标准显然偏低。而廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的高额差价利益,引起农民的强烈不满。并且,按照《土地管理法》的规定,征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。但是许多行政主体利用农民对法律知识缺乏了解的事实以及“畏官”心理,为达到少补偿的目的,故意欺瞒农民。许多农民根本不知道自己应该获得的补偿金数额,在获得一笔很小的金额后就失去了多年赖以为生的土地。还有的情况是,土地补偿方案确定后又不落实,农民无法得到足额补偿金。

目前,全国大约有4000多万被征地农民,按照中国城镇化水平每年提高1%的发展规划,每年占用耕地190万亩,需要安置被征地农民266万人,到2020年中国将形成被征地农民4260万人。[9]失地造成了一批“三无”农民,即:在劳动年龄内的无土地、无就业岗位、生活无保障的农业人口。由于失地农民原来从事的是比较简单的传统农业,对自身素质要求不高,不能适应失地后将从事的非农产业对文化素质和劳动技能的要求,以致大部分失地人员无法找到工作;同时,社会保障体系不健全,政府很少将失地农民纳入城镇居民社会保障范围。土地征用后的补偿资金多数村社是按人口平分给村民,很少将土地征用补偿资金用于解决农民社会养老保险和农村医疗保险。根据国务院新闻办公室2005年4月公布的《2004年中国人权事业进展白皮书》, 2004年我国农村社会养老保险参保人数为5500万人,仅占农村人口(按7.8亿农村人口计算)的7.1%左右。没有社会保险的农民在土地被低价征收后变得一无所有,其生存保障权将受到严重侵害。特别是老年人,据最近的人口普查,我国农村60岁以上老人超过农村总人口的10.92%,高出城市1.24个百分点,今后5年内,男60岁、女55岁的农业人口将以每年85万人左右的速度增长,2028年达到1.2亿人的峰值。据中国老龄委的资料,农村老年人口中高达39.3%的人生活贫困,45.3%的农村老人认为生活得不到保障。

2005年,中国发生了很多因为土地征用补偿过低引发的农民抗争事件。这其中比较著名的有河北定州征地事件[10],四川自贡汇东高新技术开发区征地事件[11],广东南海征地事件[12],北京顺义征地事件[13],等。

二、我国政府的制度性努力

1、劳动和社会保障部于2005年8月向国务院正式上报《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》。[14]该《指导意见》是2004年11月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)的配套文件,它将“被征地农民”定义为“由政府统一征收农民集体土地而导致失去土地、或大部分失去土地且其占有土地不足以维持基本生活的农民”。对于失地农民的社会保障问题,其规定:“(各地)可以根据被征地农民的不同年龄制定不同的缴费标准,建立适合他们特点的个人账户制度;也可纳入现行的社会保障制度。这两种制度可以供地方自由选择。”

2、吉林省出台《被征地农民基本养老保险制度指导意见》。[15]2005年9月15日,吉林省劳动保障厅、财政厅、国土资源厅和民政厅联合下发了《被征地农民基本养老保险指导意见》。被征地农民基本养老保险制度的政策基点是“以土地换社保”,资金通过个人、集体和政府三方共同筹集。制度模式是“大帐户小统筹”,实行市、县(市、区)级统筹。享受待遇的年龄比照城镇企业职工养老保险待遇的年龄条件,即:男满60周岁,女满55周岁。为充分调动被征地农民的积极性,在征地农民基本养老保险制度建立前,已经参加城镇企业职工基本养老保险和农村社会养老保险的,可按不同制度分别计算和享受待遇。

3、广东省出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。[16] 2005年10月1日起,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》开始在广东实行。该办法规定广东的农村集体土地将于城市的国有土地一样,按“同地、同价、同权”的原则,可以出让、出租、转让等。这项新政策还规定,集体建设用地使用权的转换需要得到2/3以上村民同意才可以。中国有媒体称这项新政策是“中国第四次土地流转改革”。

4、安徽省出台《关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》。(2005年6月12日,安徽省政府发出《关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》。《意见》称,安徽省将用3年时间建立被征地农民养老保险制度,被征地农民男满60周岁、女满55周岁可领取养老保险金,标准不低于每人每月80元。

三、对策和建议

1、建立土地使用权拍卖制度。

对农民土地使用权的侵占,主要原因是农业用地与工商业用地间巨大的剪刀差。如果土地使用权的转移以及对土地的补偿,能够遵循市场经济法则,公正透明地开展,一律招标拍卖挂牌出让,可以杜绝或减少土地交易中的腐败现象。

土地拍卖所得的收入在扣除引起土地增值的那部分基础设施的投入及土地增益税或个人所得税(对于贫困地区可以给予减免优惠)等相关税收后足额分配给农民。

除拍卖之外,也可因地制宜参考广东省《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》中招标、挂牌和网上竞价的方式。

2、培育土地使用权市场,建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制。

完善农地使用权市场,为承包地使用权的顺利流转提供载体。要提高承包地使用权的价格,必须实现承包地使用权的顺利流转。而承包地使用权的顺利流转是以完善的土地使用权流转市场为载体的。

培育土地使用权市场需要“两个组织”:

一是农户自组织。发展社区性的合作经济组织、建立农村专业技术协会等。增强农民在市场交易过程中谈判地位的组织方式就是成立合作社,联合起来在信贷和投资,投入品和产成品交易,技术贸易等领域中,与优势企业交易时争取平等的谈判地位,保护自己的商业利益。

二是中介组织。包括金融信用担保机构、土地价值评估机构、土地使用权拍卖机构等。这些机构应为农民提供交易信息,规避土地使用权流转中的各种风险。

3、发展农会,加强农民抵御风险的能力。

农民协会对培育现代社会结构具有重要的现实意义。在世界许多国家的农会实践中,农会是以保障农民利益,提高农民知识技能,促进农业现代化,增加生产收益,改善农民生活,发展农林经济为宗旨的公益性社团组织。其政治功能主要是农民利益的整合和表达组织,是与政府沟通协商的政治参与组织。现代意义上的农会,有利于农民集体意见的表达与参与社会生活,有助于农民通过理性的渠道维护自身权益。

4、改变土地所有制结构,从集体所有向按份共有过渡。

将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制。农村集体经济的每一个成员都拥有按份分割农地所有权的权利,农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送等。实行农民按份共有制,有利于农民土地使用权和收益权的分离,既保障了农民对土地的收益权,又有利于农民转变身份,加速向第二、第三产业转移。

明确界定农民土地承包权的物权性质,使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包权,实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。

明确农民的土地所有权主体地位和承包土地的私有产权性质,可以从根本上避免基层政府任意侵犯农民所承包土地的合法权益。我国法律对农村土地承包经营权的规定存在严重的缺失,影响了相关权属关系和秩序的稳定。对此,我们应该首先从宪法规范上去弥补对农民财产权属保障上的不足,明确农民的土地所有权主体地位和承包土地的私有产权性质。实际上,《农村土地承包法》在对农民土地产权具体界定时,其中已蕴含着私人产权属性。因为它在确定的农民家庭和土地财产之间已经建立起明确具体的权利义务关系;其次,我们应该在未来的《民法典》中明确土地承包经营权等物权方面的基本内容,并建立可行的农村土地承包经营权法律救济制度。

明确农民的土地所有权且将之市场化,并不会导致农民的赤贫,反而能使农民增加自己的选择机会和融资能力。如果农民拥有土地,就类似城市居民拥有私人产权的房产,他就可以在必要时拿部分土地抵押以获得信贷资金。拥有土地所有权的农民将会根据成本收益计算对土地进行更好的利用,包括抵押融资、变卖。在落实土地的农民所有制或明确其私人产权性质的过渡时期,可以限制农民的土地转让范围,比如农用土地只能转让给务农者。这不会减少农用地的面积,而且可以确保农民需要重新租用土地时可以租用到土地。

第二节  公民的最低生活保障

一、现状和问题

根据国务院国发[1997]29号文件规定,城市贫困居民中“无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人”的那部分人的生活困难问题,完全由最低生活保障资金承担,其余人员,则必须是在职人员领取工资或最低生活工资、下岗人员领取下岗基本生活费、离退休人员领取离退休费、失业人员领取失业保险金之后,其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准,才可以按差额的原则领取最低生活保障金。显然,城市居民最低生活保障是城市社会保障体系中的最后一道安全网。

对于农村居民,政府针对各地区经济发展不平衡和地区间财政经济状况差异大的实际,鼓励有条件的地区探索建立农村最低生活保障金制度。其他地区则坚持“政府救助、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则,建立特困户基本生活救助制度[17]。目前,全国共有1534个县(市、区)建立了农村最低保障制度。[18]

目前,中国最低生活保障面临的主要问题包括低收入人群类型集中、低保投入严重不足、农村户籍工人最低生活保障严重不到位等几个方面。

中国城市居民最低生活保障政策研究课题组作出的《中国城市低保政策评析——以辽宁省的个案研究为例》报告[19]认为,低保家庭中离婚、丧偶的比例和家庭成员中患重病及残疾的比例均高于社会平均水平;低保人员中的下岗、失业人员原先的单位大多数都属于集体性质,也有相当一部分人是居住在“资源枯竭型”城市,原先上班单位已破产,所在城市又陷于整体性的“不景气”甚至“无出路”;上述种种不利因素常常是以“组合”的方式对这些家庭施以负面影响的。这使低保家庭穷于应付,甚至产生一种绝望乃至麻木的心境。这也使还有一定能力的贫困人员对低保制度产生过分依赖。这可以说明为什么从2002年以来低保对象的数量总是保持稳定,辽宁是这样(150万上下) ,全国也是这样(2000万以上) 。

可以看出,低收入人群并不是因为收入低而陷入困境,而是因陷入困境而成为低收入者;而陷入困境的原因在于农民失地、经济转轨中的下岗失业问题、因医疗保障供给不足而引起的因病丧失劳动能力、因病致贫。其中相当一部分问题是可以避免而没有避免的。尤其是医疗保障不到位的问题,公共卫生资金投入不足,反过来导致社会保障支出增加,无形中加剧了财政负担。

我国的低保投入严重不足。民政部在2006年1月发布了2005年低保的相关统计数字。“……2005年全国城市居民最低生活保障平均标准155元,比上年增加3元。基本实现了动态管理下的“应保尽保”,重病、重残和“三无”人员等特困人群得到重点救助。截至2005年底,共有2232.8万城镇居民、997万户家庭得到了最低生活保障。其中:在职人员112.5万人,下岗人员432.1万人,退休人员60.2万人,失业人员401.1万人,均比去年同期有不同程度的下降……全年各级财政共支出低保资金190.7亿元,低保补差人均每月72元,比去年提高7元,提高10.8%。

……目前全国共有1534个县(市、区)建立了农村低保制度,比2004年增加328个县(市、区)。有776.5万村民、384.5万户家庭得到了最低生活保障,分别比去年同期增长59.1%和63.0%。在享受最低生活保障的农村家庭中,五保户46.5万户,占12.1%,比去年增加25.3%,五保供养制度日趋规范;困难户237.1万户,占享受低保户的61.7%;其它100.9万户,占享受低保户的26.2%……”[20]

     但是,这样的低保标准是不足的。按照三口之家的标准计算,2005年,经济发达城市北京的月户均消费达到3310.1元,[21]中等发达城市重庆月户均消费约为2155元,[22]小城市四川南充月户均消费约为1035元。[23]在实践操作中,一户人家一般只有一人享受低保,155元的平均标准是远远不足的。而2003年至2005年食品价格不断上涨,很多低收入者靠低保维持生存需要十分困难。

“……至于目前的低保标准能否满足最基本的生活需要,在调查中,认为‘不能满足’和‘差的太远’的占62% ,认为‘勉强度日’和‘仅能糊口’的占36% ,两者相加为98%……”[24]

另外,相当一部分的低保户有残疾或疾病,或家中有子女正在就学。如果对这一部分低保户的补助不到位,很可能导致低保户的困境更加严重。

城市中的农村户籍工人基本没有最低生活保障。据报道,目前从农村进入城市劳动的农村户籍工人数约为1.4亿,有统计数字表明,目前全国建筑用工4200万人,其中农民工有3200多万,占到80%,主要来自我国建筑业大省和一些经济不发达地区,年龄一般在18~50岁之间,其中30岁左右的年轻人占60%以上;具有初中以下文化程度者约占60%以上。[25](据劳动和社会保障部最新统计显示,农村户籍工人参加养老保险的总体参保率为15%左右,部分地区如广东、大连的农民工的参保率也仅为20%左右。参保率低下的原因在于:现行养老保险制度规定,按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年,而现实情况是,农村户籍工人的流动性大,工作不稳定,难以满足“累计缴费15年”的条件;城乡之间,社保不能实现有效对接;一些地方设置“障碍”,社保无法转移;许多农村户籍工人在制造行业工作,工资大多在500元-600元之间。每月五六十元的养老保险费对他们来说负担过重。另一个重要原因在于,用人单位没有严格按照国务院《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》等法规的规定为农村户籍工人办理保险。而我国现行最低生活保障制度中对于城市居民的最低生活保障和农村贫困居民的最低生活保障制度都不适用于外出打工的农村户籍工人。没有社会保险,也无法享受城市居民最低生活保障,农村户籍工人因此成为城市中最弱势的群体。

二、我国政府的制度性努力

1、中国将完善农民最低生活保障制度。

2005年11月18日,中国民政部召开全国城乡特殊困难群众社会救助工作经验交流会。民政部称,今年年底,全国90%的省份、70%的县将初步建立城乡社会救助体系的基本框架;要争取通过明年一年的努力,在全国所有的县初步建立起城乡社会救助体系的基本框架。

据悉,随着救助内容的不断丰富,救助范围不断扩大,社会救助对象人数成倍增加,目前各项社会救助制度纳入的救助对象总数已经超过1亿人。当前和今后一段时间,民政部门在进一步做好城市居民最低生活保障、农村五保供养等工作的同时,将进一步做好农村特困群众定期定量生活救助工作。这项救助主要有两种形式:农村低保和农村特困户救助。有条件的地区,要建立农村居民最低生活保障制度,将家庭人均收入低于当地低保标准的,全部纳入救助范围;尚不具备条件的地区,要加快建立和完善农村特困户生活救助制度,对因病、因残等丧失和缺乏劳动能力的常年特困人口给予及时救助,为逐步向农村最低生活保障制度过渡打好基础。

民政部门还将与财政等部门开展联合调研,积极争取支持,调整财政支出结构,从财政安排必要的资金,形成稳定的资金来源渠道,以保障农村特困群众定期定量生活救助工作的开展,实现低保工作的城乡协调发展。

据了解,中央财政补助地方的城市居民最低生活保障资金逐年大幅增加,2005年达到112亿元;中央特大自然灾害救济款实际支出也逐年大幅增加;中央转移支付中用于农村五保供养的资金正在逐步落实到位;中央在建立农村医疗救助制度后又建立了城市医疗救助制度,2005年拿出了6亿元用于补助地方建立城乡医疗救助基金。仅民政部门统计的各级财政投入的社会救助资金,2005年就将达到300多亿元,其中中央和地方分别投入150多亿元。预计2006年各级财政的投入还会有进一步的增加。

2、2005年各地出台一批最低工资标准。

1993年11月24日劳动部颁发[1993]333号《企业最低工资规定》。还制定了《关于实施最低工资保障制度的通知》、《工资支付规定》等配套法规。1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《中华人民共和国劳动法》第48条明确规定:国家实行最低工资保障制度。2004年1月20日,中华人民共和国劳动和社会保障部令第21号发布了《最低工资规定》,对原劳动部劳部发[1993]333号《企业最低工资规定》作了某些修正和补充。

2005年中国31个省市自治区均制定完毕本地的最低工资标准。浙江省月最低工资标准分为490元、560元、610元和670元4档;[26]《湖南省最低工资规定草案修改稿》将最低工资标准分为月最低工资标准和小时最低工资标准,全日制劳动者适用月最低工资标准;非全日制劳动者适用小时最低工资标准[27];广东省劳动和社会保障厅在南海召开《广东省最低工资研究》课题评审验收会,通过了此课题并准备将其作为广东未来最低工资制度的重要参考等。[28]

三、对策和建议

1、调整低保财政支出的负担级别与救助标准。

除个别富裕城市外的区级财政外,目前各级政府的财政状况基本上是区级财政最差,市级次之;按中央-地方格局来看,地方经济发展不平衡,收入较低的省、市级政府难以负担低保支出。所以在财政上中央应该负担主要部分,并主要对经济较差的省市进行补贴,并在防止滥报的前提下,将区级财政负担减少到最低程度,并注意落实省级和市级财政应负担的部分。    

目前我国的低保流程是每年3月份全国人大召开时通过中央的拨款预算,实际拨款一般到5月以后,低保户拿到补助的时间就更迟。贫困地区的地方政府难以垫付这笔费用,低保款项一般又不能结转下年使用,在这种情况下如果中央负担低保支出的大部分,这就造成低保户每年实际上只得到半年的低保。政府应考虑调整低保款项年间结转的制度。

按照有关规定,救助标准由地方政府自行确定,这导致了各城市间低保标准的差异过大。有的地方标准过低,有的地方接近当地平均工资水平。因此,在中央作出分担大头的承诺之后,应该责成民政部门对低保标准的上限和下限提出指导性意见,并根据人民生活水平的逐年提高和物价不断上涨等因素进行调整。

2、对低保项目进行细化。

在教育、住房、医疗、水电等方面,让贫困户减免交费的优惠政策在执行中有很大的难度。这可能是因为以上几个方面改革的方向都在强调市场化或引入市场机制,这与减免交费是矛盾的。所以,最好的办法还是考虑贫困家庭在这方面的需要,然后计入低保金,让他们自己去交费或由政府按人头直接拨付。这样做的结果,也可以避免对低保对象的社会歧视。

这样的改进需要对低保项目进行细化。国外社会救助一般将最低生活保障分为“基本生活救助”与“特别需要救助”两大部分。按照中国的国情,前者适用于解决食品、穿着、交通和日常杂用等日常生活费用,而后者是视需要而给予救助的部分,如医疗、教育、住房以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等等。对有劳动能力的低保对象,按照国际惯例,还可考虑适当减少其补贴标准,一般可减少1/4-1/5。

3、拓展救助方式。

香港在社会保障中注重社区救助的方式:政府协助在社区内增加劳动岗位,如速食店、干洗店等,由社区发放“社区币”,用社区币可以在社区内优惠购买生活所需等。大陆的低保人群很大一部分是有劳动能力的失业者,可以参照香港模式,鼓励低保人群参与社区服务。大连市把低保对象组织起来建立社区公共服务社,以以工代赈的方式参加一些社区公益劳动的经验应该得到充分重视。对受助者而言,一方面,给他们以回报社区乃至整个社会的机会;另一方面,可以以劳动报酬的形式发放救助金,以减少受助者的心理压力。这可以与职业培训结合起来进行。

另外,在农村扶贫中已经被证明是行之有效的“小额贷款”等方式也可以尝试在城市运用,考虑在一些城市先做试点,然后推开。政府应注重全社会的广泛参与,包括非营利组织、社区与金融机构的参与。

第三节  公民的医疗保障

一、现状和问题

对大多数中国城镇家庭来说,住房、子女教育、医疗支出目前已成为家庭负担中的最主要部分,占据了收入的大部分。 “未来养老、医疗及教育成本的不确定性影响着每一个家庭的储蓄,而只有消除这种不确定性才能促进个人消费。”[29]

截止至2004年末,全国共有卫生机构27.7万个,其中医院、卫生院6.2万个,妇幼保健院(所、站)3000个,专科疾病防治院(所、站)1718个。医院和卫生院床位300.4万张。卫生技术人员434.3万人,其中执业医师和执业助理医师189.2万人,注册护士128.6万人。全国疾病预防控制中心(防疫站)3590个,卫生技术人员16万人。卫生监督检验机构1270个,卫生技术人员2.7万人。乡镇卫生院4.4万个,床位67.4万张,卫生技术人员89.8万人。全国共有333个县(市)开展了新型农村合作医疗试点工作,约覆盖10691万农村人口,实际参加新型农村合作医疗的农民8040万人。[30]

我国的医疗保险覆盖率低。在当前中国,社会统筹类的医疗保险和商业性的医疗保险是居民医疗保险的最主要来源,另有少量居民享有民政救济性质的医疗救助。有高达65.7%的居民没有任何医疗保险,虽然较2003年同期同题调查中的75.4%下降了10个百分点,但是,医疗保险的覆盖率仍然处在很低水平,特别是在人口众多而相对贫困的广大农村地区,高达79.4%的农村居民没有任何医疗保险,这部分群体一旦生病,所有的医疗费用均需自己承担。[31]

医疗保险覆盖率城乡分布、群体分布严重不均。1998年12月《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》规定,在全国实行社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度,保险资金来源主要为用人单位和个人共同缴纳医疗保险费。但是,该项规定将占中国人口60%以上并且相对贫困的农村居民排除在外。而由于客观经济条件和主观认识上的差距,当前中国农村居民通过商业医疗保险途径来化解潜在医疗费用风险的意识和能力都相对不足,因此,社会医疗保险覆盖不到、商业医疗保险严重不足是当前中国农村居民医疗保障中不容忽视的问题。

我国分别有40.1%和13%的城市、小城镇居民享有社会统筹大病医疗保险,而在农村居民中,享有社会统筹大病医疗保险者仅占4%。分别有36.5%、23.5%的城市和小城镇居民享有商业医疗保险,这一比例在农村居民中下降至9.4%。购买有商业性重大疾病保险者比例在城市和小城镇地区分别为29.7%、25.7%,在农村地区仅有15.4%。而没有任何医疗保障者比例在城市、小城镇居民中分别为32.3%和59.9%,在农村居民中则高达79.4%。在城市和小城镇地区的商业医疗保险消费者中,分别有72.3%和72.7%者享有完全或部分由单位出资购买的商业医疗健康保险,在农村地区,这一比例下降至57%。[32]

在需求层面,医疗卫生服务需求越来越多地演变为私人消费品。目前在城镇地区,医疗保障(保险)制度所覆盖的人群大约有1亿人左右,不足全部城镇从业人员的半数;在农村地区,则只有全部人口的10%左右。另外,无论是农村还是城镇的医疗保障体制本身都不具有强制性。[33]

对于绝大部分社会成员来说,医疗服务上的需求能否被满足以及被满足的程度,基本上取决于个人和家庭的经济力量。在公共卫生领域,也出现了类似的情况。如此,中国农村家庭面临着相当高的医疗支出风险。世界银行的相关研究表明,与城市家庭相比,农村家庭往往将更多财产以现金方式留在手中。这种储蓄方式可以帮助家庭抵御某些经济后果,但是当疾病或其他因素对收入导致冲击时,中国农村家庭(特别是贫困家庭)无法完全“平衡”他们的各项消费。

近年来,中国卫生部门的费用快速上升,这是另外一个值得关注的问题。卫生费用上涨的速度远快于总人均收入增加以及价格上涨的速度。在某种程度上,这反映了疾病谱(传染性疾病减少,非传染性疾病增加)的变化以及新技术的采用。大范围的药品滥用以及过度使用高技术诊疗程序已经确定无疑是个令人担忧的问题,这种费用增加使中国贫困家庭越来越难以承受高昂的医疗费用。

自上世纪八十年代至今,我国政府的实际卫生支出不断增长。但是,政府在如何更为有效地使用这些资金以提高公平性和解决市场失灵的问题上做得不够。我国政府的卫生支出事实上不成比例地使状况好的人受益,即大部分花费集中用于城镇医疗保险计划和补贴城市医院。贫困省(需要较大)的政府卫生投入和富裕省(需要较小)的政府卫生投入间的显著不平衡进一步加剧了地区间的差异。这些不均衡反映出中央政府卫生支出占全国总体卫生支出的份额过低(仅3%),也反映出中国的财政体系在打破政府用于卫生和其他社会领域的资源与各省的人均收入相关联的问题上鲜有作为。

我国在卫生方面日渐落后的表现反映了整个卫生体系存在不足。近年来,医疗服务的价格上涨迅速,使许多需要医疗服务的人望而却步,也使许多使用服务“享受服务”的人面临财务风险。卫生服务价格的上升同医疗保险覆盖面的下降正好同时发生,在农村,医疗保险几乎已经完全消失,城市的情况也不乐观。对供方的支付方式鼓励他们提供显然是过于昂贵的服务,而不是提倡成本意识。而在众所周知的市场失灵领域,政府的介入和参与也不充分。

二、我国政府的制度性努力

1、2005年8月10日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,研究加快建立新型农村合作医疗制度问题。会议决定明后两年要扩大新型农村合作医疗制度试点范围,完善相关政策,到2008年在全国农村基本建立新型农村合作医疗制度。

2、中国近年来一直在全国推广合作医疗制度,到2005年底,全国已经有21%的县,约1.6亿农村居民加入了合作医疗体系。中国副总理吴仪表示,中央政府将加大对农村医疗的财政投入,2006年达到平均每人20元人民币,并使40%-60%的县,在未来两年实现农村合作医疗。有关部门希望在2008年之前,在中国全面普及农村合作医疗,使8亿中国农村居民的基本医疗卫生获得保障。

3、国家发展改革委员会于2005年10月正式成立药品价格评审中心。 国家发展与改革委员会药品价格评审中心是国家发展改革委员会直属事业单位。主要工作任务是组织开展药品生产经营成本和市场实际购销价格的调查;组织进行专家评审,提出药品价格制定或者调整建议;协助开展专家论证工作;配合研究制定药品价格管理规章、制度和相关政策;监测国内外药品市场价格及成本变化情况;协助开展药品价格政策咨询等工作。国家发展改革委药品价格评审中心的成立,标志着药品价格管理体制的进一步创新,将对加强药品价格管理、规范药品市场价格秩序产生积极影响。

三、对策和建议

1、建立直属中央的、各地区一体化的医疗卫生体制。

即使是较低的保障水平,在城乡之间、地区之间的差距仍然巨大。因为中国富裕省份比贫困省份收入多得多,富省的人均开支是穷省的十倍。这样最直接的结果就是多数穷省和广大农村地区缺乏社会保障和公共服务。卫生需要越多的省份,政府卫生支出却越少。

政府必须考虑如何弱化并最终消除地方公共卫生投入和地方财力间的联系,否则后果就是疾病继续大量在公共卫生设施薄弱的贫困地区产生, 然后传播到富裕的地区去。建立公共卫生平衡基金将有助于改变这种状况。

政府可以考虑用一个拥有地方分支的中央公共卫生机构来替代基本上各自为政的省级疾病预防与控制中心,并且由这一机构负责提供具有公共产品性质的公共卫生活动,如疾病监测,完全由政府提供经费,平衡各地区间的医疗投入。

2、加大公共卫生投入,鼓励保险业加入农村合作医疗体系。

我国政府决定发展的新型合作医疗体系(NCMS)的内容是,参加该体系的家庭至少每人要出10元人民币,地方政府对每个参加的个人补贴10元,如果是中西部贫困省份的家庭,中央政府再补贴等额的10元。新型合作医疗体系以县为基本单位进行运作,不像过去的合作医疗以村或乡为基本单位。

新型合作医疗体系代表着政府政策的主要转变,但30元的筹资似乎很难满足需要: 2002年,中国农村人均医疗支出为104元。如果不向上调整这个数字,可能的结果只有两种:一是NCMS管理部门无法兑现对农民的承诺可能会降低合作医疗计划对个人的补偿,二是NCMS管理部门入不敷出。

政府有意使参加NCMS为非强制性,因为这一计划可能被理解为一项新的税收或费用摊派,并加重农民负担。但非强制参保可能会导致逆向选择的问题:农村青壮年会认为自己接受医疗服务的可能性低,由此不愿加入合作医疗体系。

改变这种现状的一个新思路是加大公共卫生投入,尤其是基础卫生服务,如定期体检等。经验证明对基础卫生投入越高,未来需要的公共卫生投入也就越少。

纳入保险业的服务可以使这笔资金的使用更有效率。保险公司提供审核报销服务,将参合农民的有关报销信息传送到业务管理中心,经专业人员审核后,及时完成报销支付;参与基金管理,保险公司建立NCMS资金的专项账户,并定期向NCMS管理部门提交结算报表;参与制定新农合方案,利用保险精算技术和管理经验,对当地疾病发生、患者住院情况、医药费用情况、基金征缴标准、住院医疗费用补助的起付线、封顶线和补偿比例等因素进行测算,并紧密跟踪方案实施过程,根据实际情况适时提出调整方案的建议;配合管控医疗行为,从第三方角度来分析定点医疗机构在住院标准、用药范围、诊疗项目等方面执行情况,对定点医院使用超出目录的药品和诊疗项目进行审核,把其中不合理的情况报告合管办。直接利用保险公司现有的人才队伍和服务平台,可以节省专业培训的时间和费用;保险公司作为经营风险管理的专业机构,运用保险精算技术提高新农合方案的合理性和科学性,有利于将基金支出控制在合理范围内。保险公司利用专业的风险管控制度、理赔管理经验和财务管理手段,规范审核、报销、支付等业务流程,有利于防止人为干扰因素,降低不必要、不合理的费用支出。


第二章  公民的人身权利及其司法保障

本章综述

公民的人身权利是最基本的公民权利,主要包括生命健康、人身自由、人格尊严,以及隐私权等。《世界人权宣言》第3条规定:“人人有权享有生命、自由和人身安全。” 生命权即是生命不受非法侵害和剥夺的权利。人身自由权是公民享有的身体不受非法搜查、拘禁、放逐及其他非法侵害的一项重要权利,是最基本的人权之一。人格尊严权是公民不受恶意陷害、侮辱、诽谤的权利。隐私权是公民保有的对其私生活、住宅、通信等不受他人侵犯的自由和权利。

《中华人民共和国宪法》规定:国家尊重和保障人权。中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。《中华人民共和国刑法》分则条文中明确规定了故意杀人罪、故意伤害罪、非法拘禁罪、刑讯逼供罪、侮辱罪、非法搜查罪、非法侵入他人住宅罪、侵犯通信自由罪等罪名,以惩罚侵犯公民的人身权利的犯罪行为。

2005年8月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚法》,而《中华人民共和国行政强制法(草案)》也正在审议过程中,这对于规范行政权力的行使,保障公民的人身权利有着积极的作用。而《中华人民共和国刑事诉讼法》的修改也列入议事日程,以使其内容与中国加入的《公民权利与政治权利公约》相吻合。[34]

2005年2月,最高法院院长肖扬明确表示将加强司法领域的人权保障,坚决贯彻“法律面前人人平等”的法治原则,努力实现“法庭面前人人平等”;在刑事诉讼中更加严格贯彻“罪刑法定”原则和“罪刑相适应”原则,坚决反对“有罪推定”;在民事诉讼中坚决贯彻当事人平等原则,防止司法领域的地方保护主义问题;把保护公民权利不受行政机关的违法侵害作为行政审判的根本宗旨,坚决反对“官官相护”。 [35]2005年10月,最高法院颁布了《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》,[36]提出法院司法改革的主要内容是:诉讼程序制度;执行制度;审判组织;司法人事管理制度;人民法院体制改革。这其中揽括了法学界共同关注的死刑案件审判程序、死刑复核程序、刑事证据制度、法官专业化问题等焦点问题。

完善的立法和司法制度[37]是公民人身权利的保障,也是社会正义的要求。为保障公民的人身权利不受侵害,特别是防止政府公权力的肆意侵犯,需要一个独立、公正的司法体系。另外,拥有法律专业知识素养的律师群体也是公民人身权利的保护者,他们同样是实现社会正义的重要力量。伴随着2004年“人权入宪”,2005年中国的司法制度改革继续向前推进。第二十二届世界法律大会于2005年9月在中国的成功举行,是中国多年来司法改革取得突出成就的体现。

任何一个现代法治国家都认识到,来自政府公权力对公民权利的侵犯最为危险,也最难纠正。从中国社会目前的法治状况来说,行政机关在行使行政职权的过程中侵犯公民人身权利的现象依然严重,甚至演变为赤裸裸的非法暴力。例如,2005年的广东太石村事件[38]中当地政府的行为。政府在计划生育等行政执法过程中侵犯公民人身自由的情况比较严重。为了完成上级领导所下达的生育指标,计划生育工作者在实际执行的过程中会使用强制堕胎、强制绝育、强行闯入住宅、拘禁、酷刑的方法来达到目的,并且会株连家属。[39]2005年上半年山东省临沂各地办的“学习班”中,存在着极其普遍的非法拘禁和野蛮暴力的情况。为村民提供法律援助的当地村民陈光诚从8月末开始一直被软禁在家。[40]支持陈光诚的村民陈华、陈庚江、苏永军、刘乃春等被多次任意拘禁。前往临沂为当地居民提起行政诉讼提供法律援助的律师遭到当地政府官员有组织的野蛮殴打。

司法机关在行使司法职权的过程中也存在侵犯公民人身权利的潜在可能性。从大量新闻报道以及各个司法机关的公告中,仍然暴露出中国司法领域人权保障的严重问题。缺乏有效控制的警察权力威胁着公民的人身自由权利,刑事诉讼法律制度的不完善导致刑讯逼供泛滥,犯罪嫌疑人的诉讼权利无法保障,导致大量冤假错案的产生,增长了社会不稳定因素。这些问题表明,中国司法制度的改革远未达到现代法治社会的要求,从细节到整体都需要更大的突破。

第一节  警察权力与公民自由

一、现状与问题

根据《中华人民共和国警察法》第六条的规定,预防、制止和侦查违法犯罪活动,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,是公安机关最重要的职能之一,是公安机关保障人权最直接、最具体、最有效的一种方式。

2005年8月,公安部通报了当年上半年全国社会治安情况。1至6月,全国公安机关共立刑事案件213.1万起,比去年同期下降1.2%;共侦破刑事案件(年内案件)85.1万起,命案破案率达到82.3%,查处治安案件284.9万起,比去年同期相比呈上升趋势。[41] 这“一降一升”一方面反映了公安机关在确定是否追究犯罪嫌疑人的刑事责任方面更加慎重,另一方面也反映了公安机关侦查水平和责任感的提高。公安机关内部也建立了相应的监督机制,据报道,自1997年公安部推定警务督察机制至今,9年内,全国共有10034名违纪民警被停止执行职务,5856名民警被关禁闭。[42]

2005年8月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚法》,定于2006年3月1日起施行。继1996年《行政处罚法》、2003年《行政许可法》出台之后,作为规范政府行政行为立法三部曲之三的《行政强制法》草案于2005年12月24日首次提请十届全国人大常委会第十九次会议审议,并有望于2006年正式出台。这些法律的制定和实施,将更好地规范行政权力,特别是警察权力的行使,从而最大限度地保障公民的自由、权利,最终建立起现代行政法治制度。

然而,警察权力作为一把双刃剑,在治安管理和刑事侦查过程中,一方面是在保障公民的权利和自由,但是另一方面,由于没有良好的监督和制约,仍然暴露出侵犯公民人身权利的严重问题。警察权力过大缺少制约依然是一个严重的问题,警察权力侵犯公民的生命健康、人身自由、人格尊严和隐私权的现象时有发生,本节重点讨论劳动教养制度、超期羁押问题和刑讯逼供问题。

1、劳动教养制度。

劳动教养制度赋予公安机关不经司法审判即可以关押公民最长可达4年的权力,这项制度的主要法律依据有:1957年8月3日国务院公布实施的《关于劳动教养问题的决定》;1979年11月29日国务院公布施行的《关于劳动教养的补充规定》;1982年1月21日国务院国发[1982]17号文件转发的《劳动教养试行办法》。

随着2003年《收容遣送条例》的废除和2004年宪法修改“人权入宪”,劳动教养制度由于缺乏现代法律制度应有的合法性而倍受质疑和谴责。根据《中华人民共和国宪法》第37条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。”《中华人民共和国立法法》第8条规定:“对公民政治权利的剥夺,限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。”《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定:“限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。”对于劳动教养合法性的质疑包括:有关劳动教养的法律规范属于行政法规,却限制和剥夺公民的人身自由;《行政处罚法》中明确规定的处罚种类中也不包括劳动教养,其中最严厉的行政处罚是行政拘留,拘留期限不得超过15天,而作为一种行政处罚措施的劳动教养却长达1-3年,甚至可延期为4年;而且不经正当的司法程序,仅由劳动教养委员会审查决定,事实上是由公安机关决定,就可限制公民人身自由最长达4年之久。

劳动教养制度本身存在着的“没有法律的授权和规范”、“劳动教养对象不明确”、“处罚过于严厉”、“程序不正当”、“规范不统一和司法解释多元化”等等弊端[43],成为有关部门滥用权力,非法剥夺公民人身自由现象屡屡发生的根源。更有甚者,劳教制度甚至成为打击公民上访的工具。大多数访民在上访过程中被劳动教养的理由都被认定为《劳动教养试行办法》第10条第4项中“寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安,不够刑事处分的”。事实上,大多数上访者的行为并非以扰乱社会治安为目的,并且他们的举动仅仅是一种和平表达抗议,但是政府体系对上访者天生的排斥和敌视使得无论何种形式的申明抗议都被冠以“寻衅滋事、煽动闹事”的罪名。

在违宪的劳动教养制度下,许多人未经正当法律程序而被野蛮地处以剥夺人身自由的严重处罚,这是对神圣法律尊严的严重侵犯,也是对公民人格和自由的严重侵犯。针对严重违宪的事实,许多专家学者提出了对劳动教养相关法规进行违宪审查的公民建议[44];也有人大代表联名提出对劳动教养制度进行根本性改革的议案[45]。但是,直到现在,除了对劳动教养的具体操作细节有“决定”、“通知”之类的规范性文件进行边角的“修饰”以外,没有任何一项法规提出了实质性的变革。目前在地方,每天都有公民受到劳动教养的行政处罚,未经正当司法程序即被剥夺人身自由。这种违法状态持续一天就加深一次对中国前进中法治的伤害。所幸的是,仍然有许多有社会责任感和法律尊严感的学者在为结束这一非法状态而不懈地努力。

2、超期羁押问题。

超期羁押与刑讯逼供、辩护难的问题一起并称为刑事司法程序的三大顽症。对于侦查羁押期限,根据1996年修正后的《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定,公安机关拘留犯罪嫌疑人后到提请逮捕最长羁押时间是37日。逮捕后的侦查羁押期限,对于普通刑事案件,经上一级人民检察院批准,对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限最长为2个月,案情复杂经上级检察院批准可延长1个月(即3个月);另外还有四类特殊案件经省级检察院批准或决定,可以再延长两个月(即最长可达3个月);这四类案件如果可能判处10年以上有期徒刑,还可以再延长2个月(即7个月)。而所谓“特别重大复杂案件”,“由最高人民检察院报请全国人民代表大会常务委员会批准延期审理”,就完全没有羁押期限的限制了。

根据法律规定,侦查机关一般应在拘留的3日以内提请人民检察院批准逮捕。但在实践中,虽然不属特殊情况,也非流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子,侦查机关也往往以上述理由,将拘留后羁押期限延长至14日或37日;在逮捕后侦查羁押期限两个月届满后,为了侦查活动的便利,在不具有法定延长羁押期限的情况下,仍编造理由报经批准,由此延长期限羁押。检察机关还通过撤回起诉、补充侦查等达到重新计算羁押期限的目的;法院在案件审理中,不符合法定延长审限理由,仍以相关理由报经批准延期,甚至以改变管辖的方式延长羁押期限。

加上羁押期限并不十分明确的一审、二审、死刑复核等程序,从公安机关决定拘留,检察院批准逮捕,到法院判决,对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限可达19个月以上。然而,这19个月的期限仅仅是按照刑事诉讼法的规定进行的大致计算,但是实践中,许多案件远比这个期限长。最近披露的一起发生在河北邢台市内丘县的五位青年被羁押11年的案件[46]就是一起非常典型的恶性超期羁押事件。同样发生在河北的承德陈国清案[47]从收容审查到终审判决也长达10之久。当然,超期羁押往往与刑讯逼供有着天然不可分割的联系,一方面是办案人员滥用职权,另一方面,是对法律的极端漠视和对公民人身权利的公然侵犯。

2003年,最高法院、最高检察院、公安部开始在全国范围内清理超期羁押案件,为此,法院还建立了案件审理期限通报制度,防止“边清边超、前清后超”的问题,减少直至杜绝新的超期羁押案件的发生。2003年9月,河南省灵宝市阳店镇派出所原所长李建增、民警郭建刚,以涉嫌“非法拘禁罪”被检察机关提起公诉,最终被判决认定犯非法拘禁罪,免予刑事处罚[48]。据了解,这是检察机关首次对超期羁押案件责任人追究刑事责任。最高检当年曾经召开新闻发布会宣布,“经过专项清理后,目前全国检察机关已实现检察办案阶段无超期羁押”[49]。据《瞭望东方周刊》报道,更大的治理力度在2004年,根据最高检察院公布的数据,当年1至12月,全国检察机关书面提出纠正5265人,已纠正7132人(其中变更强制措施623人、释放151人),纠正率为99.97%[50]。

虽然经过上述执法大检查和集中清理,目前实践中纠正、防止超期羁押的效果并不明显,有关纠防超期羁押的制度也未得到真正落实。有的犯罪嫌疑人、被告人就因身体原因加之长期羁押,案件未结即在看守所死亡,案件只能终结。就目前公检法的办案现状看,超期羁押绝对不是一个偶然现象,也不是公检法中任何一个部门单独的问题,其在中国目前的法制环境下有着深厚的生存土壤。

超期羁押一直以来是一个被各方重视的难题,有关专家指出:超期羁押是一种变相的非法拘禁,是执法机关违法办案的一种积弊,是对人的最基本尊严和自由的极端漠视,从而导致老百姓对法律的尊严和权威产生疑虑,严重损害了国家法律的尊严和司法机关的形象与声誉,不符合现代公平、公正、文明、高效的司法理念。实际上,实践中存在的远远不是超期羁押的问题,而是普遍羁押的问题。通过相关材料可以看出,全国每年的刑事案件有90%的案件都在适用羁押措施[51],办案人员已经形成一个思维定式,不管犯罪嫌疑人有没有羁押的必要,只要有人报案就刑拘、就报捕,这样的程序完全是以剥夺、限制犯罪嫌疑人、被告人的人身自由为前提运作的,这使得刑事诉讼成了不择手段、不问是非、不计代价的治罪工具。

3、刑讯逼供问题。

行使侦查权力是公安机关维护社会秩序,保障公民权利的一项重要职能。但是,在现实刑事侦查过程中,公安机关甚至检察机构屡屡发生刑讯逼供等严重侵犯公民人身权利的行为,大多数行为的侵害程度都构成了犯罪。

相对于国外先进的侦查技术手段,我国侦查机关对于犯罪案件的侦查技术比较落后、水平比较低下,这是不可回避的现实,许多案件因为无线索而无法侦破。在缺乏先进侦查技术的背景下,一些侦查人员便转而依靠对犯罪嫌疑人刑讯逼供以期获取更多的线索和证据。他们不在侦查技术上下功夫,却在如何逼取或者骗取口供上动脑筋,更有甚者,他们将怎样采取“更好更有效”的刑讯方法逼取或者骗取口供作为侦查技术与水平的体现。刑讯逼供者认为,只要能在实体上揭露犯罪、证实犯罪,从而实现国家的刑法权、完成打击犯罪的任务,即使存在程序上的缺陷甚至违反程序也是值得的和无关紧要的;他们认为实体才是目的,只要实体正确,程序上偏差甚至说牺牲程序正义就无关紧要了。

刑讯逼供之所以如此泛滥,检察机关和审判机关也有着不可推卸的责任。在许多犯罪案件的侦查过程中,侦察机关采取的刑讯逼供和威胁、引诱、欺骗等非法取证行为非常明显。但即便是不需要“查证”的,检察机关和审判机关也视而不见;相反,一旦犯罪嫌疑人、被告人做过有罪供述,检察机关和审判机关就宁可信其有而不愿信其无,极少过问他的有罪供述是在什么情况下作出的,极少在起诉和审判过程中对刑讯逼供及其产生的证据予以否定。另外,受到刑讯逼供的人往往人身自由受到限制,审讯单独进行,无法被人知晓,因此往往难以举出自己受到刑讯逼供的证据。尽管我国刑法就刑讯逼供罪作出了明确具体的规定,但实际上,绝大部分实施刑讯逼供的人员仍然逍遥法外,这一点是不容回避和否认的。另一方面,仅就暴露出来的刑讯逼供犯罪来说,司法实践中的处罚也是很不到位的。

事实证明,采用刑讯逼供破获的案件容易造成冤假错案,打击了公众对司法公正的信心,动摇了社会和谐的基础。

2005年,媒体曝光了一系列严重的刑讯逼供制造的冤案,比较著名的有河北聂树斌案[52],湖北佘祥林案[53],河北李久明案[54]、云南丘北刘自春等3人刑讯逼供案[55],甘肃平凉郑发祥暴力取证案[56],河北邢台内丘县五青年案[57]等等。

二、我国政府的制度性努力

1、《治安管理处罚法》[58]通过。

2005年8月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚法》,定于2006年3月1日起施行。这次治安管理处罚法对现行《中华人民共和国治安管理处罚条例》作出了全面的修订。内容上的进步大体有以下几个方面:1、缩小了治安拘留处罚自由裁量的幅度。原来条例规定1天至15天以下,没有根据不同的行为,以及不同的违法行为进行规定。《治安管理处罚法》把治安拘留处罚,按照不同的违法行为、违法行为的不同性质,区分为5天以下,5天至10天,10天至15天。2、处罚的程序更加严格。治安管理处罚法在第四章中增加了26个条文,对处罚的程序作出了比较详细的规定。3、加强了对公安机关尤其是人民警察执法规范的要求。根据常委会审议的意见,专门增加了执法监督的一章,规定了公安机关及其人民警察在治安处罚当中,必须遵守的行为规范,以及必须禁止的行为。尽管学界对其是否扩大了警察权力以及是否将“劳动教养”制度法律化表示广泛质疑,但是从单纯规范化的角度看,在《条例》基础上进行补充完善后的《治安管理处罚法》由于细节上的完备和可操作性应该更有利于保障公民的自由和权利。

2、《行政强制法》草案进入审议程序[59]。

继1996年《行政处罚法》、2003年《行政许可法》出台之后,作为规范政府行政行为立法三部曲之三的《行政强制法》草案于2005年12月24日首次提请十届全国人大常委会第十九次会议审议,并有望于2006年正式出台。行政强制法草案规定,实施行政强制应当依照法定条件,正确适用法律、法规,选择适当的行政强制方式,以最小损害当事人的权益为限度;实施扣押财物的行政强制措施,不得进入公民住宅扣押公民个人财产抵缴行政收费;除违禁物品外,在市容监管中行政机关不得扣押经营者经营的商品;行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施;行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务。

3、律师在场、录音及录像制度试点。

2005年5月,甘肃省白银市白银公安分局正式启动审讯室录音录像系统,开始进行侦查人员讯问犯罪嫌疑人过程中律师在场制度、录音制度及录像制度等三项制度的试验工作[60]。其中规定的试验程序是,在“多通道录音录像系统”的公安审讯室里,侦查人员对犯罪嫌疑人准备讯问时,让他们就是否要求律师在场和录音、录像三种方式作出选择,然后按其选择的方式进行讯问。如果犯罪嫌疑人选择在审讯时要求律师在场的方式,被指派的律师必须到达审讯现场,获得刑事诉讼的相关资料,直至侦查终结。这项试点工作是由中国政法大学诉讼法学研究中心在美国福特基金会的资助下完成的,共选择了北京市公安局海淀分局、甘肃省白银市公安局白银分局与河南省焦作市公安局解放分局作为试点。试点一推出,尽管各界对此并不抱太多期望,海淀区分局副局长仍认为:“此举是公安机关转变执法理念,追求真正意义上的法治和人权上迈出的一大步。同时,律师介入侦查阶段对从机制上有效防止刑讯逼供的发生,具有十分重要的意义。”

三、 对策和建议

1、针对刑讯逼供问题:

(1)建议推广审讯中全程录音、录像的监控制度。嫌疑人一旦从关押场所被提走,即开始全程录音、录像,在时间上不得有间断。该录音、录像资料一式两份,交被告人一份留存。绝大部分法治国家的实践表明,这种措施对于防止刑讯逼供有积极的效果。  

(2)建立和完善侦查机关审讯嫌疑人时必须有律师在场的制度。当今世界绝大部分国家的法律都明确规定讯问嫌疑人时必须有律师在场,如律师不在场取得的口供被视为非法证据予以排除,这也是一种比较有效的措施。当然,如果制定了审讯过程不间断录音、录像的制度,律师是否在审讯现场并不十分重要。录音、录像及律师在场制度的目的都在于有第三方在场,防止侦查机关采用刑讯手段逼取口供。

(3)确立证人必须出庭作证的直接言辞原则。绝大多数国家都采取证人出庭作证的直接言辞原则,这个原则既可以充分保证控、辩双方的质证权,又可以大大减少逼证、诱证的现象,使证人更有条件按照自己的意志在法庭上如实作证。

(4)确立对刑讯逼供所获取证据的排除原则。考虑到刑讯逼供手段的非正义性以及所获证据(尤其是口供)的非真实性,我国应该采用这一非法证据排除规则,这也是世界上绝大部分国家已经在用的规则。

(5)确立对刑讯逼供问题由控方承担举证责任的原则。在刑讯逼供的证明责任问题上,绝大多数国家实行控方举证的原则,即当被告人提出警察有刑讯逼供时,控方必须举证予以否定,否则该证据则予以排除。该项制度对于保障当事人的诉讼权利有非常积极的意义,因为在目前的司法实践中,审讯往往单独进行,没有第三方在场的情况下,很难找到侦查机关实施刑讯逼供的有力证据。如果将否认刑讯逼供存在的举证责任交由控方承担,从而加大控方举证负担,承担证明不力的败诉风险。

(6)将看守所独立于公安机关。目前的情况是,看守所归属于公安机关,这便利于公安机关实施刑讯逼供。据悉,刑讯逼供通常在夜间进行,公安机关有时也选择在看守所之外提审犯罪嫌疑人,此举的目的在于掩盖刑讯逼供。解决的办法在于:将看守所和公安机关完全分离,归属于司法部管辖。必须在看守所内,在正常工作时间进行审讯,并且结合不间断录音录像制度或者辩护律师在场制度。这样一来,将最大的避免犯罪嫌疑人受到公安机关刑讯逼供的威胁。

2、针对超期羁押问题:

(1)严格以“非法拘禁罪”和“滥用职权罪”处罚超期羁押责任人。在现行刑事诉讼法中,已经明确了“非法拘禁罪”和“滥用职权罪”两项罪名。这对于潜在的犯罪嫌疑人是一个重要的威慑。因此,如果能够从实践中严格执行该项刑罚,将有效地减少超期羁押的发生率。当然,这两项罪名是否能够真正发挥警戒作用,还决定于检察机关能否起到积极的监督检察作用。在目前的司法体制下,自身缺乏独立性的检察机关还很难发挥积极作用。

(2)有效履行“取保候审”制度,制定犯罪嫌疑人、被告人对超期羁押申告权行使的具体程序,建立完善的未决羁押司法救济制度。我国刑事诉讼法中对符合取保候审的五种情形均规定为“可以”采用。“可以”意味着选择结果的非强制性。同时,在是否适用取保候审问题上,我国采用的是严格的审批主义做法。刑诉法虽然规定“被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权申请取保候审”,但当其申请取保候审时,除具备法定条件外,还必须经过有关公、检、法机关审查批准。根据公安部、最高检察院、最高法院及国家安全部联合制定的《关于取保候审若干问题的规定》,“对犯罪嫌疑人、被告人取保候审的,由公安机关、国家安全机关、人民检察院、人民法院根据案件的具体情况依法作出决定”,并未规定严格的程序要求。这使得司法机关在是否采用取保候审问题上享有很大的自由裁量权,即使当事人符合法定条件,仍可以自由决定是否允许,而不必说明理由,当事人对不批准取保候审的决定无权申请复议或申诉;对是否批准取保候审的决定也缺乏有关部门的必要监督,完全是决定机关自己掌握。

针对上述情况,有必要建立司法救济机制保障取保候审制度的执行,并设置一个能够独立监督取保候审机制执行情况、受理超期羁押申告的机构,保障符合法定条件的犯罪嫌疑人、被告人申请取保候审,对不批准取保候审的决定申请复议或申诉。

(3)排除超期羁押期间所获证据。与刑讯逼供所获证据必须排除一样,超期羁押期间所获得的证据也应该被排除。原因同样在于在非正常的刑事侦查程序下得到的证据其真实性无法保障,同时也违背的程序正义的原则。

(4)改革现行的未决羁押机构的归属。在我国,未决羁押机构一般为看守所,归属于公安机关,公安机关在羁押方面无疑享有许多法外特权。公安机关不当延长犯罪嫌疑人、被告人上的羁押期限等做法也得不到有效控制和监督。因此,有必要改革现行的未决羁押机构的归属。可以借鉴监狱体制归属司法行政机关的作法,由司法行政机关管理未决羁押机构,同时结合依职权审查未决羁押的司法救济制度,规定未决羁押机构履行超期羁押、非法羁押报告义务,以便依职权启动对未决羁押的司法审查,从制度上防止非法羁押和超期羁押。

3、针对劳动教养问题

对于违法行为不构成犯罪的情况,已经有行政处罚法和治安管理处罚法进行规制,最高可处以20日的拘留,这已经是比较严重的行政处罚了。更何况,对于构成犯罪的案件,都可能免予刑事处罚或者判处不需要剥夺人身自由的缓刑,而劳动教养管理规定竟可以对一个公民处以长达一至四年的剥夺人身自由的处罚,这严重违背了法律的逻辑性和连贯性。

因此,劳动教养法规以及劳动教养机构已经失去了其存在的合法性基础,应当逐步改变直至废除。

第二节  司法独立与人权保障

一、现状与问题

在最高法院一系列改革举措的推动下,2005年法院系统的改革有很大进展。第二十二届世界法律大会在中国的成功举办显示了中国司法系统,特别是最高法院,在人权的司法保障这一重要法治理念上已与现代法治国家达成了共识。肖扬院长针对最高法院以及中国法治发展方向所发表的一系列讲话,不仅代表着法院系统改革的决心,也标志着中国法学界致力于推动中国法治进程的信心。这对于公民人身权利的保护有着重大意义。

当然,法院系统现阶段的弊端非常严重,司法不公导致大量上访人员的产生,严重影响社会正义的普及。这涉及到法院的人事、财务以及具体的法律规则制度的问题。目前,司法审判中的制度缺陷主要表现在以下几个方面:

1、独立审判权受到不正当干涉。

目前的体制无法保障法院和法官的独立地位,法院的人、财、物受到地方政府的控制,地方保护主义盛行;法官的裁判在法院系统内部受到庭长、院长、审判委员会、上级法院的不正当干涉,在外部受到政府、政法委等机构的不正当干涉。

在人民法院审理行政诉案件过程中,这一现象尤为严重。由于作为被告的行政机关的非法干涉,多数行政诉讼都是判决原告败诉。并且,根据我国《行政诉讼法》以及《行政复议法》的规定,对于抽象行政行为只能提起行政复议,而不能提起行政诉讼,这大大缩小了行政诉讼的受案范围。许多当事人求告无门,被迫走上上访道路。

2、国家赔偿未有效落实。

1995年1月《国家赔偿法》的实施以来,最高法院公布的数据显示,截止到2005年10月,全国各级人民法院共受理各类国家赔偿案件21648件,审结20394件,其中,决定赔偿6968件,不足35%[61],实际获得赔偿的比例更低。

2005年佘祥林案涉及到巨额国家赔偿问题,而该赔偿案的重点又在于精神损害赔偿。佘祥林正式向湖北省荆门市中级法院提起437万元的国家赔偿申请,其中精神损害赔偿占了较大份额。佘祥林大哥佘锁林、作良心证明的村民倪新海、聂麦清、佘祥林母亲等4人也向京山县公安局提出总计191万余元的国家赔偿。但是,佘祥林全家最终获得的赔偿仅为70余万元,两位村民也仅分获2.2万和4000元赔偿。赔偿数额与申请额相差如此悬殊,一个重要的原因在于我国现行《国家赔偿法》不支持精神损害赔偿,对于侵犯公民人身自由的,每日的赔偿金仅按照国家上年度职工日平均工资计算,而2004年度全国职工日平均工资仅63.83元。中国人民大学法学院教授杨建顺认为,现行《国家赔偿法》缺乏精神赔偿的内容,“陕西处女嫖娼案”[62]是触及这个盲区的典型案件。2005年作出赔偿判决的“钟祥投毒案”[63],受害人被捕关押近两年每人获赔仅3万余,法院对于4人提出的20万元精神及名誉损害金的请求不予支持。另外,在全国具有极大影响力的“孙万刚案”[64],受害人被错误关押8年获赔还不到17万元。并且,国家赔偿法及相关司法解释规定,受害人在申请国家赔偿之前必须经过对侵权事实的确认程序,而确认机关包括作出侵权行为的国家机关或其上级部门,这种自相矛盾的制度设计导致受害人不可能获得公平合理的赔偿。

3、无罪推定原则在刑事审判过程中难以贯彻。

“无罪推定”原则在刑事诉讼中的意义在于:提供证据证明被告人有罪的责任由控诉一方承担,其履行证明责任必须达到事实清楚、证据确实充分或者不存在合理怀疑的程度,并且不得采用酷刑和其他非法方法收集证据。若不能证明被告人有罪或者证明达不到法律的要求,则应判定被告人无罪,疑案作有利于被告人的处理,即“疑案从无”;被告人不负有证明自己无罪的义务,被告人提供有利于己的证据的行为是行使辩护权的行为,不能因为被告人不能或没有证明自己无罪而认定被告人有罪。

在刑事诉讼实践中,在控方证据不足的情况下,法院并未严格贯彻无罪推定的审判原则,往往采用“疑罪从轻”的手段,这种判案思路导致了大量冤假错案的产生。原因往往在于:司法机关受到行政干预,不能独立办案;侦察机关侦察水平相对落后;审判机关在证据的审查和证明力的把握上也有偏差,不能做到排除合理怀疑;整个权力体系对公民人身权利保护的意识低下。

4、行政诉讼受案范围过于狭窄。

我国行政诉讼法规定了法院在行政诉讼中的受案范围,明确排除了对“抽象行政行为”的审查,即法院只审查针对个体的具体制裁的合法性问题,而不审查具有普遍约束力的法规、决定和命令本身的合法性问题。大量地方政府的行政行为以抽象行政行为的名义实行,法院无权审查,使得司法正义受到限制。

二、我国政府的制度性努力

1、死刑复核权收归最高法院:

自2002年陕西董伟“枪下留人”案[65]以来,3年间,社会各界吁请最高人民法院收回死刑复核权的呼声高涨。近期连继曝光的河北聂树斌“冤杀”案、湖北佘祥林“杀妻”冤案,河南胥敬祥“抢劫”冤案[66],再一次将死刑复核权的收回问题推上风口浪尖。死刑复核权应该上收最高人民法院,已成社会共识。2005年10月26日,最高法院发布《人民法院第二个五年改革纲要》[67](以下简称《纲要》)。《纲要》针对当前中国司法体制中存在的问题,确定了涉及8方面的50项改革措施。其中提到,“在未来五年内,最高法院将采取积极行动,收回地方各级高院对目前部分死刑案件的死刑核准权”。

2005年,中央政府同意最高法院新增三个刑庭专司死刑复核,并增加法官编制。与此同时,300—400名专司死刑复核的工作人员招聘以及内部选调工作业已展开。预计未来的死刑复核工作,不仅会最大限度地减少死刑数量,而且将朝更具透明性的方向发展[68]。

2005年12月,最高法院出台《关于进一步做好死刑第二审案件开庭审理工作的通知》[69],规定自2006年1月1日起,对案件重要事实和证据问题提出上诉的死刑第二审案件,一律开庭审理,并积极创造条件,在2006年下半年对所有死刑第二审案件实行开庭审理;开庭审理死刑第二审案件,下列情形的证人、鉴定人应当出庭:(一)控辩双方对证人证言、鉴定结论有异议,该证言、鉴定结论对定罪量刑有重大影响的;(二)其他法院认为应当出庭作证的。这一通知的出台,是为死刑复核权收回作出铺垫。

2、加强司法解释工作,统一司法标准。

2005年11月,最高人民法院通过人民网、新华网、中国普法网和中国法院网公布了4个司法解释稿,向全社会公开征求修改意见和建议。根据最高法院10月26日发布的《人民法院第二个五年改革纲要》,由于现行审判监督制度存在提起再审程序的理由过于宽泛、再审程序的时限不明确、再审案件的启动主体过多等方面的问题,不可避免地形成了无限申诉、无限抗诉、无限再审的局面,既难以满足人民群众依法实现申诉权利的要求,又严重影响国家的司法权威。因此,最高法院将在充分调查论证的基础上,积极向立法机关提出制定《关于保障当事人申请再审权利的立法建议》,并抓紧起草制定关于审理民事、行政申请再审案件的司法解释。

3、扩大司法救助范围。

2005年4月,最高法院公布了《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》,进一步扩大了司法救助范围。该《规定》对2000年7月最高法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》作了重要修订,将司法救助的范围从11类扩大到14类。新发布的《规定》还简化了司法救助审批程序,对当事人请求缓交诉讼费的,由审判人员或合议庭报审判庭庭长审批即可,减交或免交的审批程序也相应简化。2005年1月至8月全国法院实施司法救助17.1万件、决定缓减免诉讼费9.8亿元,比去年分别上升2.9%和28.9%[70]。

4、促进法官职业化。

据《人民日报》2005年2月23日第八版刊登的肖扬关于加强司法领域的人权保障的讲话,我国自2002年开始实行全国统一司法考试制度,为法官职业化建设提供了法律知识的保障,目前全国法院18万名法官中,大多数都经过正规法律院校学习或经过各种法律培训[71];此外,最高法院于2002年颁发了《法官职业道德基本准则》,为法官职业化建设提供了道德的指引。法官职业化建设的成功将极大地促进中国司法领域的人权保障水平。

三、对策和建议

1、进一步推动司法独立。

司法独立的关键在于财政独立和人事独立。如果能够从这两点上使法院脱离行政机关的控制,就能极大地解决司法独立问题。由民选的各级人民代表大会行使财政审批及人事任免权,将有效地避免行政机关对司法的干涉。配合法官专业素质的大幅度提高,独立、超然的司法系统将极大地提升法官的职业荣誉感,这也会进一步地促进司法公正。

2、完善国家赔偿制度。

解决国家赔偿问题必须修改现行不合理的法律规定,一方面要将对受害人的精神赔偿写入法律;另一方面是要将赔偿程序作出相应修改,应取消由侵权机关先行确认违法行为的程序,改为可直接向法院提出行政赔偿请求,这将减少受害人寻求司法救济的阻碍,督促法院及时解决问题,同时,应设立一个独立于法院审判部门之上的审查机构专门处理对法院提出的刑事赔偿请求。

3、扩大行政诉讼受案范围。

在现行《行政诉讼法》中可作出明确规定,赋予当事人对违宪违法的行政法规提请法院进行违宪审查的程序,同时赋予法院对该项法规进行审查的权力。只有破除这项不符合法治要求的法律规定,才能真正实现司法审查所带来的符合社会发展的正义。

第三节  检察机关保护人权的职责

一、现状和问题

尽管学界对于检察权的司法权性质存在着广泛的争议[72],根据我国的法律,检察机关作为法律监督机关,在我国担负着独特的保护人权的职责。经历了聂树斌案和佘祥林案的2005年,是足够中国司法界审慎反思的一年,以最高检察院为首的检察系统为避免更多的冤假错案摧毁民众对其的信任和尊重,开始了改革的行动。

检察机关未能尽到责任的情况主要表现在以下两个方面:

1、对渎职侵权犯罪案件查办不力。

依照法律规定,检察机关直接受理立案侦查的职务犯罪案件共54个罪名,其中渎职侵权犯罪42个罪名。从检察机关查办的渎职侵权犯罪案件看,一些渎职侵权犯罪的危害后果非常严重,动辄造成人员伤亡几十、上百人,很多案件造成的经济损失上千万元、甚至上亿元。从目前检察机关渎职侵权检察部门的工作看,远不能适应形势发展的需要,管辖的42个罪名中,还有不少新领域、新罪名没有触及,或者深入查办不够,致使对渎职侵权犯罪的惩治力度不够,检察机关在查处渎职侵权犯罪案件方面一直相当薄弱,影响了检察机关职能作用的全面发挥。

2、对刑讯逼供、暴力取证、超期羁押等职务侵权案件查办不力。

尽管最高检察院今年披露了三起严重刑讯逼供案件,这三起案件相对于全国范围内的刑讯逼供案件来说,只是冰山一角。几乎80%的刑事案件中,办案人员出现刑讯逼供、暴力取证、超期羁押的现象,这种大面积的、不带任何掩饰的职务侵权现状严重危害了法律的尊严和国家机关及公职人员的形象。全国各级检察院对此负有不可推卸的责任。法律赋予了检察机关对侦查机关的监督权力,对侦查机关行为合法性进行审查是检察机关应尽的职责,但是,在司法实践中,许多检察机关非但没有对上述违法犯罪行为进行查处,反而对其进行包庇,甚至同流合污。侦查机关的行为一旦失去了应有的监管,自然就会变得肆无忌惮、为所欲为。因此,刑讯逼供等恶性侵权行为必然蔚然成风。

出现这种情况最直接的原因在于,包括法院在内的公检法三机关之间缺乏必要的相互制约;而根本原因在于,它们同时受到同级行政机关的统一安排、指挥,这种过分的步调一致使得对每一个案件的处理都变得极其行政化和官僚化。

二、我国政府的制度性努力

1、严查刑讯逼供犯罪。

随着2005年3月聂树斌案、佘祥林“杀妻”冤案等重大案件的披露,最高人民检察院有关负责人在全国检察机关第二次侦查监督工作会议上表示,在抓好对徇私枉法、刑讯逼供、暴力取证、非法动用侦查手段、违法取保候审等违法行为监督的同时,将把对刑讯逼供的监督作为今年侦查监督工作的重中之重。对于侦查人员刑讯逼供行为涉嫌犯罪的,应当及时将案件线索移送有关职能部门依法立案查处。在审查逮捕工作中,要加强对非法证据的排除,凡是刑讯逼供获得的言词证据,不能作为批准逮捕的根据[73]。

从2004年5月到2005年6月,全国检察机关开展了严肃查办国家机关工作人员利用职权侵犯人权犯罪专项活动,查办重点对准5类利用职权侵犯人权犯罪案件:(1)渎职造成人民生命财产重大损失的案件;(2)非法拘禁,非法搜查案件;(3)刑讯逼供,暴力取证案件;(4)破坏选举,侵犯公民民主权利案件;(5)虐待被监管人案件。

2005年7月26日,最高检察院公布了3起严重侵犯人权犯罪典型案件[74]。最高人民检察院副检察长王振川介绍,从去年5月11日开始,检察机关在全国开展了严肃查办国家机关工作人员利用职权侵犯人权犯罪专项活动。一年来,全国各级检察机关共立案查办3773件,4645人,其中侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪案件1204件,1751人。起诉1924人,法院作出有罪判决1450人。

2、更名“反渎职侵权局”明确反渎职侵权职责。

2005年6月,最高人民检察院发出通知,要求地方各级检察院渎职侵权检察机构统一更名为“反渎职侵权局”。选择“反渎职侵权局”这个机构名称,能与检察机关内设的反贪污贿赂局一致起来,更能显示检察机关两大侦查职能。明确的职能分工能够保障检察机关高效率地完成监督检查任务。最高检察院此次更名决定也表明了督促自身以及地方各级检察机关更好地履行职责担当的决心。

3、最高检察院抽查基层检察院。

2005年7月,最高检察院组成7个调研督察组分赴河南、湖南、新疆、江苏、江西、四川、陕西7个省区,听取省级检察院的专项整改工作情况汇报,抽查一批基层检察院,重点调研督察其职务犯罪侦查、公诉、侦查监督、民事行政检察、控告申诉检察等重点部门和环节的整改情况。对于这次整改行动,最高检特别强调,要对发现的社会影响大的冤错案件和检察机关严重执法不公问题提出整改意见和建议。调研督察组要向所在省级检察院反馈调研督察情况及工作意见、建议,递交专题工作报告。

4、天津北辰区检察院试验“阳光提审”制度。

为杜绝刑讯逼供,2005年8月,天津市北辰区人民检察院在全国检察机关中率先尝试实施“阳光提讯”制度,即:检察机关在刑事案件的审查起诉阶段,犯罪嫌疑人的辩护人可现场旁听。辩护律师如参与旁听,必须由在押犯罪嫌疑人或其律师向承办案件的公诉人事先提出书面申请。征得办案人同意后,辩护人可参加旁听。旁听律师可以做笔录,但是,禁止辩护人在提讯中进行讯问和插话。公诉人提讯结束后,辩护人可以就案件事实直接向当事人进行发问,但禁止辩护人诱导性发问[75]。

5、职务犯罪案件审讯全程录像制度即将出台。

2005年9月8日,在全国检察机关第六次反贪污贿赂侦查工作会议上,最高检察院表示将制定实行《人民检察院办理职务犯罪案件讯问犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定》,全面规范同步录音录像工作[76]。

三、对策和建议

检察机关在监督执法过程暴露的一系列问题,与公安、法院系统存在的问题紧密相连。正如前面提到的,随着司法体系中“法院中心论”逐渐得到共识,检察院的地位日渐尴尬。有学者认为,在刑事诉讼中确立审判中心原则,应当坚持由审判机关行使批捕权,建立严格的人身保护令状制度。既是一种世界惯例,为大势所趋,也是完善我国刑事法制、保障司法公正、真正实现法治国家的客观需要。除了审查批捕权、司法解释权以外,检察院的法律监督权也逐渐被一些学者所质疑和诟病。不少学者认为检察院的权力应该仅限于公诉权,并称“将法律监督权解释为司法权的实质意义在于强调检察机关在刑事审判程序中的优越权,而回避或否认其代表国家作为原告的与被告平等的当事人地位,同时强化审判机关、检察机关甚至公安机关作为专政机关的一体化概念。”[77]越来越多的学者倾向于认为检察权不属于司法权,检察机关的司法机构色彩应当逐渐弱化,法律监督应当逐渐淡化并在条件成熟时最终退出检察机关的职能范围。检察机关所享有的审查批准逮捕的权力,及其作为刑事侦查机构所行使的涉及限制个人基本权益和自由的强制处分权,也应当逐步被纳入到法院的司法裁判权中。即使认为检察权属于司法权的学者,也更多地承认审判权是司法权的核心[78]。

第四节  监狱、看守所等羁押场所内被囚禁人员的人身权利保障

一、现状和问题

由于我国刑事司法制度长期以来实行“有罪推定”原则,将所有被采取强制措施或收监的人都称为“犯人/人犯”[79](在刑事诉讼法改革后才将未经法院裁判认定有罪的人称为“犯罪嫌疑人”),对其采取高压政策。虽然我国《监狱法》规定,国家保障监狱改造罪犯所需经费,监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费,列入国家预算。但实际情况是,罪犯被强迫超负荷劳动,廉价劳动所产生的高额利润归入监狱小金库[80]。而看守所/教养院内的情况则是,被羁押人员的人身安全得不到保障。目前,除了新闻媒体的报道外,无法从其它途径得到确切的被囚禁人员非正常死亡线索,对于此类非正常死亡确切人数的统计非常困难。

尽管在社会各界的压力下羁押场所采取了一系列改革措施,国内也有模范监狱试点,但是这些间接的举措并不足以触动监狱制度的深层次改革。目前,被监禁人员的人权问题主要有以下两个方面:

1、被监禁人员受到暴力虐待。

我国早在1988年就加入了《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》,并且,《中华人民共和国监狱法》禁止监狱看守刑讯逼供、侮辱囚犯人格、殴打或纵容他人殴打囚犯。但是,政府官员也承认,由于监狱、看守所等机构的特殊性,虐待被囚禁人员仍然是一个普遍存在的现象。尤其是在看守所里,被囚禁人员的人身安全无法保障。据被囚禁者披露,在看守所里,饮食质量低劣,数量极其有限,被关押的年老者由于没有能力抢食,通常处于半饥饿状态,并且屡屡发生暴力殴打被监禁人员事件[81]。还有部分看守所/劳教院的被关押人员非正常死亡的事件也时有发生。2003年,辽宁葫芦岛劳动教养院内的劳教人员张斌被9名劳教人员殴打致死[82]。另据《三秦都市报》2003年8月报道,一名44岁的男子在西安新城看守所内关押了1个月后非正常死亡。看守所对此的解释则是:嫌疑人发烧而亡。但尸体脸上有血痕,背、肩等部位全呈深紫红色[83]。2004年,哈尔滨市呼兰区第一看守所在押人员迟文斌在押期间非正常死亡,案件发生后,该看守所正副所长被追究刑事责任[84]。据检察日报报道,2004年11月至2005年6月,江西省共发生三起在押人员非正常死亡事故,其中两起为未成年在押人员被殴打致死[85]。据《城市晚报》报道,2005年5月,被羁押在吉林省辽源市看守所不到一个月的44岁男子非正常死亡[86]。

2、广泛存在的强制劳动。

在司法部《关于罪犯劳动工时的规定》中规定,罪犯每周劳动(包括集中学习时间)6天,每天劳动8小时,平均每周劳动时间不超过48小时。未成年犯每天劳动4小时,平均每周劳动时间不超过24小时。但是,实际情况却是,由于监狱过分依靠囚犯生产劳动创收,强迫囚犯严重超负荷劳作。犯人的劳动成果没有金钱报酬,而是以“工分”的方式计算,达到指标可以争取减刑的机会。在这样高强度的劳动机制下,许多囚犯无法承受身体体力的高度透支,更重要的是精神上的巨大压力,从而会想到自杀自残。虽然从2003年开始了“监企分开”的监狱改革试点,此次改革试点的北京市已开始尝试为犯人发工资,一些城市则开始尝试从犯人的劳动报酬中提取一部分作为犯人出狱后社会生活的积累。但试点监狱相比全国监狱中仅占极少数,无法改变整个监狱体系的固有体制。

二、我国政府的制度性努力

1、“监企分开”的监狱体制改革试点。

2003年,全国监狱系统开始了以“全额保障,监企分开,收支分开,规范运行”为内容的监狱体制改革试点,到2005年,试点单位已经扩大到14个省(区、市)。同时,国家也加大了对监狱财政保障支持力度,财政保障水平从2000年的88亿元增加到2004年的167亿元,增长了90%。截至2004年年底,全国共完成新建监狱20所,改扩建监狱103所,迁建监狱18所,多数地处偏僻、设施落后、刑罚执行条件差的监狱状况得到了改善。

2、  服刑人员职业教育培训。

2005年,天津[87]、湖南[88]等地监狱为服刑人员进行职业教育培训,并为即将刑满释放人员举办了专场招聘会。

3、社区矫正制度。

自北京市开始对本市犯罪人员实行社区矫正以来,截至2005年10月底,北京市累计接收社区服刑人员8118名,解除矫正3378名,现有4740名,其中缓刑2721名,剥夺政治权利1219名,假释647名,监外执行114名,管制39名。今年全市解除矫正人员的就业率达80%。2005年3月,全市已经有11个区县成立了阳光社区矫正服务中心,对少数生活困难的社区服刑人员给予临时性救助,协调有关部门帮助符合条件的矫正人员办理低保,给社区服刑人员提供回归社会辅导、心理矫正等[89]。

三、对策和建议

1、将看守所与公安机关真正分离开来,划归司法部门管理,实行一套完善的看守所管理规则。

2、推进“监企分开”的新型监狱改革模式,实行与社会劳动的“同工同酬”制度,作为其回到社会后的物质积累。

3、由具有独立监督权能的司法机关审查监狱内的财政体制,避免失去监督的监狱管理者强迫囚犯过量劳作为自身谋取暴利。

第五节  律师辩护权利以及人身安全的保障

一、现状和问题

2005年,中国律师队伍快速发展,截至2004年底,中国执业律师共有11.8万多人,律师事务所11691个;律师事务所也由单一的国资所变成合伙所、国资所、合作所等多种律师事务所并存,且合伙制律师所占总数的68.6%。有17个国家的148个外国律师事务所驻华代表处获准在中国境内执业,香港特别行政区也在内地设立了48个律师事务所代表处。2004年,全国律师办理诉讼案件150多万件,非诉法律事务80多万件。[90]北京一地现有执业律师超过万人,律师执业机构850多家。[91]

多年来,各地律师担当了大量法律援助工作,在劳动者(包括农村户籍工人)保护、消费者维权、刑事被告人权益保障、行政受害人权益保障、环境保护以及有影响的公共事件中为弱势群体提供了切实的帮助。律师群体无疑是推动中国法治进程的一支重要力量。律师是公民人身权利的代言人,但其本身也是一个个体,同样不能免于公权力的侵害。当律师自身权益也无法保障的情况下,公民的人身权利遭受侵害的可能性将加倍增大。

律师辩护权利受到侵犯的情况主要表现在以下几个方面:

1、律师的阅卷权、辩护权得不到保障。

(1)侦查阶段。我国刑诉法对辩护律师在侦查阶段查阅案卷材料的权利未作规定,在执行中属于禁止性行为。

(2)审查起诉阶段。《刑事诉讼法》第36条第2款规定:“辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起,可以查阅、摘抄、复制本案的诉讼文书、技术性鉴定材料”,但在实际工作中,律师常常受到重重阻碍,特别是对案件有决定意义的鉴定结论,检察机关更是制造各种借口,不给查阅,即使查阅了,当事人或律师对有疑问,申请重新鉴定的,也往往不予准许。

(3)审判阶段。依《刑事诉讼法》规定:“辩护律师自人民法院受理案件之日起,可以查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实的材料”,法律并没有限制律师阅卷地方和查阅卷的具体范围。然而律师在审判阶段只能到人民法院查阅、摘抄、复制检察院关移送的证据目录、证人名单和主要有罪证据复印件或照片,而不具有去检察院查阅全部案卷材料的权利。这样辩护律师经常难以通过对案卷材料和办案过程的全面了解进行分析、研究、发现疑点,掌握有利于被告人的材料,从而提出有力的辩护意见,这种做法限制了律师辩护权的依法行使。有时候,检察机关移送给法院的证据并不是全部,其手里还有证据,甚至有可能是真正的“主要证据”,于是实践中经常有把先向法庭递交次要证据,到开庭时才把主要证据拿来,使律师措手不及;有的只向法院移送证明被告人有罪的主要证据,而把证明被告人无罪、罪轻的主要证据藏而不送,律师在庭前、庭上根本无法看到。

除此之外,“律师辩护权”也是一个亟待确定的问题。在法律实践中,律师的辩护意见往往不能得到法院的采纳,或者只能是极少部分采纳。问题的原因在,法院的极端不独立,在许多地方,公检法三家在一栋楼或相邻的三栋楼里办公,彼此之间有着极其密切的联系,检察院的指控多数情况都能得到认定,而辩护律师的辩护意见在法院眼里的分量就显得微乎其微。对“律师辩护权”的剥夺直接造成了冤假错案的诞生,同时也降低了审判机关、侦查机关、检察机关的办案能力、责任感和司法权威,甚至制造民怨、动摇社会稳定的基础。

2、律师伪证罪。

“律师伪证罪”是在1997年《刑法》修订时增加的一条罪名,这一规定从一出台即引起法律界争议。“律师伪证罪”直接成为打击刑事诉讼中辩护律师的一把利器。据统计,全国已有200多名律师因该罪名入狱[92]。这导致了大量刑事案件无律师代理,目前中国有70%以上事关被告人生死攸关的刑事案件,没有律师介入,且这一比例还在上升[93]。据新闻报道,中华全国律师协会刑事委员会从2004年开始对律师因刑事辩护涉嫌伪证罪的案例进行全面调查,2005年年内将提交建议删除刑法第306条“律师伪证罪”的报告[94]。

3、维权律师的人身安全问题。

2003年是中国法律界维权的一次高潮,2005年的律师界也有着蓬勃的发展,越来越多的律师开始走上了维护弱势群体权益的道路。在不断接手行政和刑事诉讼案件的同时,因为案件被告往往是公安、检察机关以及地方行政部门,律师的人身安全也成为一个普遍担心的问题。

2005年5月,北京杰通律师事务所的朱久虎律师在陕北代理陕北油田案,案件源于当地政府用行政手段禁止民营企业家在陕北开发油田,从而引发行政诉讼。5月26日,朱久虎律师被陕西省靖边县公安机关以涉嫌“聚众扰乱社会秩序”和“非法集会”罪刑事拘留,后被逮捕。9月20日,朱久虎律师在被捕4个月后终于被取保候审。

2005年10月初,北京中业律师事务所的李方平律师在代理山东临沂行政诉讼案过程中,在前往会见当事人的路途中遭到当地政府行政人员的暴力殴打。10月中旬,另一名律师再次前往临沂参加庭审,在回北京的路上再次遭到殴打。

4、律师协会丧失应有的独立性。

在中国,从拿到律师证的那一天开始,每位律师就自动隶属于律师协会,而不得退出。各地律师协会每年向律师会员收取千元以上的会费。除此之外,律师不能自行创办任何行业组织。而律师协会名义上虽然是律师行业自律组织,但是其实际上是受司法部/局管理,属于行政机关性质,常常难以真正维护律师群体的利益。

二、我国政府的制度性努力

1、律师可以单独会见在押犯罪嫌疑人、被告人。

虽然我国法律并未规定律师在会见犯罪嫌疑人、被告人时必须两人以上,但是几乎所有羁押场所都要求律师两人以上。2005年,福建全省的羁押场所基本上都允许一名律师会见犯罪嫌疑人、被告人。2005年上海地区看守所作出新规定,律师也可以单独会见在押犯罪嫌疑人、被告人。

2、2005年8月,北京市高级法院出台了《保障律师执业权利维护司法公正的意见》[95],明确保障律师在刑诉审判阶段会见被告人的权利;阅卷的权利;按期出庭参加案件审理的权利;请求择期审理的权利;依法行使法庭辩论或辩护的权利;依法申请法院调取证据的权利;申请案件执行调查令的权利;依法了解案件进展情况的知情权等八项律师执业权利。此外,《意见》还提出了五项便利改善工作环境的条款:法院应为律师设立更换律师服的场所;应在立案接待大厅公布本市所有注册律师事物所的住地及联系电话;制作法律文书时应归纳和叙述律师的主要辩护和代理意见;在案件二审中,律师所提供的对一审事实确有影响的新的证据或证人,需经庭审认证的应由二审法院正式开庭审理;律师进入法院依法参加诉讼时所带物品免于安检。

3、2005年4月,安徽省律师协会会长通过选举,最终由合伙制律所的主任担当,打破了过去均由行政机关领导兼任的惯例[96]。

三、对策和建议

我国《刑事诉讼法》即将再次修改。不少学者提议,通过立法保障律师随时可以会见当事人的权利,以及律师在公安机关讯问犯罪嫌疑人时的在场权,以约束警察权力,尽可能防止刑讯逼供,保障犯罪嫌疑人、被告人的人权。律师界也一直在致力于废除“律师伪证罪”这一严重威胁律师安全的刑法条款。

对于通过法律明确规定律师在场权、会见权、阅卷权是一个可以实现的目标。但是,政府对于律师,特别是维护少数弱势群体权益的律师的野蛮打击却是一个无法通过具体法律规定解决的问题。各级律师协会由于不具有独立性也无法真正维护律师权益。因此,律师自身权益的维护很大程度上将取决于律师自身的努力和社会法治状况的不断改善。这是中国法律界不断努力的方向。


第三章  公民的经济和社会文化权利

本章综述

《中华人民共和国宪法》规定,公民的合法的私有财产不受侵犯。中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。这些宪法权利在本章综合为公民的经济和社会文化权利。

告别计划经济体制下社会财产的绝对公有制,我国宪法已经明确承认保护公民的私有财产。但是,在不完善的法治环境下,缺乏公众充分参与的行政决策机制导致了大量违背多数人利益的行政行为,侵犯公民合法的财产权利。《中华人民共和国行政处罚法》规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。而对行政机关作出的查封、扣押、冻结财产等行政强制措施则没有具体的法律规定,为此,相应的《行政强制法》正在审议中。

一方面缺乏完善的法律制度保障,另一方面因为较长时期公有制下过分依赖行政机关管理而导致的骄纵,这导致行政机关肆无忌惮地侵犯公民财产权利的现象依然严重。2005年这方面的典型案例包括耗时3年未有定论的香港嘉利来公司不服北京市商务局股权变更行政复议案[97],地方政府抢夺私营油井引发的陕北民营石油案[98],等等。其中,最为严重的是侵犯公民财产权利的行为是随着市场经济的高速发展在全国范围内开始的一场以政府为主力的强制拆迁运动。

在中国社会转型过程中,国家在经济发展、社会保障方面的不平衡导致中国的劳工权益保护还处于较低的水平。除了城镇的劳动者以外,从农村到城市寻找就业机会的1.4亿农村户籍工人的劳动权益责任完全没有保障。他们必须要忍受恶劣的劳动环境、高强度的劳动、低廉的酬金。

公民受教育的权利对于公民个人的发展至关重要。我国1997年签署的、全国人大常委会2001年批准的《经济、社会、文化权利国际公约》要求,初等教育应属义务性质并一律免费;各种形式的中等教育 ,包括中等技术和职业教育 ,应以一切适当方法,普遍设立,并对一切人开放,特别要逐渐做到免费;高等教育应根据成绩,以一切适当方法,对一切人平等开放,特别要逐渐做到免费;对那些未受到或未完成初等教育的人的基础教育,应尽可能加以鼓励或推进;各级学校的制度,应积极加以发展;适当的奖学金制度,应予设置;教员的物质条件,应不断加以改善。教育是改变个人命运的最有效途径,国家为公民提供平等的受教育机会是社会正义的体现。但在我国,存在着教育资源总体供给不足,教育资源歧视性分配、民办教育投资受阻等严重问题,这些顽症也不断被社会各界抨击,教育体制的改革已经被迫提上日程。

第一节  城市非法拆迁带来的公民财产权问题

一、现状和问题

虽然《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等都规定,只有在社会公共利益需要的前提下才能依法收回土地使用权,但在实际操作过程中,由于对“社会公共利益”没有明确的界定,使得它可以以“长远利益”、“根本利益”等模糊的概念任意曲解,导致许多根本和“社会公共利益”毫无关系的商业开发项目得以领到拆迁许可证和土地使用权证。

拆迁涉及到千家万户当地居民的直接利益,然而在实际操作中,土地的具体规划基本上不向当地居民告之,土地使用权的转移也与居民无关,政府和开发商直接交易,当地居民却毫无参与的途径和决策的权利。

政府在拆迁活动中常同时扮演审判者与参与者的角色。整个土地交易活动中,政府实际上扮演的是唯一的土地供应商的角色,直接参与到市场活动中并获得大量利益,因此,很难保证政府能真正的以群众利益为重。

强拆强迁问题在2003年浮出水面,成为社会的焦点问题,此后一直没有得到有效的整顿治理。2005年,因为房屋拆迁引发了众多的社会冲突事件,其中比较著名的有福建莆田马巷小区强拆事件[99],河南洛阳洛龙区强拆事件[100],上海普陀区玉佛城小区强迁事件[101],河南省许昌市前进路塔湾村强拆案[102],等等。

二、我国政府的制度性努力

1、《物权法草案》对非法拆迁作出明令禁止。

2005年7月10日,十届全国人大常委会将物权法草案向社会全文公布,广泛征求意见。这部草案意识到拆迁尤其是野蛮拆迁已经成为社会问题,因此希望借助物权立法来加以禁止。草案在第68条规定,“国家保护私人的所有权,禁止以拆迁、征收的名义非法改变私人财产的权属关系。”这条法令明确地禁止了非法拆迁。

2、全国人大法律委员会就《物权法草案》征收、征用、拆迁部分提出修改建议[103]。

2005年10月22日,全国人大法律委员会对《物权法草案三次审议稿》第49条“为了公共利益的需要,县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序,可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产,但应当按照国家规定给予补偿;没有国家规定的,应当给予合理补偿”以及第68条第2款“拆迁、征收私人的不动产,应当按照国家规定给予补偿;没有国家规定的,应当给予合理补偿,并保证被拆迁人、被征收人得到妥善安置”提出修改意见。

关于征收,建议规定:“为了公共利益的需要,县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序,可以征收农村集体所有的土地和城市房屋及其他不动产。”“征收集体所有的土地,应当给予合理补偿,维护被征地农民的合法权益,保障被征地农民的生活。具体补偿标准和办法,依照有关法律、行政法规的规定办理。”“征收城市房屋及其他不动产,应当给予合理补偿,维护被征收人的合法权益;征收城市居民房屋的,还应当保障被征收人的居住条件。具体补偿标准和办法,依照有关法律、行政法规的规定办理。”(草案四次审议稿第48条)

关于征用,建议规定:“因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序,可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。被征用的不动产或者动产受到损失的,应当按照实际损失给予补偿。”(草案四次审议稿第49条)关于“公共利益”的界定问题,拟进一步研究。

3、《北京市集体土地房屋拆迁管理条例(草案)》出台[104]。

2005年3月21日,《北京市集体土地房屋拆迁管理条例(草案)》在网上征求市民意见。作为北京第一部关于拆迁的法律,该草案通过并执行后,将明确杜绝野蛮拆迁。今后,没有签订补偿安置协议就强行拆除集体房屋的,可能将受到10万元至50万元的重罚,相关责任人还可能被追究刑事责任。[105]

4、沈阳市提高房屋拆迁补偿保障标准[106]。

2005年6月,沈阳市公布《城市房屋拆迁补偿保障标准》,将城市房屋拆迁补偿平均每平方米增加100元左右,其中一级区域建筑面积每平方米补偿保障标准从原来的3097元提高到3195元,并规定,如果房地产市场评估单价低于政府规定的拆迁补偿保障单价时,要按照政府规定的拆迁补偿保障单价计算补偿金额。[107]

5、江西建立强制拆迁向上一级报告制度[108]。

2005年6月,江西省开始对城镇房屋拆迁问题重点监察,并建立强制拆迁向上一级报告制度。各设区市须对辖区内2003年11月以来的所有城镇房屋拆迁项目进行一次普查。[109]

6、四川通过《四川省城市房屋拆迁管理条例》修订案[110]。

2005年4月4日,《四川省城市房屋拆迁管理条例(修订案草案)》首次提请审议。草案规定,房屋拆迁管理部门在审查拆迁许可证申请时,应当邀请人民代表大会代表、社区代表等具有社会公信力的代表对拆迁计划和拆迁补偿方案进行评议;迁补偿安置资金专户储存、专款专用。其存款额度,应当不少于扣除安置现房价值后该项目的补偿安置总额。拆迁人使用拆迁补偿安置资金,应当报房屋拆迁管理部门备案;取消货币补偿政府指导价,删去了原条例关于“货币补偿金额以政府指导价确定”的规定,而是按照国务院条例实行“货币补偿的金额,根据被拆除房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定”的原则;未经市、县人民政府批准强制拆迁或者未由人民法院裁定强制拆迁的,拆迁人和有关单位不得对未搬迁的被拆迁人或者房屋承租人停止供水、供电、供气,也不得强行拆除未搬迁的被拆迁人的房屋。2005年11月25日,该修订案由四川省人大常委会通过并公布。

7、杭州规定先建安置房再发拆迁证。

2005年2月,杭州市十届人大会五次会议公告:对未列入年度拆迁计划的项目,不得发放拆迁许可证;对列入拆迁计划的项目,在审批时要严格审查其安置房源落实情况,未落实拆迁安置房的,不得发放拆迁许可证;对现有在外过渡户较多的市、县(市、区),除必要的城市基础设施项目外,原则上不再审批新的拆迁项目,严格控制新的拆迁过渡户产生。凡超过回迁期限未能安置好拆迁户的,不得批准该拆迁人拆迁新的项目以及房地产开发项目。[111]

三、对策和建议

1、降低民营企业参与旧城改造的门槛。

我国城镇基础设施建设问题太多,财政投入不足使城镇基础设施成为城镇化发展的瓶颈,旧城区基本都是城市的黄金地段,由于拆迁费用高,城市财政无能为力.对民营企业来说,基础设施建设所需投资量大,回收期长,而且投资收益稳定,如果作好项目规划及盈利设计,不失为良好投资方向。各级政府应该积极进行投资体制改革,营造民资进入城镇基础设施及城镇社会事业领域的政策环境和条件,对其投资项目进行项目捆绑,远近兼顾,综合补偿,实现企业赢利,需要的话可以拿相关的一级土地开发或其它项目以及优惠政策做补偿,而民营企业和拆迁户作为平等的民事主体来就补偿标准等进行磋商,政府居中调停,不强行介入。

2、补偿标准要合理。

采取市场化的评估办法,使房屋拆迁补偿评估与市场交易价格接轨,这种“市场+保障”的补偿办法源于全国首创的南京拆迁新政策,即市场化评估加上政策保障托底,在地段补偿标准的基础上,委托独立的中介机构根据二手房价格给房屋定价,同时划定最低单价和最低总价两条保障线。最低单价按区位划分,最低保障总价是按照当地最小的经济适用房价格估价,确保困难家庭拆迁后至少能买得起申购的经济适用房。全面推广最低单价补偿和最低总价补偿制度,妥善安置被拆迁户中住房和收入困难的家庭,进一步推进市场化的拆迁评估办法,使房屋拆迁补偿评估与市场交易价格接轨,确保拆迁补偿安置足额到位,坚持“先补偿安置、后实施搬迁”的原则。

3、实行拆迁“动迁与评估相分离”。

动迁工作由具有动迁服务资质的拆迁服务单位实施,评估工作由具有价格评估资质的拆迁服务单位从事,各负其责。动迁单位受拆迁人委托从事动迁工作,对拆迁人负责;评估单位居中服务,如实评估,对法律负责,对评估结果承担法律责任。不得由同一家拆迁服务单位同时进行动迁服务和价格评估工作。动迁单位和评估单位应严格按照物价部门规定的标准向拆迁人收取动迁服务费和评估费,要坚决杜绝拆迁费用总包或者拆迁补偿安置承包。拆迁服务单位与被拆迁人分同一块蛋糕,吃亏的只能是被拆迁人。

4、加强对房屋拆迁的监督管理。

首先,加强对拆迁人的监督管理力度,防止违法拆迁、损害被拆迁人合法权益的事情发生。对无房屋拆迁许可证拆迁、超拆迁范围拆迁、超拆迁期限拆迁、自行评估、克扣补偿款和安置面积、拖延补偿款、超期限安置等违法行为,拆迁主管部门应当坚决制止、严肃查处。其次,加强对被拆迁人的监督管理力度,对乘拆迁之机漫天要价、敲竹杠的,也应及时制止,依法维护拆迁人的合法权益。第三,拆迁补偿安置资金要合理监管.补偿安置基金的监管有多种途径,一是由房屋拆迁管理部门与被拆迁人代表共同监管。二是由专业机构如银行等统一保管,其使用由相关部门和拆迁地区的群众代表共同监管,实行专款专用。但不管采取那种方式,拆迁补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置,不得挪作他用。

第二节  公民的劳动就业权利

一、现状和问题

劳动就业权利(劳动权)是指具有劳动能力的公民能够得到有保障并有适当报酬的工作的权利。中国历次公布的宪法都确认劳动权是公民的一项根本权利。现行宪法第42条规定“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务,国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。”第43条规定,“中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施,规定职工的工作时间和休假制度。”我国宪法确定的公民劳动权,包括了就业权、劳动安全卫生保护权、劳动报酬权以及劳动者的休息权。

就业权的焦点在于反就业歧视。国际劳工组织《就业和职业歧视公约》对“歧视”一词的解释是:“基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身等原因,具有取消或损害就业或职业机会均等或待遇均等作用的任何区别、排斥或优惠”。与之配套的国际劳工组织1958年第111号建议书《就业和职业歧视建议书》第2条则进一步规定,所有人员都应在下列各方面无歧视地享有机会均等和待遇均等:(1)获得职业指导和安置服务;或(2)在个人适合该种培训或就业的基础上获得自己选择的培训和就业;(3)根据个人特点、经验、能力和勤勉程度的提升;(4)享有就业保障;(5)等值工作等值报酬;(6)工作条件,包括工时、休息时间、有酬年假、职业安全和卫生措施,以及与就业有关的社会保障措施、福利设施和津贴。

劳动安全卫生保护权,是指劳动者有权在安全卫生的劳动条件下进行工作,用人单位有义务提供合乎安全卫生的劳动条件。我国《劳动法》第6章规定了劳动安全卫生制度,规定了劳动者有获得劳动安全卫生保护的权利。其中第54条规定:“用人单位必须为劳动者提供符合国家规定的劳动安全卫生条件和必要的劳动保护用品,对从事有职业危害作业的劳动者应当定期进行健康检查。”第56条规定:“劳动者对用人单位管理人员声音指挥、强令冒险作业,有权拒绝执行;对危害生命安全和身体健康的行为,有权提出批评,检举和控告。”确立劳动保护权,首先是劳动者生存权利的基本要求。改善劳动条件和加强劳动保护与劳动者在劳动过程中的身体健康和生命安全直接相关,它意味着保证劳动者在生产过程中的安全与健康。

劳动报酬权是劳动者按自己提供劳动的数量和质量取得应得工资收入的权利。劳动者的劳动报酬权有切实的内容,作为劳动者有权要求用人单位按劳动法规、集体合同和劳动合同的规定以货币形式支付各种工资收入(在我国,工资形式包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下的保障工资等),有权获得最低工资保障,女职工有权要求实行男女同工同酬;作为用人单位和国家有义务保障劳动者劳动报酬权的实现。联合国《经济、社会和文化权利公约》(1966年联合国大会通过,我国2001年2月28日由人大批准)第7条关于劳动报酬权规定:“缔约各国承认人人有权享受公正和良好的工作条件,特别要保证最低限度给予所有人公平的工资和同值工作同酬而没有任何歧视,保证休息、闲暇和工作时间的合理限制,定期给薪休假以及公共假日报酬。”

劳动者休息权包括执行劳动者工作时间的法定制度、用人单位不得随意要求劳动者加班加点、法定劳动者休息时间制度、带薪年休假制度等。《劳动法》第36条至45条对劳动者的休息权作出了详细规定。

据我国劳动和社会保障部发布的数字,2005年前三季度,全国实现新增城镇就业人员810万人,达到全年目标任务(900万)的90%,下岗失业人员再就业390万人,达到全年目标任务(500万人)的78%,其中帮助“4050”人员再就业88万人,达到全年目标任务(100万人)的88%。截止三季度末,全国共有城镇登记失业人员835万人,城镇登记失业率4.2%,全国已有17个省份基本实现国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨,其他省份也制定和实施了专项工作方案。国有企业现有下岗职工98万人,比上年末减少55万人。[112]

截至2005年9月底,全国失业保险参保人数为10546万人,领取失业保险金人数为385万人;1—9月,失业保险基金收入229亿元,同比增长16%,支出138亿元;前三季度全国共有605万人享受了不同期限的失业保险待遇。[113]

在2005年,工人失业、进城务工农民的劳动报酬权、劳动安全权以及矿工的劳动安全权保障问题成为社会舆论讨论的焦点。

2005年中国发生了一系列侵犯劳动者权益的恶性事件,包括:新疆乌鲁木齐县安宁渠镇一砖厂,在这里打工的50名农村户籍工人人身自由受到限制,每天24小时有人看守,近半年没有拿到过一分工资,多说话就会被拳打脚踢、棍棒相加;[114]2005年8月2日,在西安市高新区一个工地打工的150多名农村户籍工人为讨回一年多时间被拖欠的80多万元工资,在公司办公楼与公司董事长兼总经理呼永平就工资问题反复交涉时,突然冲进来30多名不明身份的人,手持钢管、钢筋,不分青红皂白对农村户籍工人进行毒打;[115]2005年10月17日,广东惠州博罗县境内的“东江水利枢纽工程”工地,四十六名来自重庆开县的农村户籍工人,在讨要被拖欠的总数二十六万人民币的工资的时候,遭到两百多名头戴头盔,身穿迷彩服的不明身份者的袭击;[116]2005年11月1日,丹阳市“锦轩华庭”公寓施工现场发生一起血案,代表100多位外地农村户籍工人前去讨薪的6位农村户籍工人,与某建工集团华宇分公司丹阳项目部管理人员发生冲突,4位农村户籍工人被打伤,其中一人被人用大砍刀砍断3根手指;[117]等等。

2005年中国发生了一系列矿难,包括:2005年2月14日造成214人死亡的辽宁省阜新矿业(集团)有限责任公司孙家湾煤矿一起特别重大瓦斯爆炸事故,[118]2005年4月28日至少造成20人死亡的陕西省韩城市上峪口煤矿发生特大瓦斯爆炸事故,[119]2005年5月14日造成14名矿工遇难的山西蒲县克城镇后沟煤矿发生的一起局部瓦斯爆炸事故,[120] 2005年7月11日造成83人遇难的新疆阜康神龙煤矿发生特大瓦斯爆炸事故,[121]等等。

二、我国政府的制度性努力

1、协调劳动关系三方机制有望纳入《劳动合同法》。

2005年10月19日,“全国协调劳动关系三方机制工作会议”在福州召开,会议表示,作为缓解劳资矛盾的有效手段,协调劳动关系三方机制有望纳入正在立法中《劳动合同法》。劳动和社会保障部、中华全国总工会、中国企业家协会等部门的负责人均表示,要努力推进劳动合同和集体合同制度。三方会议决定从2006年开始,在全国实施“推进劳动合同工作三年行动计划”,力争用3年左右的时间,实现所有用人单位基本与职工签订劳动合同,从而实现劳动合同管理的规范化、法制化。[122]

2、2006年中央国家公务员招考首次放开户籍限制[123]。

2005年,中央、国家机关公务员招考首次对中央国家机关的招考职位不再设户籍的限制,为全国范围内符合条件的人员提供了平等的报考机会。今年共有97个中央、国家机关部门面向社会公开招考1万余人。报名期间,共有50万余人通过了招考部门的资格审查。

3、中国官方工会组织讨论农村户籍工人权利保护问题[124]。

2005年9月,中国官方的中华全国总工会在浙江省义乌市举行“全国工会维权工作经验交流会”,讨论如何保护外来打工人员权益的问题。

4、中国组建工人安全委员会以减少矿难。

中国政府为了减少煤矿事故,降低煤矿工人死亡人数,拟培训十万名有经验的矿工,作为煤矿安全检查员,并赋予工人在危险情况下自主撤离矿井的权利。

5、中国将停产整顿五类矿井[125]。

中国国家安全生产监督管理总局负责人表示,将依法严格执行煤矿安全生产标准,凡达不到法律法规确定煤矿安全生产标准的煤矿,必须停产整顿,或者立即关闭。新华网的消息说,以下四类矿井将被关闭取缔:无证非法矿井;以往关闭之后又擅自恢复生产的矿井;经整顿仍然达不到安全生产标准,不能取得安全生产许可证的矿井;无视政府安全监管,拒不停产整顿,或者停而不整的矿井。

三、对策和建议

1、扩大劳动权司法保护的客体范围。

我国《企业劳动争议处理条例》第2条规定“本条例适用于中华人民共和国境内的企业与职工之间的下列劳动争议:(一)因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议;(二)因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议;(三)因履行劳动合同发生的争议;(四)法律、法规规定应当依照本条例处理的其他劳动争议。”可见,我国劳动权司法保护的客体是较片面的。劳动者的休息休假权、卫生安全权、组织工会权、签订集体合同权、罢工权等重要权利都不在司法保护之列。我国现阶段的有关情况表明,企业侵犯劳动者休息休假权和劳动卫生安全权严重,企业利用其优势地位强迫劳动者接受不平等的劳动合同的现象较为突出。现实需要我国扩大劳动权司法保护的客体范围,将劳动者的休息休假权、卫生安全权、组织工会权、签订集体合同权、罢工权等置于司法保护下。1998年国际劳工大会通过的《基本劳动权利原则宣言》将“工人的基本权利”确定为四个方面的权利:结社自由并有效承认集体谈判权利;消除一切形式的强迫劳动;有效废除童工;消除就业歧视。中国作为国际劳工组织的成员和此公约的缔约国,有责任与义务遵守和实现这些劳工基本权利的各项原则,并应当在适合条件下扩大国际劳工公约特别是核心公约的批准范围。

2、加强对侵犯劳动权刑事责任的追究。

现行刑法关于侵犯劳动权犯罪的罪名不足,只有违章作业责任事故罪、劳动安全设施责任事故罪、强迫劳动罪、打击报复统计会计人员罪以及《工会法》所规定的犯罪,这些罪名远远不足以满足我国现阶段对劳动权保护的需要;对刑事责任的主体大多限于“直接责任人员”,缺少对用人单位和行政监管主体的有力刑事制裁;对构成犯罪的情节均是“情节严重”的模糊表述。

我国对侵犯劳动权的制裁措施过于温和,侧重于行政和经济处罚,轻刑事责任,这样不利于对劳动权的保护。当民事赔偿和行政处罚已不足以保障劳动权的情况下,需要加强对侵犯劳动权的刑事责任。

加强对侵犯劳动权刑事责任的追究,需要扩大劳动权的刑事责任范围,增加侵犯劳动权的罪名,将对侵犯劳动平等权、劳动报酬权、劳动休息权、社会保障权等权利与劳动者人身权利同时纳入刑法保护的范围。

加强对侵犯劳动权刑事责任的追究,需要扩大劳动权的刑事责任范围,增加公共行政管理者为侵犯劳动权的刑事责任主体。《刑法》对侵犯劳动权的刑事责任主体局限于自然人,这使许多单位屡屡发生侵犯劳动权的惨剧而得不到惩罚。我国当前发生的众多劳动安全事故也表明,许多责任事故是因为行政监管流于形式,地方政府的地方保护主义,对严重侵犯劳动权的现象姑息纵容甚至采取保护手段所致。用刑法的强制力来加强对用人单位和行政监管人员的责任心和使命感,已显得很重要。

3、在劳动争议案件中合理分配举证责任。

“谁主张、谁举证”是我国民事诉讼法的一般举证原则,劳动争议案件的举证责任,也应当适用这一原则。但由于劳动法的立法目的是保护劳动者合法权益,且劳动争议案件诉讼主体的相对特殊性,劳动法律关系除了具有一般民事法律关系的平等性外,还具有隶属性、依附性的特征。大量的劳动争议都是由用人单位以管理者身份的单方行为引起的,劳动者在面临自己的合法权益遭受侵害时,往往无法用有效的证据来证明。如用人单位制定的规章制度、职工的档案材料、考勤记录、工资发放记录、交纳社会保险记录、福利设施和待遇发放记录、劳动安全设施材料等都掌握在用人单位一方,劳动者很难举出上述证据,所以在大量的侵犯劳动者合法权益的争议案件中,完全让劳动者举证证明自己的权利被侵害是违背公平原则的。由于劳动者的从属和弱势地位,在劳动者作为原告的案件中,可以适当地适用举证责任倒置,由其证明自己行为的合法性,否则用人单位承担败诉后果。

4、改革目前的劳动争议仲裁机制为或裁或审的争议解决机制。

根据我国相关的法律规定,目前的劳动争议处理是采取“一调一裁二审”的单轨体制,即劳动争议发生后首先由当事人向本企业的劳动争议调解委员会申请调解,调解不成或当事人不愿调解的应当先向劳动争议仲裁委员会申请劳动争议仲裁,只有当一方或双方当事人不服劳动争议仲裁才可向人民法院起诉。这种体制的弊端在于:首先,企业内部的劳动争议调解委员会尽管由工会代表、职工代表、用人单位代表三方组成,但实际上在人事权、办公经费、场所等诸方面受制于用人单位,很难代表职工利益。其次,不利于及时有效的解决劳动争议,导致重复性劳动,造成诉讼资源的浪费,也难于及时有效地保护劳动者的利益。第三,劳动争议仲裁缺乏有效监督。虽然我国《劳动法》和《劳动争议处理条例》规定了劳动争议仲裁的基本制度,但对劳动争议仲裁如何监督却缺乏必要的和有效的机制,长期以来仲裁处于自我监督的状态,而这种监督模式无疑是少有实效的,生效的错误仲裁得不到及时的改正,一些不公平现象得不到及时解决,这样一来不仅影响到当事人的合法权益,使当事人的合法权益得不到及时的保障,而且不能保证办案质量,影响仲裁的权威性和严肃性。且其任意延长审理期限,均缺乏有效的外部监督,而这正是劳动者所怨言颇多之处。

我们建议针对劳动争议仲裁机制的不足,建立或裁或审的争议解决机制,即当事人在仲裁和诉讼之间可以任意选择,二者只能选择其一。出现了劳动争议,允许当事人直接向法院提起诉讼,减少仲裁的环节。这种机制的好处首先在于减少劳动者付出的时间成本,其次是法院可以适时地采用查封、扣押和先于执行财产等措施,有利于保障当事人的合法权益,保证诉讼活动的顺利进行,且人民法庭可以依当事人的申请进行调查取证,以弥补劳动者举证能力较差的欠缺;最后,这种机制从时效上维护了劳动者的诉权。我国《劳动法》规定,当事人必须在知道自己的合法权益遭到侵害的60日内向仲裁委员会提起仲裁申请,超过60日的,不予受理。日最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第三条规定:“劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第八十二条的规定,以当事人的仲裁申请超过60日为由,作出不予受理的裁决、决定或者通知,当事人不服,依法向人民法院起诉的,人民法院应当受理;对确已超过仲裁申请期限,又无不可抗力或其他正当理由的,依法驳回其诉讼请求。”如果当事人超过60日才提起仲裁申请的,将永远不能获得司法保护。允许劳者者采取诉讼方式解决纠纷,则可依民法通则的规定为两年的诉讼时效,更有利于保护劳动者的利益。

第三节  公民的受教育权

一、现状和问题

发展权是每个人为实现生命的意义而享有的自由发展、自我实现的权利。受教育权尤其是享受基础教育的权利,属于发展权的重要部分。自1948年《世界人权宣言》宣示“人人都有受教育的权利”始,受教育权得到了一系列国际公约和国际组织决议的承认和保护,并逐渐发展成为国际习惯法和一般法律原则。

1960年,联合国教科文组织第十一届会议通过了《反对教育歧视公约》,该公约为教育在人权方面规定的一般性宗旨。该公约明确指出,缔约国须“拟订、发展和实施一种国家政策,以通过适合于环境和国家习俗的方法,促进教育上的机会平等和待遇平等”。这一条款指明了受教育权的反歧视特征。

我国宪法第46条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”《中华人民共和国教育法》第9条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。”

但是,现实中公民受教育的状况仍然存在很多严重的问题,这些问题主要包括以下几个方面:

1、教育资源总体供给不足。

教育经费与GDP的百分比是衡量一国教育投入的重要指标。世界平均水平为5.2% ,低收入国家平均为3.6%,高收入国家平均为5. 5% 。我国的年人均GDP现已超过1000美元,已迈入“中等收入国家”行列,而我国的教育经费占GDP的比例近年仍徘徊在3 % 左右 ,不仅与世界平均水平存在很大的差距,甚至不及很多低收入国家。据教育部长周济称,我国教育经费占GDP比例力争2007年达到4%。中国人口占世界总人口的五分之一,中国的教育经费仅占世界教育经费总和的1%。

2、教育资源不平等分配。

我国教育资源分配不均,主要体现在城乡差距、地区差距与身份差距之中。

“转型期中国重大教育政策的案例研究”课题组的调查表明,目前中国农村仍存在着严重的辍学现象。课题组在以乡镇为样本的抽样调查时发现,被调查的17所农村初中学校,辍学率参差不齐,差异性较大,最高的为74.37%,平均辍学率约为43%,大大超过了“普九”关于把农村初中辍学率控制在3%以内的要求。在不少地方存在着初一3个班、初二2个班、初三1个班的情况。[126]

一项对全国37所不同层次高校的调查显示,城乡之间获得高等教育的机会整体差距为5.8倍,在全国重点院校中则达到8.8倍,即便在地方高校中也有3.4倍,超过了城乡居民经济收入2.8倍的名义差距。北京大学的一份报告披露,我国省与省之间的生均教育经费差别是7.8倍,县与县之间的差别是十倍到几十倍;乡与乡之间的差别则很大。[127]

《中国教育报》2004年对174个地市和县教育局长的问卷调查显示,超过50%的农村中小学“基本运行经费难以保证”,超过40%的小学仍然使用危房。[128]

地区差距与身份差距还表现在接受高等教育的机会不平等。

北大农村学生的比例从1998年的18.5%下降到1999年的16.3%,清华从1998年的20.7%下降到2000年的17.6%。对于热门专业,管理干部、技术阶层的子女占57.3%,工人、农民、下岗人员的子女仅占25.4%。2003年北京某高校高考录取分数线农民子女平均高于干部和知识分子子女38.8分,下岗人员子女平均高于干部和知识分子子女35分。中国教育起到了分离器的作用——以政府财力打造重点小学、中学、大学,供强势群体的子女进入学习,而弱势群体的子女大多无缘其中,社会分化越来越严重。[129]

3、教育乱收费情况堪忧。

2005年9月19日,国家发展和改革委员会公布了今年以来全国价格举报的六大热点。发改委提供的数据显示,截至今年7月,教育乱收费仍居价格举报热点首位,占已经查处案件的23.8%。中小学乱收费的主要问题是:农村中小学乱收费突出;捐资助学费与入学挂钩;借办强化班、提高班、特色班等名义,收取高额费用;民办学校、民办公助学校收费标准高、随意性大。高校乱收费的主要问题有:一些院校自定标准、超标准收取学费、宿费、择校费等;自立项目收费;提高标准收取住宿费或社会化公寓收费质价不符等。[130]

4、民办教育投资受阻。

世界银行下属的国际金融公司(IFC)在全世界发展中国家已向11个民办教育机构提供了4400万美元的贷款,但其中不包括中国。IFC驻中国代表马若锦指出,中国民办教育限制因素太多,主要问题有股本投资回报问题,投资义务教育的限制问题,民办教育企业能否上市问题,教育资产的抵押问题。

1995 年的《教育法》第25 条规定:“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。2002 年底,经过激烈辩论之后,《民办教育促进法》获得通过,它规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”。这个条例的重要性在于它承认了民办教育机构可以取得“合理回报”。

民办教育的最大困境在于融资。教育是公益事业,公益资产不能用于抵押贷款。抵押担保的法律之中,仍将民办学校资产视为公益资产,学校的贷款受到诸多限制。

上世纪90年代中期,许多民办教育机构用储备金的方法吸纳资金。储备金指一次交纳一笔大额费用,民办教育机构用此资金进行经营,此后不再交纳学费等费用,并在学习期满后将此笔资金退还。而上世纪90年代末至本世纪初,金融机构存款利率储蓄持续走低,靠储备金融资带来巨大风险,许多民办教育机构因储备金的负担而破产。

总而言之,教育事业对民间投资的迫切需求和相关制度环境与经济环境的不协调,是民办教育机构进退两难的主要原因。

三、我国政府的制度性努力

1、教育支出向农村倾斜。

财政部部长金人庆2005年11月16日透露,中央财政将全面支持农村明年真正实现九年制义务教育。[131]在全球CEO领袖年会上,金人庆明确表示,2006年要给农村的孩子免去全部学杂费,对于特别贫困的还要由政府提供免费的书本和住宿费用。全国还有8%的地区没有普及九年制义务教育,集中在西部地区。2005年11月10日,教育部副部长章新胜针对农村教育经费问题表示,到2007年,要使全国农村义务教育阶段家庭经济困难的学生都能享受到“两免一补”,就是免杂费、免书本费,补助寄宿生。[132]

2、义务教育法有望修改 将解决教育经费投入不足[133]。

2005年8月18日,全国人大教科文卫委员会召集《义务教育法》修订座谈会,拟解决义务教育经费投入总量不足、进城务工农民子女在城市接受义务教育等问题。义务教育法的修订草案将列入全国人大常委会会议进行审议。[134]

但不足的是,《义务教育法》的修订草案中,未对国家财政义务教育经费占GDP的比例做硬性规定,也回避了对中央和地方政府的责任进行细化。

3、广东开始农村免费义务教育试点[135]。

自2005年秋季入学开始,广东将在连平、清新等16个扶贫开发重点县的农村开展免费义务教育试点。其对象为16个扶贫开发重点县所有农村(不含县城镇)义务教育阶段的学生。据测算,受惠学生共有133万名,免费金额达4.4亿元。且省财政对全省103万农村义务教育阶段的中小学贫困家庭学生给予生活补助,标准为每生每学年100元。[136]

4、国家发改委深入治理教育乱收费[137]。

2005年6月21日国家发改委召开全国收费管理工作会议,会议要求坚决制止学校通过“改制”变相提高收费标准或增加收费项目加重学生负担;及时查处违反“一费制”和高中招生“三限”政策的乱收费。[138]

三、对策和建议

1、政府投入应进一步向教育及基础教育倾斜。

中国的全部政府支出占GDP 的20%以上,按东亚地区的标准来说并不算低。改革必须集中关注的是重新确定优先顺序和重点领域。教育作为公共服务核心内容,理应得到更多的投入比例。在总投资有限的状况下,提高向基础教育的投入力度,是宏观调控公平原则的体现。

同时,政府应在高等教育领域中建立完善的成本核算制度,尽量减少腐败、贪污以及浪费,并鼓励企业及基金会在高等教育领域投资或捐赠。

2、吸引民间资本进入教育领域。

在整个教育领域供给不足的状况下,大力发展民办教育事业是一种最有效的解决方案。政府除了相关立法之外,也应该改善配套的环境给予民办教育的投资者以扶持。例如放宽投资教育的门槛(尤其是针对为弱势群体提供教育的教育机构),为民办教育提供更优惠的贷款条件,消除公立教育机构与民办教育机构间在就业方面的歧视政策等等。

3、加强教育系统的内部财务管理,节约教育成本。

政府应与教育部门建立并有效实施绩效管理合约。在政府内部,教育部可以与地方政府和单个教育机构订立服务标准,包括明确每一级政府在教育资源提供中的作用和最低服务标准,明确教育机构可提供的绩效回报,明确预算和自筹资金的使用规则,包括预算和财务管理。强化财务责任制度。把所有的公共资源投入,包括土地、固定资产、各种政府补贴、税费优惠、无形资产等,都包括在成本核算和报告制度之中,将国有资产的管理体制建立一个有效的框架。教育机构直接向受教育者筹集经费的行为应当受到必要的审查及限制。

4、赋予受教育者监督权。

使受教育者(包括学生与家长)及社会公众参与到教育服务提供的监督和评估过程中来,是有效杜绝教育腐败的一种方式。这种监督权应包括听证制度、匿名信息上报制度等。通过改变政府付费方式,即从政府直接补助学校,转向直接受补助者并允许他们选择教育资源提供者,也是值得考虑的措施。


第四章 公民的政治权利

本章综述

《世界人权宣言》庄严宣告了人所应当享有的政治权利和自由,包括“人人有思想、良心和宗教自由的权利”;“人人有权享有主张和发表意见的自由,此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,以及通过任何媒介和不论国界寻求、接受与传递消息和思想的自由”;“人人有权享有和平集会和结社的自由”;“人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利,人人有平等机会参加本国公务的权利”等。这些权利是“所有人民和所有国家努力实现的共同标准”。

我国宪法规定了公民的言论、出版、集会、结社、游行示威的自由,公民的宗教信仰自由,公民平等的选举权与被选举权,公民的参与、监督、申诉、控告权利等一系列政治权利和自由。但是,我国公民享有的各项政治权利与我们国家宪法规定的标准以及人类普遍享有的政治权利还有相当的差距。

2005年,中国公民的政治权利和自由有所进步。公民的选举权与被选举权得到了更多的实践,在江浙等经济发达地区的进步更为明显。但公民直接行使的选举权仍然限制在区县以下的人大选举以及村委会、居委会的选举,政府和执政党组织控制选举的事情经常发生。公民也逐渐享有了更多的表达自由和信仰自由。但这些进步主要是由网络技术的发展以及公民们激烈的抗争带来的,政府在主动推动公民表达自由和信仰自由方面做得很不够,甚至在一些方面试图阻碍社会正常发展的步伐。公民有了更多的政治参与机会,尤其体现在参与一些法律制定方面。但整体上公民的参与仍然十分有限。公民的请愿、申诉权利有了更多的保障,但公民因为举报腐败、请愿、申诉而遭到打击报复、监禁、殴打的事例仍有很多。

本章重点就2005年中国公民的选举权与被选举权,表达自由和宗教信仰自由,请愿申诉权利等三个方面进行回顾与反思,提出改进意见。

第一节 公民的选举权与被选举权

一、现状与问题

我国宪法规定了公民享有的平等的选举权与被选举权。但在实践中,直接选举仅限于区县以下人大选举[139]以及村委会[140]、居委会[141]的选举。

近年来,人民代表选举中参选者的积极性越来越高,竞选的成分越来越重。从被动的接受上级指派的代表到积极主动参加人民代表的选举,国内的选举引入了更多的活力。北京、湖北潜江和深圳在选举中都出现了激烈的竞争场面。2003年北京市区县换届选举中,出现了很多新的尝试。舒可心组建选举办公室[142],尝试通过正规管理的竞选团队,打造品牌,完成竞选的系统工作;北京大学学生制作了调查问卷,询问选民是否愿意采用预选的方式产生正式候选人。调查问卷的统计结果显示,大多数选民倾向于选择预选的方式,该问卷结果被反馈到该选区选举委员会;数十所高校都有主动参选的学生或教师。

外来人口的选举权也开始逐步落实,2005年深圳市第四届人大代表选举中,全市共有8名暂住人员当选市四届人大代表[143]。

罢免人民代表,同样属于选民的选举权。作为选民监督人民代表的权利,在罢免方面,也同样出现了很多积极案例。2004年末,北京市丰台区第十三届人大代表、城市建设综合开发公司总经理魏景秀因不回应选民要求见面反映问题的请求,遭到154名望园社区居民签名罢免[144]。2005年深圳市南山区代表陈慧斌因被认为不称职遭到该区麻岭选区33名选民联名罢免[145]。

中国宪法规定了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。目前,全国31个省、自治区、直辖市已经制定或修订了村民委员会组织法实施办法或村委会选举办法,使村民自治有了更加具体的法律法规保障。

根据《村民委员会组织法》的规定,本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。2005年比较成功的罢免村官的案例有:兰州市红古区窑街镇滩子村村民要求罢免村委会[146],有选举权的村民1400多人,其中1200多人联名要求罢免现任村委会,该案例得到中央媒体和有关部门的高度重视;天津市宝坻区三岔口村村民于3月19日罢免村委会[147],旋即原村委会成员全部辞职。

我国的基层选举充满机会与挑战,但是由于法律本身的不完备,也存在着相当的问题。

1、人民代表选举中存在法律规定的选举权不平等问题。根据选举法规定,省、自治区、自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额,按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数的原则分配。直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数,也多于市区每一代表所代表的人口数。

根据现有的选举法,外地户籍参加其居住地选举需要办理的手续还比较复杂,这使得大量外地籍纳税人履行了纳税义务却无法获得应有的选举权利。

2、选区划分不合理。根据选举法的规定,选区划分可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。目前,我国基层直选主要以工作单位为基础划分选区。这种划分方法并不合理,因为在工作单位中存在着严格的上下级管理体制,这使得普通员工与单位领导之间无法进行平等竞争,这将影响选举的公正性。

3、正式候选人产生程序不透明。候选人从初步候选人进入正式候选人中面临的最大瓶颈就是正式候选人的筛选,根据现行法律,选举委员会组织选民或选民小组“酝酿”和“协商”,很多地方的筛选不公开不透明不公正,引发了很大的争议。2004年新修订的《选举法》增加了对直接选举中“预选”程序的规定,但是仅仅是在选民小组讨论协商后,“对正式代表候选人不能形成较为一致意见的”,才进行预选。这依然是一个含糊的条款,较多数选民的意见无法量化。参选人如何与选民沟通依然缺乏足够的法律依据。因此,这项修改还无法保证基层直接选举能够广泛实施“预选”程序。

4、公民个人竞选受到不当干涉。代表候选人为竞选而进行的正常宣传活动往往被有关部门以危害社会秩序或者城市管理为名加以阻止。2003年北京市参与竞选的舒可心其工作室在竞选宣传上设计了很多种方案,但是很多方案因为最终未能得到选举委员会等有关单位的认可而未能实施。2003年北京市昌平区政法大学学生明亮设计了类似小海报、名片等宣传方式,但是在发布之后,小海报即被撕毁。深圳等地也存在类似事件。这种不当干涉阻碍了候选人同选民之间的沟通,导致的结果是一些真正热心公益事业的候选人却未能当选,这也是导致中国各级人大缺乏权威性的根源之一。

5、一些地方的村委会选举面临基层政权和黑恶势力的非法干预。按照村委会组织法规定,国家行政机关对于村委会选举只是指导与监督的职能。而在以往的实践中,部分地区选举徒具形式,如村委会成员实际由乡镇政府安排,导致选举成为走过场。再如许多农村的选举根本就不设立固定的投票站所,而是仅仅使用流动票箱,由乡镇工作人员掌握,可以根据自己的需要改变票箱中的选票,对选举结果产生重大影响。一些主动要求参选的村民加入竞选后,受到政府部门的威胁和排斥。在村民依法罢免村委会中,也大量存在行政力量干涉村集体自治的事件。

2005年发生严重暴力冲突的典型案例有温州市龙湾区度山村参选者朱中强于3月21日遭砍杀身亡,4月,温州另一村村委成员黄宏臻在换届前遭到伏击,不久之后,一位罢免前任村委后被选上的温州市水心村村委会主任董志平拒绝当选[148]。5月,长期反映土地被征用问题与牵头罢免村委会主任的北京市通州区马驹桥镇古庄村村民曹继云遭到砍杀身亡[149]。10月20日,新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区七道湾乡七道湾村召开村民大会罢免当选仅10个月的村委会成员,然而由于到场人数未过半数,罢免失败,有村民反映在前往开会的路上,遭到不同程度的威胁[150]。

2005年度最为严重的村委会选举冲突事件为广东省太石村[151]的罢免案。期间村民与武装警察发生冲突,多名村民与观察选举人士被派出所拘留。

二、我国政府的制度性努力

1、《村委会组织法》修订工作启动。

在2005年全国人大会议期间,人大代表就有15个议案提到了要制定村委会选举法。全国人大内务司在组织专家研讨会之后决定以修改《村委会组织法》的方式来处理目前存在的选举问题。2005年,全国人大内务司、国务院法制办和民政部基层政权和社区建设司共同参与,启动村委会组织法的修订工作[152]。

针对村委会罢免条款的不足,有地区做出了相应的立法调整,吉林省修订的村委会选举办法中,将“罢免和补选”单独作为一章列出,并制订了具体操作细节[153]。

2、村委会普遍实现直接选举,政府鼓励自荐海选。

民政部基层政权司司长詹成付就农村基层民主建设问题接受记者采访时谈到:中国自1988年6月1日颁布《村民委员会组织法(试行)》至今,已有27个省区市完成了5届选举。广东、海南、云南、重庆等地,由于到上世纪九十年代末才在全省范围内统一届期,也完成了2—3届。目前,全国60多万个村委会几乎都在搞直接选举[154]。

2005年,中国有18个省区市的30多万个村民委员会进行换届选举[155]。

2005年3月27日,经过自荐资格审核、现场演讲、投票,杭州市余杭区塘栖镇唐家埭村村民殷水根当选为新一届村委会主任[156]。该次选举被称为全国首次“自荐海选”。2005年10月24日,江西首批自荐海选村官近日在湖口县双钟镇胜利村选出,该村村民杨国喜以644票当选为新一届村委会主任,曹玉琴、杨海荣当选为村委会委员[157]。2005年11月,贵州省余庆县在第六届村委会换届选举中,全县10个乡镇、66个村委会全部试行海选,这次换届海选共产生266名村委会主任、副主任和委员。参选选民193346人,参选率达92.4%,选举成功率达100%。海选村干部的结构和综合素质明显改善,平均年龄38.7岁,比上届降低2.5岁;党员占92.8%,提高15.4个百分点[158]。

3、深圳社区居委会实现直选。

2005年,深圳市盐田区“中英街”等9个社区日前通过直选产生了新一届社区居委会。该区规定新一届社区居委会与担任政府职能的街道办事处派出机构——社区工作站的财务、资产全部分开,人员不得交叉任职;在经费和财务上,社区工作站由政府全额拨款,社区居委会则享有经济自主权,开设独立账户管理居委会事务;在办公场地上,二者将在已建成的社区综合楼内各自独立办公。这意味着新一届社区居委会已彻底剥离了政府职能,成为原本法律定位的居民自治组织[159]。

4、乡镇直选取得新进展。

自2001年四川省步云乡直选乡长以来,已先后有四川、广东、江苏、湖北、云南等数省进行过较大规模的带有直选性质的乡镇领导人选举实验[160]。有越来越多的官员、专家认为,乡镇长直选是近期基层民主发展的理想目标,它可以在一定程度上化解农民和乡镇政府之间的矛盾,从而减少村民的上访。中国选举问题专家李凡认为:“现在已经到了一个进行制度创新的关口,明后年进行的乡镇人大代表的换届,是一个非常好的机会,各级政府可以借此推动更多基层民主选举实验。”[161]

2005年7月,江苏泗洪县试验全体党员投票直选镇党委书记[162],在此之前,该县的乡镇党委书记和全国多数县市一样,多由上级组织部门委任。根据《泗洪县直接选举乡镇党委领导班子成员试点工作实施方案》规定,候选人的产生经过了报名、资格审查、民主推荐、组织考察、公示、县委研究和票决等程序。除了泗洪县的试点以外,全国还有一些地方推动了乡镇一级党委书记的直接选举。有的地方是由党委班子进行直接选举,但在有些地方的改革中,已经在仿效农村两票制的做法对党委书记进行直接选举。也就是说,第一票由全体乡民来投,根据民意结果确定正式候选人,再由全体乡镇党员进行第二轮投票。[163]

三、对策和建议

我国目前的选举法虽然在2004年经过第四次修订,但依然存在很多模糊条款,无法有效地指导我国选举的进行,因此,有必要对于选举法进行更大的修改。

1、真正实现平等选举权。无论城市还是农村人口,都应该给与平等的选举权。最可行的办法就是,打破城乡户籍界限,按人口数量统一划分选区,外地户籍公民可在选举日前规定的时间内到居住地选区进行选民登记。

2、真正实现基层直选的预选。应该进一步修改选举法,将预选确定为基层直接选举中,提名候选人数量过多时的必经程序,取消“酝酿、协商、讨论”这一模糊的程序条款。并且,从公布候选人名单到正式投票的期间可以适当拉长,通过较长的选举过程,便于参选人与选民的沟通,也为预选提供充足的时间。

3、保护候选人的竞选行为。选举法应该明确规定,保护候选人在竞选期间合法的宣传活动,对破坏竞选的行为进行处罚。破坏选举,主要是指破坏选举、投票的秩序,威胁选举的公平公正公开,因此,参选人在选举期间的竞选行为一般不应被认定为破坏选举,而相反,阻挠参选人在选举期间的竞选行为,限制参选人与选民之间的充分沟通,投票期间威胁恐吓投票人,是对选举秩序的最大破坏,因此,对于破坏选举,应作出更加细致的解释,同时也是为了防止实际操作中,部分公务人员无限解释这一条款限制竞选人的合法竞选活动。

目前村委会选举出现的黑金化与暴力化问题,其根源不在于农民的素质问题与中国不适宜搞民主的问题,而在于行政部门对于村集体自治加以干涉,对于农村集体利益不予以充分保护,导致集体利益严重流失,同时乡镇政府也在其中参与分肥。行政权力对于某一方力量的倾斜支持,从而引发为了争取更多的利益而未受限制的大肆贿选,以及为了瓜分村集体利益而动用暴力手段的选举冲突等事件。因此,杜绝选举黑金化与暴力化的问题,在于行政权力全面退出对于村级选举的干涉,同时,作为选举秩序的维持者,必须公平对待所有参选人。

第二节 公民的表达自由和信仰自由[164]

一、现状与问题

1、言论、出版和获取信息的自由。

和世界上其他国家的宪法文本一样,我国宪法也明确规定了言论和出版的自由。但是我们遗憾地看到,我们国家是全世界言论自由度最低的国家之一。2005年,公民的表达自由有所进步,随着互联网的迅速普及以及传统媒体趋于市场化管理模式,公民有了更多自由表达的机会,但是,政府有关部门在主动保护言论自由方面做得很少,相反,在限制言论自由方面却做了很多与时代进步不相称的工作。

政府依然垄断了几乎所有的新闻传播机构和出版机构,并对对互联网的信息传播做出种种限制。一些真正有新闻价值、民众普遍关心并需要的信息被封杀,对矿难等灾难性新闻的报道常常受到一些政府部门的干扰,新闻管理机构通过对媒体的垄断和媒体从业人员的控制事实上实现了新闻的事先审查,出版管理机构通过对书号的控制事实上形成了对出版物的比较普遍的事先审查。一些报刊因为发表和官方意识形态不同的思想观点而遭到停刊整顿,一些书籍被禁止发行。

政府对电影的制作、发行等艺术表达进行严格审查。未经电影局同意私自参加海外电影节评选的电影、反映政治或历史题材而与官方意识形态不相符的影片,均无法通过审查、无法在国内公映。未获批准的影片只能通过录像带或盗版VCD进入普通家庭。某些反映政治、宗教题材的纪录片只能私下在民间流传。

政府对自由的学术研究仍存在种种限制。政府的教育部门垄断了几乎所有重要的研究项目和研究经费,通过行政审批的方式影响研究课题和研究成果。[165]      

执政党的宣传部门、新闻出版署、信息产业部等都在事实上进行着控制信息和审查观点的工作。在中国大陆,法律上禁止公民私自安装卫星电视广播地面接收设施来收看国外的电视广播节目。[166]对移动短信服务也存在监控和过滤,含有某些政治敏感词汇的短信无法被接收到。

中国网民的言论自由在2005年受到很多限制。关于网络信息的立法几乎都以限制言论自由而不是保护言论自由为宗旨。[167] 2005年2月8日信息产业部发布《非经营性互联网信息服务备案管理办法》,规定“在中华人民共和国境内提供非经营性互联网信息服务,应当依法履行备案手续。” 2005年9月25日,国务院新闻办公室、信息产业部联合发布《互联网新闻信息服务管理规定》,要求“互联网新闻信息服务单位,转载新闻信息或者向公众发送时政类通讯信息,应当转载、发送中央新闻单位或者省、自治区、直辖市直属新闻单位发布的新闻信息,并应当注明新闻信息来源,不得歪曲原新闻信息的内容。非新闻单位设立的转载新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息的互联网新闻信息服务单位不得登载自行采编的新闻信息;转载来源不合法的新闻信息、登载自行采编的新闻信息或者歪曲原新闻信息内容的,由国务院新闻办公室或者省、自治区、直辖市人民政府新闻办公室依据各自职权责令改正,给予警告,并处5000元以上3万元以下的罚款。”以上规定均超出了《行政许可法》中设立行政许可的职权范围。

2005年包括燕南文化社区(www.yannan.cn)在内的一批网站遭到关闭。继2004年北大BBS“一 塌 糊 涂”被关闭后,2005年3月16日,清华大学BBS水木清华被校方接管。之后中国大多数大学的BBS都被接管。

对电子邮件和博客(Blog)的检查在升级。作家王怡的博客“王怡的麦克风”获得德国之声博客大奖赛的奖项后遭到删除;记者安替在其MSN space上发表对新京报员工的支持后,被微软公司删除。雅虎、微软、思科、Google等公司扮演了协助政府压制言论自由的极不光彩的角色,遭到国内外舆论的强烈谴责。

政府对互联网信息的控制手段还包括:严格控制网吧;主题词过滤;禁止或控制某些话题;封锁海外网站,除了海外华人的政治异议网站外,连美国有线电视新闻网(CNN)、英国广播公司(BBC)、美国哥伦比亚广播公司(CBS)等发达国家主流新闻媒体也在封锁之列;屏蔽一些政治类信息,Google作为信息时代极其重要的搜索引擎在全世界被广泛使用,但中国公民使用Google搜索信息时常常遇到烦恼,不小心遭遇所谓敏感网页google就会被切断;等等。

在2005年,仍有作家因“煽动颠覆国家政权罪”等罪名被投入劳教所或者监狱。因为写作、报道和表达意见而被逮捕和监禁的人数在全世界居于最前列[168]。自由撰稿人、诗人郑贻春教授,因在互联网上发表文章被逮捕,2005年9月20日被营口市中级人民法院以煽动颠覆国家政权罪判处有期徒刑七年。自由撰稿人张林,因在互联网上发表文章被逮捕,2005年7月28日蚌埠市中级人民法院以煽动颠覆国家政权罪判处有期徒刑5年和剥夺政治权利四年。

2、集会、游行、示威、结社的自由。

1990年开始实施的《中华人民共和国集会游行示威法》对公民的集会、游行、示威权利加以明显的限制;该法律规定,举行集会游行、示威须事先向公安机关申请;公民不得在其居住地以外的城市发动、组织、参加当地公民的集会、游行、示威;时间限于早六时至晚十时等等。各地的相关条例更进一步限制了公民的集会、游行、示威权利。虽然按照《中华人民共和国集会游行示威法》的规定,“申请举行的集会、游行、示威,有下列情形之一的,不予许可:(一)反对宪法所确定的基本原则的;(二)危害国家统一、主权和领土完整的;(三)煽动民族分裂的;(四)有充分根据认定申请举行的集会、游行、示威将直接危害公共安全或者严重破坏社会秩序的。” 但在实践中,行政部门拒绝批准几乎所有来自民间的集会游行的申请。即使是支持政府的游行申请,也无法获得批准。

2005年6月22日,陕北部分民营石油投资人为了表达抗议政府强制收回油井到省政府门前上访,包括代理律师朱久虎律师在内十多人被捕,罪名是“涉嫌聚众扰乱社会秩序”和“非法集会”(朱久虎律师11月份被取保候审)。也有的游行者被加上“非法集会、游行、示威罪”的罪名被判刑。[169]

政府以非法集会或聚众扰乱社会秩序罪来逮捕和羁押请愿抗议集会的组织者,比如陕西榆林市榆阳区榆阳镇三岔湾村村民高拉定被判处有期徒刑15年。[170]

政府对结社的限制更为严苛。虽然《宪法》中规定了结社自由,但在实践中政府对这一权利加以限制。2005年,包括天则经济研究在内的一些民间研究机构在没有任何法律理由的情况下被取缔。虽然1992年通过的《中华人民共和国工会法》规定了“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织”,但中国大陆几乎不存在独立的代表工人利益的工会,所有的工会控制在党政官员手中。工会负责人具有行政级别,一般被认为是政府的组成部门。[171]中国大陆也很少有独立的农会。[172]农民无法建立自己的自治组织以维护自己的合法权益、参与政治协商。由于缺乏农会等压力团体以及公然的制度歧视,占中国人口大多数的农民成为事实上的二等公民。

3、公民的宗教信仰自由。

我国的宪法规定了宗教信仰自由。政府严格监督和管理宗教活动,只有政府批准的宗教组织才能在政府认可的宗教场所活动。

新的《宗教事务条例》2005年生效。该条例第三条第一款中对“正常的宗教活动”的定义,第四条第一款关于“不受外国势力的支配”的提法,第五条第一款关于“涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务”的规定,第二章第六条关于宗教团体登记的规定等等,都引起了国内学者和宗教界人士的质疑。[173]2005年,一些自由信仰者遭到政府有关部门的骚扰、拘留、刑讯或罚款。为了控制基督教家庭教会,政府会以宗教以外的罪名来指控牧师、家庭教会领导人或其它宗教信徒。司法机关往往顺从政府的旨意对被告作出有罪判决。蔡卓华牧师因为印刷圣经和其他基督教刊物而被加上“非法经营罪”的罪名,被处以有期徒刑三年;其妻子肖云飞等三名家属均被判有罪。

政府控制宗教书籍的出版和传播。往往只有一家出版社被批准出版某一种宗教书籍,这导致信教者尤其是农村地区的信徒宗教书籍短缺。

二、我国政府的制度性努力

我们注意到,2005年,中国公民的表达自由在某种程度上有所进步。由于网络技术的迅速发展、经济自由度的提高和公民权利意识的觉醒,中国公民在2005年享有的表达自由的空间比以往有了明显扩大。

政府在某些方面对传媒的管制标准随着社会进步有所变化。官办的传媒可以揭露地方政府尤其是县级以下的政府官员的腐败行为,中央电视台的“焦点访谈”、“社会调查” 等栏目经常会播出批评地方政府的节目。重大意外事故基本上不再掩盖。中国青年报的《冰点》周刊、《财经》、《炎黄春秋》、《新京报》、《南方周末》、《南方都市报》等在有机会的时候就会刊登批评性的报道或文章。一个值得注意的变化是,民间资本已经进入某些传统上属于党的喉舌的官方媒体。在新闻管制制度的夹缝之中,一些城市新闻类的报纸刊物仍然能够直接或间接地批评政府的某些政策,或者揭示“社会的阴暗面”。[174]

由于公民个人经济自主性提高,一些“敏感”书籍得以翻译或编印,并且可以私下流传,比如《哈维尔文集》、《通往公民社会》、《李慎之文集》等。

而互联网上言论的尺度要比广播电视和纸质媒体宽松很多。很多禁止广播电视和报纸上发表和讨论的新闻在BBS上可以讨论,或者至少可以讨论一段时间。博客的发展极为迅速,这也冲击着传统的新闻发布方式。尤其显著的是,截至2005年6月30日,中国大陆的互联网用户总数突破1亿,其中宽带上网达5300万人[175],并且继续以高速度增长。由于互联网技术的原因,博客、MSN、电子邮件等传播信息的方式,比传统媒体更难以控制。在越来越多的网民之中,有一部分能够使用“动态网”、“无界浏览器”等突破信息封锁的软件来自由地浏览网页、获取未被过滤的信息甚至收看在线的海外电视节目。在本报告写作的时候,没有接到任何因使用或者传播该种软件而被处罚的报告。

中国拥有数量繁多、种类多样的民间社团,商会和专业社团、业主委员会、学生社团、合唱队、郊游俱乐部、体育爱好者协会、文学社、兴趣团体、老年大学、联谊会、疾病康复团体等等。其活动也比较活跃。[176]基于互联网的虚拟社区、网友聚会和兴趣小组等等大大增加,互联网已经大大地扩大了中国人的结社空间。

在集会游行示威方面,2005年在多个城市爆发的反日游行有数以百万计的群众参加。此外在群体性抗议事件中,多数参与抗议的普通民众并不会受到处罚。虽然有些读书会、研讨会被警告、骚扰而无法举行,但是有更多的民间研讨会、讲座和得以进行。

2005年生效的《宗教事务条例》重申了“宗教信仰自由”的原则,也规定了“各级人民政府应当听取宗教团体、宗教活动场所和信教公民的意见,协调宗教事务管理工作。”这些条文引起了观察家审慎的乐观。

在教育领域,公民的平均受教育程度不断提高,越来越多的人有能力分辨政府的信息那些属于不可信的。袁伟时教授对中小学历史教材中的官方观点提出了质疑,刊登在冰点周刊上并引起了强烈反响。对纯学术研究的限制要比对新闻和争论的限制少得多;关于司法独立、政党政治、自由主义、民主化的学术论文可以公开发表;学者们可以在学术的包装下隐晦地批评政府以及表达自己的政治偏好。2005年翻译的西方学术著作,数量相当可观,并且拥有众多读者。尽管有焦国标和卢雪松等人的例子可以说明对教学内容和教师的言论仍有审查,但大学的课堂教学受到干涉的情况并不多见。在授课中持有和官方相反的观点或者甚至是激进的观点一般不会受到干涉。

这些进步应该主要归功于私人财富的增加、民间社会的成长、技术的发展和国际舆论的压力。尽管中国的市场经济和私有化过程存在重大的缺陷,但毕竟民间财富的增长带来了私人活动空间和表达空间的扩大。以互联网为代表的信息技术和通讯技术的发展、国际自由媒体以及对我国政府的外交压力,是中国表达自由的程度与自己的历史相比有明显进步,并且可以期待在未来数年内这一趋势不会改变。

三、对策和建议

政府应该尊重宪法关于言论、集会、结社、游行、示威以及其他政治权利和自由的规定,这是保证宪法的权威性的需要,也是顺应历史潮流推动社会进步的需要。政府应该认识到,只有每个公民能够自由地表达思想、自由地接受信息、自由地信仰宗教,社会才能够真正实现持久的稳定和谐。

作为联合国常任理事国,中国应该遵守对国际社会的承诺,并接受联合国等国际组织的监督。中国已经批准和加入了包括世界人权宣言在内的21个国际人权公约。这些公约对中国具有约束力;但是中国在很多方面还没有达到关于人权的保障的最低国际标准。我们建议政府逐步取消在加入这些公约时所作的保留,尽快与国际人权保护相接轨。2005年9月6日在北京召开的第22届世界法律大会上,中国政府表示正在积极研究《公民权利和政治权利国际公约》涉及的重大问题,一旦条件成熟就将履行批准公约的法律程序。对于这个于1998年10月5日签署的重要公约,我们建议政府尽快向全国人大提交批准,早日成为一个负责任的大国。

我们清楚知道,中国的改革需要渐进推动,公民的言论自由需要渐进放开,我们甚至可以理解政府在一段时间内对言论自由的适度管制,但是,我们的政府必须认识到言论自由的价值和这个时代的进步趋势,应当顺应时代潮流逐步还给中国公民自由,而不能不顾一切地围堵自由的思想和言论。当这个世界上绝大多数人类都能自由使用google获得信息的时候,几乎只有中国人还要受到苛刻的限制,这严重伤害了中国公民的人格尊严,这是一个民族的耻辱。我们建议,政府应该逐步放宽对新闻、出版物和言论的审查,让更多的舆论监督与读者和观众见面。中国政府应该逐步退出对新闻媒体和出版机构的垄断,鼓励民间资本进入媒体,让媒体进入市场竞争。尤其切实可行的是,政府应该逐步减少对互联网信息传播的控制,弱化互联网过滤制度,停止对电子邮件和其他通信方式的监控,减少或取消对网吧的监控和对博客的监控,取消对网络媒体发布新闻的限制。应该减少对海外网站的封锁,尽量避免因为观点的原因关闭网站。在对网络媒体减少限制的基础上,逐渐放开对平面媒体的控制;并以此为基础放开对广播电视的控制。应逐步取消对广播电视信号的控制,放松对外国报刊进入中国的管制。

政府应该用法律的途径来解决越来越多的群体性抗议事件,杜绝开枪和使用其他武力。建议修改《中华人民共和国集会游行示威法》,使之不与宪法精神相背离。行政部门对于不会危及公共安全和社会秩序的游行示威,不应加以阻挠。不过从根本上解决群体性冲突,还需要加快政治体制改革步伐,切实保护生命权、财产权等基本人权,开放言禁,遏制腐败,实行民主政治。  

应该鼓励建立能够代表工人和农民利益的工会和农会。应该取消对于非政治性民间团体的限制;并应在此基础上逐步取消对政治性社团的限制。应该认识到独立的社会团体是政府与公民进行沟通协商的良好渠道。

鉴于宗教对于社会制度、精神文化的重要作用,政府应该尊重公民的信仰自由。鼓励家庭教会自由进行宗教活动,依法禁止对一切宗教信徒的歧视、骚扰、辱骂、恐吓、殴打、勒索性罚款、抄家没收财产、跟踪、拘留、监视居住或酷刑逼供,对迫害宗教信仰的执法人员应按《刑法》第247条及第248条定罪处罚。鼓励国内的宗教信徒与国际宗教社会进行交流。

建议中国政府和国际社会展开多层次的人权对话,共同商议切合中国实际情况的改善人权状况的步骤。

第三节 公民请愿和申诉权利

一、现状与问题

根据我国宪法第41条规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。

由于不合理的法律和政策带来利益冲突,腐败和官僚主义带来的社会不公正,道德信仰的缺失导致社会矛盾容易激化等等原因,很多公民来到北京请愿和申诉,[177]这样的行为被称为上访(信访)。

持续上升的信访量和解决率极低的信访制度导致了部分人滞留北京,处于一种生活严重无着落的情况,基本生存也无法保障。同时,聚集在北京的信访群体的组织化和更为激烈的抗争,自焚、冲击政府机关以及集体游行,使得上访群体成为威胁社会稳定的一个重要因素。

上访群体给首都稳定带来了巨大压力,为了消除潜在的威胁,中央开始给地方政府施加压力,以进京上访量给各地排名,作为政绩考核的一个负面标准。各地政府为了自己的政绩就要想方设法减少上访登记量,到北京“接访”的制度应运而生。所谓“接访”起初是指各地方政府派人来北京把属于本辖区内的来京上访者接回当地去,很快接访制度蔓延到各省信访办,各县市不仅派人到北京,也派人到省信访办接访。接访队伍在国家信访局门口形成人墙,阻挡上访者进入信访局,上访者也开始想尽办法逃避被劫(上访者称“接访”为“劫访”)。[178]于是,国家信访局门前、公安部信访接待室门前经常发生上访者被接访官员公然暴力殴打的现象。

2005年5月1日新的信访条例实施以后,上访量未得到有效控制,但是信访的秩序有了较大的好转,因“接访”而引发的打人事件逐渐减少。

2005年11月,北京南站附近上访人聚居地“上访村”被拆除,失去了廉价的栖居地,一些贫困的上访人只好临时居住在火车站候车室里或地下桥洞,上访者的生存状况仍然令人担忧。

二、我国政府的制度性努力

1、2004年8月以来,根据胡锦涛的批示,中央建立了“信访联席会议”制度,即“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”,公民的请愿和申诉受到前所未有的重视。

2、2005年5月1日,国务院新修订的《信访条例》开始施行。新条例强化了有关部门的信访责任机制,“将信访工作绩效纳入公务员考核体系”,督促地方对民众的信访给出明确的答复;“保护信访人的合法权益”成为新修订的《信访条例》的核心原则和信访工作的基本原则,同时,“不得压制、打击报复、迫害信访人”也从原来的普通条款提升到总则中;在信访领域引入公开听证制度,有利于妥善解决信访涉及的疑难纠纷,化解社会矛盾;信访便民原则的细化,比如现代化的电子邮件也可成为信访的渠道,另外,条例还规定了行政机关负责人信访接待日制度,体现了信访便民原则。

3、2005年5月到9月,全国公安系统开展了一场接待上访的运动。按照公安部的统一部署,这次全国公安机关集中处理群众信访问题工作大体上划分为三个阶段。第一阶段是从2005年5月18日到7月17日,侧重县级公安机关;第二阶段是从7月18日到8月17日,侧重地市级公安机关;第三阶段是从8月18日到9月6日,侧重省级公安机关。“人人受到局长接待,件件得到依法处理”,是这次全国公安机关集中处理群众信访问题的总的工作目标。“人人受到局长接待”,指的是在此期间,信访人都能得到公安机关主要负责人的认真接待。“件件得到依法处理”,就是说凡是按照法律法规规定属于公安机关职权范围内受理的信访事项,信访人都能在规定时限内得到有管辖权的公安机关明确的书面答复,基本上使做到信访人停访息诉。接访期间,暴露出多起刑事侦查中的冤案。

三、对策和建议

公民的请愿与申诉权利应当得到法律保障。国家应当撤销带有强制性的接访制度,任何人不得任意拘禁、殴打上访者。

当然,从长远来看,公民请愿与申诉的权利不是孤立的,权利的实现离不开宪政制度的建设。要想真正彻底治理信访问题,重点主要不在于改革信访制度本身,而在于推进政治体制改革。具体改革方案如下:

1、实区县级人大的法定职权。

根据我国宪法和法律,各级人大是各级国家权力机关,代表人民行使选举权、任免权、决定权和监督权,如果人大切实落实了法律赋予的权力,人大就会形成对“一府两院”的强有力制约,腐败和官僚主义将会改善。

2、落实宪法和法律赋予法院的地位和独立审判的权力。

具体做法包括:首先,提高法院的地位。任何组织和个人不得干涉司法审判;法院的财政和人事由同级人大决定,或者在一定时期内直接归上级法院管理。其次,逐步提高法官素质。在法官素质提高以前首先提高主审法官的素质,主审法官从法院现有优秀法官中经考核产生。扩大法院受案范围,一切社会矛盾纠纷起诉到法院,法院应当受理,不受理的要出具正式法律文书。坚决治理司法腐败,提高法官待遇,同时向全社会设立法官廉洁举报制度,一旦有确切证据证明法官受贿、接受吃请等违法或违背职业道德的行为,人大启动弹劾程序并依法处理。

3、改革基层行政。

改乡镇一级政府为区县政府派出机构,推行区县级政府首脑直接选举。乡镇一级政府相对于其承担的职能而言显得过于庞大,而由于权力自身的扩张性以及缺少相应制约,历次以“精兵简政”为主要内容的乡镇体制改革都未能达到预期效果,一些地方乡镇机关人员甚至呈现出继续增长的趋势。随着农村税费取消,乡镇一级政府承担的公共职能已经很少,没有必要保留这一级政府。取消这一级政府,重点在于取消其财政权,作为区县政府的派出机构,一切税费、罚款、开支等财政收支必须经过区县政府财政部门。关于区县级政府首脑直选,可以先行试点,有了成熟经验以后在全国推行。区县级政府首脑直选可以考虑先行落实人大选举权,由人大在两个以上候选人中选出,然后逐步过渡到全民直接选举。

4、加强社会监督。

人大、司法以及行政部门的改革和有效运行都离不开社会监督,尤其是媒体监督和各种利益团体的监督。要落实宪法规定的公民言论自由的权利,逐步放开言论自由的空间,保障新闻监督的权利。改革《社团登记管理条例》,从支持和鼓励公民成立行业协会、利益共同体开始,逐步落实宪法规定的结社自由,保障公民成立维护自身权益的团体,缓和社会矛盾。


第五章  弱势群体的权利

本章综述

弱势群体的概念已经为我国政府所承认,并在相关文件中体现。本章所指弱势群体,也叫社会脆弱群体、社会弱者群体,是指由于性别、疾病等自然的原因或者社会文化等原因造成的相对固定的弱者团体[179]。妇女儿童,他们由于先天的体力等方面的不足,更容易成为暴力的受害者;农村户籍的城市新移民,他们成长于农村环境中,无法享受与城市相同水平的基础教育,又缺乏城市生活的经验,当他们进入城市后,又受到各种政策壁垒的影响,未能享受到充分的法律规范的保护,甚至受到地方法规的排挤;艾滋病病毒等疾病感染者群体,他们自身几乎不可能抗拒疾病的侵害,需要政府的特殊帮助。

2005年,我国在对于弱势群体的保护有许多进展。农村户籍新移民享有更多的自由迁徙的权利、子女在城市受教育的权利、社会保障权利等;艾滋病问题得到更加全面的正视,出台了新的法律,平等对待艾滋病人的理念在全国范围内得到广泛宣传,艾滋病人得到更多的免费医疗;女性和乙肝患者获得平等就业机会的呼吁得到社会各界的重视。

弱势群体的权利需要政府特殊保护,只有这样,才能体现结果意义上的人人平等。本章重点讨论我国农村户籍新移民的权利保障、妇女儿童权益保障以及艾滋病毒感染者及乙肝患者群体的平等待遇问题。

第一节  农村户籍新移民的权利保障

一、现状和问题

中国正在迅速城市化。因为城市中有更多的工作机会,每年都有大量的农村户籍人口涌入农村从事各种职业。在大城市和沿海发达地区,大量的建筑、成衣、电子设备加工等劳动密集产业中吸纳了大量农村户籍人口就业。据报道,目前从农村进入城市劳动的农民工人数约为1.4亿[180],有统计数字显示,目前全国建筑用工4200万人,其中农民工有3200多万,占到8成左右,主要来自我国建筑业大省和一些经济不发达地区,年龄一般在18~50岁之间,其中30岁左右的年轻人占60%以上;具有初中以下文化程度者约占60%以上[181]。但相对于生存条件恶劣的农村,他们更愿意来到城市从事高强度低报酬的体力劳动。作为城市新移民,他们的生存状况正随着经济发展不断改善。

尽管农村户籍城市移民的状况已经得到政府越来越多的重视,但是,与整个经济发展水平相比,他们的待遇、社会保障、政治权利等各方面还有不小的差距。

1、农村户籍工人的工资拖欠问题仍然比较严重。工人的薪酬本身就不高,但是薪酬被拖欠的现象依然时有发生,企业或包工头通过控制农民工的薪水发放,保障其职工的稳定性,同时通过克扣工资,降低其经营成本,其中以建筑行业最为典型。建筑行业的民工流动性强,工人一般依附于工头,工头从建筑公司手中揽活,建筑公司从地产商或政府手中获得收益。工头为了控制熟练工人的流动,工资一般数月一发,年终结清。而因为建筑行业的特殊性,建筑公司收款周期极长,为保证现金流,其与工头之间的结算周期也随之加长。虽然有些城市比如北京硬性规定了建筑公司必须及时发放工人工资,但是即便工资款预先划拨给工头,也存在部分工头将工资款视为其盈利款,不发放给工人的现象。

2005年中国发生了一系列侵犯劳动者权益的恶性事件,包括:新疆乌鲁木齐县安宁渠镇一砖厂工人失踪事件[182];西安高新区讨薪事件[183];广东“东江水利枢纽工程”讨薪事件[184],等等。

2005年9月,广东省劳动部门公布了省内20家违反《劳动法》的“血汗工厂”名单[185],类似工人们从事繁重劳动、经常加班加点、工作环境恶劣、劳动保护缺乏、工资极低,且经常遭遇欠薪的工厂并不少见,但是官方出面直接承认并关闭血汗工厂是我国首次。

2、农村户籍工人缺乏社会保障。目前从农村进入城市劳动的农村户籍工人大约为1.4亿[186],据劳动和社会保障部最新统计显示,农村户籍工人参加养老保险的总体参保率为15%左右,部分地区如广东、大连的农民工的参保率也仅为20%左右[187]。参保率低下的原因在于:现行养老保险制度规定,按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年,而现实是,农村户籍工人的流动性大,工作不稳定,难以满足“累计缴费15年”的条件;城乡之间,社保不能实现有效对接;一些地方设置“障碍”,社保无法转移;许多农村户籍工人在制造行业工作,工资大多在500元至600元之间,每月五六十元的养老保险费对他们来说负担过重。另一个重要原因在于,用人单位没有严格按照《失业保险条例》、《工伤保险条例》、国务院《社会保险费征缴暂行条例》、劳动保障部《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》等法规的规定为农村户籍工人办理社会保险。而我国现行最低生活保障制度中对于城市居民的最低生活保障和农村贫困居民的最低生活保障制度都不适用于外出的农村户籍工人。没有社会保险,也无法享受城市居民最低生活保障,农民工因此成为城市中最弱势的群体。

3、农村户籍移民的政治权利得不到应有的保障。根据地方相关选举法规的规定,外出人员虽然离开了家乡,但是可以委托他人在户籍所在地投票,或要求户籍所在地派出“流动票箱”到聚集地组织外出打工人员参加选举,但是操作起来十分困难[188]。在城镇中参与选举,首先需要在选举地进行选民登记。虽然我国采用的是选举机关主动登记制度,但是对于农村户籍新移民来说,很少有选举机关去主动登记流动人口的选民资格,从而导致这个群体很多人无法获得选民资格。并且,就算法律规定了外地户籍人口可以参加所在地选举,在办理具体的手续上还是会遭遇到各种潜在的障碍。从更深层次考虑,在限制这些城市新移民选举权利的背后,是地方政府的经济利益。全国人大一位从事选举工作20多年的专家说,地方政府需要使人均GDP的数值高一些——最好的办法就是拒绝将常住人口纳入拥有选举和被选举权的户籍人口之中,同时还可以减少整座城市的社会保障、医疗保障和养老保险支出[189]。

二、我国政府的制度性努力

1、解决农村户籍工人的工资拖欠问题。2003年,温家宝总理亲自为农民工讨薪,曾是全国关注的热点。它一方面说明了我国政府对于普通民众权益的重视,同时也一定程度反映了我国农民工权益保障部门的消极不作为。各级政府也开始对如何保障农村户籍工人权益进行制度设计。

为此,劳动保障部、建设部和全国总工会共同发布了《关于开展农民工工资支付情况专项检查活动的通知》[190],要求从2004年12月1日至2005年2月1日在全国范围内组织开展农民工工资支付情况专项检查活动,重点是招用农民工较多的建筑施工、服务、加工制造等劳动密集型企业和使用农民工的个体工商户。

为更好地保障工资的发放,2005年,我国部分地区实行了农村户籍工人工资支付保障金制度,由各建设单位在申领施工许可证前,都要支付一笔保障金存入工人的工资专用存款账户,方能办理工程项目施工许可证。实行按月呈报工资支付审批制度,建筑商必须每月向劳动保障行政部门和建筑行政部门据实呈报工资支付审批表,劳动保障部门和建设部门审批后由开户银行拨付给建筑商。

2005年11月28日,劳动和社会保障部副部长华福周表示,为保障“两节”期间进城务工人员工资支付,将从四方面加大工作力   度[191],分别是:要求各级劳动保障部门以进城务工人员比较集中的建筑、餐饮、加工等行业为重点,严厉打击拖欠进城务工人员工资的违法行为;要求地方尽快将本地区的建筑企业以及劳动密集型加工等其他使用进城务工人员较多的行业中有过欠薪记录的企业纳入工资支付监控范围,及时监控企业工资支付情况;要求地方在招用进城务工人员较多的建筑等企业以醒目的方式竖立劳动保障权益告示牌,在社区、车站等公共场所及招用农民工较多的企业,悬挂醒目的宣传标语、口号;要求各级劳动争议仲裁机构建立处理拖欠进城务工人员工资争议案件的“绿色通道”,优先受理,快速处理。对生活困难的进城务工人员,可免交仲裁费预收款;对于败诉的进城务工人员,酌情减免仲裁费;有条件的地区,可免除进城务工人员的劳动仲裁费用。

2005年底,辽宁省启动专项检查,加大对招用农村户籍工人的用人单位的劳动合同签订情况和工资支付情况的监督检查,及时掌握清理工程款情况,保证清理的工程款首先用于偿还农民工工资。 其中,在11月17日前各企业要自行对本单位存在的拖欠农民工工资情况进行调查,拿出整改意见和偿还办法。从11月17日起,各市劳动部门将对各企业展开全面检查[192]。

2、农村户籍工人社会保险问题。

2005年,劳动和社会保障部法制司组织编写《农民工维权手册(2005)》[193],比较全面收集了涉及到农村户籍工人权益相关的法律和规章,包括农村户籍工人有权参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险;其中失业保险和工伤保险费由用人单位缴纳,用人单位未参加工伤保险,工伤职工的工伤待遇由用人单位支付,非法用工企业的劳动者也享受工伤待遇等规定。

2005年1月,河北省石家庄市劳动和社会保障局转发了河北省劳动和社会保障厅《关于农民工参加工伤保险有关问题的意见的通知》[194],继续在全市范围内推动农村户籍工人的工伤保障。

3、农村户籍移民的选举权问题。

包括农村户籍工人在内的大量外来人口为每个城市的现代化发展作出了卓越贡献,他们也越来越成为城市税收的主力,但却因为户籍的限制而无法享有市民权利。面对权利和义务之间严重的不平等,一些城市正在试图改变这种局面。例如深圳市,其不仅在GDP核算中加入了600万外地来的常住人口,还将其全市350名人大代表中的10名留给了外来务工人员。而浙江省也特别给义乌市增加了12个“农村户籍工人”的代表名额,以实现外来务工者群体的政治权   力[195]。

三、对策和建议

无论在什么规则面前,我们始终必须正视经济发展的本身是为人服务的,因为经济发展而让一部分人无法分享收益不是社会经济发展的常态,过分依靠廉价劳动力作为经济增长的基柱是不可靠的。所有人福祉的共同提高,才是我们追求经济增长的根本目的。

无论是讨薪还是罢工,农村户籍工人在遭受伤害的同时,未能寻求到很好的利益救济渠道,无论是监管职能部门,还是公安机关,或者司法机关,都未能充分保障农民工的权益不受到伤害,这使得工人不得不采取一些激烈的自力救济方式,造成悲剧发生。因此,如何确保公权力机关依据现有法律正确积极行使其法定职能,是终结频繁的讨薪问题的根本。

而如何确保负责具体事物的部门能够积极行使其职权,可以考虑以下方面的途径:

1、立法。民工的权益未能得到保护,与法律中特别关注农村户籍移民权益的法律法规不够具体有关。一方面,立法者应当在制定法律时充分考虑外来务工人员的权益,并做出具体规定,另一方,也需要确保农村户籍移民或其代言人在人大代表中的适当席位。

2、执法。根据现有法律,虽然大多数没有明确指出“农村户籍移民”这个主体概念,但是基本上能够涵盖农村户籍工人在工伤、失业、基本养老、基本医疗保险等方面的权利。如果现有的法律能够得到充分的执行,农村户籍工人的大多数基本权益也能够得到足够的保护。因此,问题的关键就在于如何督促政府职能部门防止其怠于行使权力的问题。目前可行的办法有公众舆论的监督和人大代表的监督,当然农村户籍工人通过劳动诉讼来保障自己的权利也是一条可行的道路。

3、成立农村户籍工人群体的劳工组织。在大多数现代国家,每一类型的群体都有一定的组织和代言人。在我国,作为社会弱势群体的农村户籍工人也需要有自己的组织来争取权益。

第二节  流动人口第二代的权利保障

一、现状和问题

虽然政府并不限制人们的迁徙自由,伴随经济发展,找工作受户籍限制也越来越少,但是由于历史遗留的户籍管理制度,由于社会保障体系,如医疗、教育、养老等始终与其户籍挂钩,因此在非户籍所在地谋求发展的人群难以获得相应的社会保障。尤其是农村户籍人群,他们由于在城市中所获得的收入总体平均水平偏低,因此更加迫切需要社会保障体系的公平对待。

2005年以前,人们对于流动人口第二代的问题没有足够的注意,只有媒体上零星地对于流动人口第二代受教育难的问题给予关注。但是伴随着上世纪开始的经济上的改革开放,而政府对于人口迁徙和城市规模的严密控制,流动人口开始大规模增加,在20年后的今天,最早一代流动人口的第二代也已经逐渐成年,并在社会舞台中逐渐展现他们的身影,对他们的关注也不应仅仅局限于他们的受教育权。

从今年广州抢劫团伙的“砍手党”、阿星事件[196],到法国巴黎郊区的骚乱[197],无一不与流动人口第二代相关。我们必须理性地面对和解决流动人口第二代的问题。

收容遣送制度的废除,使得农村户籍工人在城市中的生活相对稳定,因此,更多的子女可以与父母生活在一起,同时,生活的稳定也为第二代的成长营造了一个相对更好的环境。在北京的流动儿童的年龄结构分布,呈现倒U型的趋势,和母亲一起住在北京的流动人口子女,以6—12岁之间为主,占61.4%;0-5岁,占20.8%;13-15岁,占12.7%;16岁以上仅占5.2%。[198]可见,大部分流动儿童正值就学年龄。他们留在城市的原因在于父母希望他们能够在城市接受更好的教育,以此改变命运。

流动人口的教育问题仍然比较严重。由于户籍的限制,他们很难进入城市正规学校就学。即便进入,其成本也相当高,即便在取消借读费之后,在北京一个普通小学读书,每个月所需要缴纳的额外费用就高达一千余元。[199]另外,在北京市正规学校就学的流动人口第二代与北京市本地青少年之间很难相处,并普遍存在严重的冲突。因此,相当多的流动人口的孩子只能就读于农村户籍工人子弟学校。

如今,各大城市开始接受农村户籍工人子弟学校的概念,不再一味的驱逐和关闭,而是转而开始了对这些学校的规范。这一类学校起初由务工人员中的一些教师创办,在农村户籍工人聚居地区,存在大量学龄儿童无法就学,因此受人之托,这些教师开始了类似私塾的教育模式。由于需求很大,随着规模的扩大,农村户籍工人子弟学校开始出现,模式类似正规学校。农村户籍工人子弟学校的大量出现,使得更多的流动儿童有了就学的机会,而学校之间的相互竞争,促进了他们得到更好的教育。但是由于我国教育考试制度的限制,他们的学历只能得到极其有限的承认。

父母收入的不稳定与就学的不稳定,是影响流动人口第二代家庭教育和学校教育的最重要因素。2005年,广东省总工会给了一组收入数据,76.3%的农村户籍工人工资水平处于1000元以下,500——1000占63.2%,500元以下为13.2%。珠江三角洲进城的务工人员的生活成本为每月500左右,可以看出13.2%的农村户籍工人入不敷出,63.2%的人勉强生存,而为了赚钱,他们只能靠加班[200]。

农村户籍工人子弟及其父母本身工作的不稳定,加上农村户籍工人子弟学校的不稳定,导致部分农村户籍工人第二代在城市中就学时经常转校。频繁的转校,阻碍了其接受教育的完整性,以及很难融入校园生活之中。

因为无法受到良好的基础教育,难以寻求一份稳定的收入,同时和城市居民之间的隔阂,流动人口第二代更容易脱离社会甚至走上犯罪道路。

二、我国政府的制度性努力

1、农村户籍工人子弟学校逐渐被政府认可。由最早的绝对非法,到1998年的“灰色地带”(半合法),再到2003年的有限合法,农村户籍工人子弟学校经历了一个漫长而痛苦的过程。2002年,北京市《对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》规定:在流动人口比较集中的地区,有关社会组织和公民个人可以参照本市的办学条件标准,在报经区县教育行政部门审核批准后,举办专门招收流动儿童少年就学的学校。在北京,2004年底打工子弟学校已经达到299所。如果每所学校平均按600名学生计算,北京市流动人口子女在打工子弟学校就读的人数将远远超过官方所统计的7、8万人[201]。

2、浙江全省推广“教育券”制度。2001年浙江省长兴县在国内率先实施“教育券”计划,即:政府把教育经费折算成一定数额的有价证券(即教育券)发给每位学生,家长可为子女选择任何学校就读,不再受学区的限制。而学校把所收集的教育券向政府兑换现金,用以支付办学费用。在此基础上,浙江省教育厅已经发文在全省推广“教育券”[202]。

3、据媒体报道,正在修改中的《中华人民共和国义务教育法》草案将着重解决流动人口子女接受义务教育等问题[203]。

三、对策和建议

1、推广“教育券”。对于流动人口第二代而言,最重要的问题无疑是基础教育的保障。因此,无差别的对待所有学龄儿童,是我国基础教育需要大力改进的地方。受长期的计划经济体制的影响,现阶段我国对于学龄儿童的基础教育拨款仍然流通不畅,因此流动人口第二代长期以来无法在非户籍所在地享受义务教育。对此,目前一个比较可行的办法,就是浙江省所推广的教育券制度。最早由美国经济学家弗里德曼提出的教育券制度,在我国浙江已经经过了数年的实验,对于这一项制度创新,在充分评估之后,可以考虑进入全国推广。

2、放宽对农村户籍工人子弟学校的限制。在正规学校无法接纳流动人口第二代就学之前,最有效的解决途径还是鼓励农村户籍工人子弟学校的发展,也就是不限制私营教育的发展,发挥私营学校对于教育需求的补充作用。

目前,除去政府部门对于农村户籍工人子弟学校地位的歧视外,限制农村户籍工人子弟学校发展的因素之一在于城市对于农村户籍工人子弟学校合法性的不承认和对于其参与升学考试的限制。前者导致农村户籍工人子弟学校的校园设施无法改进,因为其地位不合法,甚至可能随时遭遇驱逐,[204]无法得到可以持续使用的校园用地,其对于基础设施的建设只可能是临时性的,而无法基于一个长久的考虑大量投入建设一个比较规范的校园。而私营学校能否得到稳定土地的问题与我国的土地制度有关。

3、承认农村户籍工人子弟学校的学历。由于农民工子弟学校的学历无法得到承认,对于成绩较好的学生,为了能够参与正规的高中学习并参加高校考试,接近初中毕业时期,多数农民工子弟学生选择回家就学。这一部分问题涉及到了我国的各级升学制度。而一个可行的方案,是承认不同性质学校的学历,承认其参加统一升学考试的权利。

第三节   妇女儿童权利的保护

一、现状和问题

妇女儿童由于先天的弱点,在家庭生活和社会生活中无法与男性平等,处于天然的弱势地位。我国的妇女儿童权利保护问题还没有得到公众应有的重视。中国是世界唯一女性自杀率比男性高的国家。

针对妇女儿童的家庭暴力和社会暴力依然是一个严重的问题。虽然我国很早就颁布了专门的妇女和儿童的权益保护法,但是这些法律更多体现了保护妇女儿童的原则,缺乏对于违反条款的惩罚性规定。

全国妇联2004年的一项调查却表明,在我国2.7亿个家庭中,约30%存在不同程度的家庭暴力,其中施暴者九成是男性。1998年至2002年,某省各级妇联系统接访婚姻家庭类信访量6053件,其中家庭暴力信访量就有668宗,占11.2%。在33.9%存在着程度不等的家庭暴力的家庭中,知识分子至少占了1/4。[205]

《中国妇女报》妇女权益部的调查认为,婚姻问题占各级妇联信访总数的比例平均为44%,个别地区高达70%。在婚姻家庭问题中,家庭暴力严重,施暴者手段残忍,后果十分严重。调查还反映,目前家庭暴力被公开的与实际数字相差甚远,大量的仍被隐瞒于个人隐私之中。

妇女在婚姻中的财产容易受到侵害。调查表明,约50%的妇女在离婚后未能得到自己应有的财产份额。其中因女方没有掌握家庭财产权,在丈夫转移财产后难于举证而权益备受侵害的现象尤为突出。在城市,由于福利分房多以男方为主,离婚后妇女往往只能住条件差或暂借的房子,因此而无处栖身的女性为数不少。海南省调查反映,住房得不到合理解决的占离婚妇女总数的40%。陕西人民法院审理的离婚案件中,有70%的妇女住房困难;在农村,多数离婚妇女无房可住。

心理创伤也对中国妇女的生命构成威胁。自杀是中国妇女死亡的主要原因,农村地区尤其严重。中国政府在2002年公布的数字显示,每年有25万名妇女自杀身亡,较男性自杀率高出25%,农村自杀率是城市的3倍,全球每100个自杀死亡的女性当中,有55.8人是中国人。在世界卫生组织在2003年10月发布的对2002年全世界自杀率的评价中,中国女性自杀率排在世界第9位。据卫生部门在2003年9月10日“预防自杀日”公布的数字显示:我国每年约有28.7万人自杀死亡,除此之外还有约200万自杀未遂者。平均每两分钟就有1人死于自杀,8人自杀未遂[206]。

流浪儿童问题。根据民政部预计,中国有15万流浪儿童,年龄多在10到15岁[207],这些儿童很多来自流动人口家庭,还有一些儿童则是为了逃离农村的恶劣生活环境,而离家出走来到城市的。这些孩子非常容易受到伤害,很多还走上了犯罪的道路。中国每年大约有10万儿童被遗弃,其中大多数是残疾儿童或女童[208],大约5万被外国人领养。有资料显示,全国失学儿童有2000多万,其中相当一部分当了童工。调查发现,在失学的12~14岁流动儿童中,有超过60%的人已经开始工作,其中全职的占15.7%,兼职的占44.6%。在15~18岁以下的流动少年中,仅有不到一半(47.1%)的人还在上学,辍学的占21.2%,毕业生未继续上学的占30.2%,流动少年中参加工作的占30.7%。[209]

儿童受虐待问题。对儿童的虐待因素很多,有出于暴力教育子女传统的诱导,没有给予儿童的人格身份权足够的重视,家长、成年人无视无辜儿童的感受,或出于对女婴和女童的歧视等。在家庭和学校中,儿童都有可能面临来自教师和家长的各种虐待,包括侮辱、体罚、殴打、囚禁、虐杀、性侵犯等。

二、我国政府的制度性努力

2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修正了《中华人民共和国妇女权益保障法》,加入的内容有:各单位在执行国家退休制度时,不得以性别为由歧视妇女;学校在录取学生时,除特殊专业外,不得以性别为由拒绝录取女性或者提高对女性的录取标准;明确反对性骚扰等条款。

三、对策和建议

1、针对童工问题。政府的监管与企业的社会责任认证工作是一方面,认真落实无差别的义务教育制度和有效的扶贫手段更加重要,正因为贫困以及义务教育不到位,导致儿童从校园流失到工厂。我国的义务教育在基层中的实践非常不乐观,义务教育的每个阶段都存在大量流失儿童,因此,我们希望正在制定中的《义务教育法》能够较好的解决流失儿童的问题,通过完备的制度建设保障所有的学龄儿童都能享受到免费的无差别的基础教育。

2、针对儿童受到家庭虐待的问题。国外有一些比较成功的经验,但是就我国而言,目前还无法借鉴。比如美国对于父母无法有效监护儿童,或者父母有严重不良行为,甚至虐待儿童的家庭,可以剥夺其父母的监护权,委托其他家庭监护。对于我国而言,对于儿童虐待问题的缓解,主要还是依赖于社区内的压力,通过亲戚朋友邻居的关注,改善儿童的处境。针对儿童的心理压力,设立正规的儿童心理辅导中心也同样非常重要。

第四节  残疾人、艾滋病毒感染者和乙肝患者的权利

一、现状和问题

在我国,针对残疾人、艾滋病与乙肝患者的歧视问题是一个严重的社会问题。

我国大约有6000万残疾人。由于遗传、事故、疾病等原因,我国残疾人口以每年70-80万的速度增长,平均每5 个家庭中就有一个家庭有残疾人。各类残疾人所占比例为 : 视力残疾人占14.6%, 听力言语残疾人占34.3%, 智力残疾人占19.7%, 肢体残疾人占14.6%, 精神残疾人占3.8%, 多重和其他残疾人占13% [210]。

《中华人民共和国残疾人保障法》为残疾人权利保障提供了法律依据,该法在鼓励、帮助残疾人自愿组织起来从业或者个体开业方面提供了包括执照核发、免收所得税等很多方面的优惠。但是在各种公共场合,残疾人设施不完备,不利于残疾人的活动。作为一项市政设施,盲道的建设始终未能得到足够的重视,盲道建设的随意性,盲道被大量的占用,都影响了盲道的实际功效。

据卫生部公布的《2005年中国艾滋病疫情与防治工作进展》称,最新疫情评估结果显示,全国现有艾滋病病毒感染者和病人约65万人,其中艾滋病病人约7.5万人;2005年新发生的艾滋病病毒感染约7万人,因艾滋病死亡约2.5万人。吸毒人群中的艾滋病病毒感染者和病人约28.8万人,占评估总数的44.3%。其中,云南、新疆、广西、广东、贵州、四川、湖南7省(区)吸毒人群中的艾滋病病毒感染者/病人都在1万人以上,合计占全国该类人群感染者和病人评估数的89.5%。既往有偿采供血、输血或使用血制品人群中艾滋病病毒感染者和病人约6.9万人,约占评估总数的10.7%。其中,河南、湖北、安徽、河北、山西5省占全国该类人群感染者和病人评估数的80.4%。自1985年我国首次报告艾滋病病例以来,艾滋病发病率在我国呈逐年上升趋势,艾滋病死亡病例报告大幅增加,艾滋病由高危人群向一般人群扩散。[211]。

在我国,艾滋病的传染原因以往主要被认为是患者有性乱行为或吸毒行为,血液传染的艾滋病患者主要来源于1996年前[212]。而根据部分记者与民间艾滋病团体的调查,卖血与血液制品传播导致的艾滋病病毒传染率非常高[213]。

但是,针对艾滋病患者,地方领导对于艾滋病的态度不够开明,“四免一关怀[214]”的政策实际上并没有充分落实。对于艾滋病毒携带者,除了忍受疾病本身所带来的痛苦外,还要忍受周围人群的歧视,以及政府部门为了避免形象受到损害,对艾滋病毒携带者的打压,包括采取各种违法手段禁止他们反映实际病情。

2005年7月,我国有乙肝患者4000万左右、乙肝病毒携带者达1.2亿人。[215]依托网络平台,国内存在一批乙肝患者的互助网站,分享乙肝知识,同时也结为联盟,反对目前的各种规定中针对乙肝患者的歧视性规定,2004年7月,我国部分乙肝携带者联名上书国务院总理温家宝,要求保护乙肝携带者的利益。

乙肝携带者在就业时遇到的问题最为突出,许多企业、公司招聘人员以及政府部门招聘公务员,都要检查乙肝两对半指标,许多人因为是携带者而被拒之门外[216]。尽管大部分高校并未限制乙肝携带者报考,但是有大学要求携带乙肝病毒的学生休学。2004年,继广东、四川、江西三省之后,浙江省也取消对“乙肝病毒携带者不能成为公务员”的限制性规定,体检出小三阳后为合格,大三阳仍为不合格[217]。

二、我国政府的制度性努力

2005年,非法采血制血得到进一步严格管理。《艾滋病防治条例》出台[218]。

截至2005年底,国家级疫情监测哨点增加到329个、省级哨点增至400个,基本覆盖了各地区和重点人群。[219]

三、对策和建议

对于残疾人、艾滋病与乙肝患者,一方面是社会公众需要和他们之间加强交流,促进理解,减少隔阂,从而消除歧视;另一方面是政府部门需要给予弱势群体特殊保护,消除对残疾人、艾滋病与乙肝患者的歧视。

促进弱势人群的联合是维护权利的重要途径。对于所有的弱势人群而言,仅仅依靠国家政策的倾斜,或者他人的良心发现,都是不可靠的,而弱势人群之间的联合可以极大的促进其本身权益的维护,因此,我们需要鼓励更多的弱势人群团结互助,无论是农民工,妇女儿童或者传染性疾病感染者。

应当鼓励民间弱势群体通过参选人大代表或者直接参与立法的方式参与公共事务管理。对此,一方面是我国的选举法需要面对广大的流动人口作出相应的细节规定,另一方面是在选举中落实竞争机制,使得广大选民通过竞争机制选择出最适宜的代表参与国家公共事务的管理。

民间弱势群体的自我维权同等重要,最基本的是需要在法律框架下,与侵害其权益的个人或集团平等接受法律的裁判。目前权力与资本的相互勾结,法律审判的不独立,对于民间弱势群体需求的不重视,造成民间弱势群体个体维权的困境重重。

现在我国一些愿意为弱势群体做工作的人士成立一个合法的组织面临很大的困难,绝大多数组织只能够采用采用工商局注册为企业的方式获取合法的组织活动身份。尽管如此,这些民间团体为弱势群体所作出的贡献是有目共睹的。在农村建设、农村户籍工人维权、促进流动人口第二代的健康成长、妇女儿童权益的维护、传染病感染者的帮助等等弱势群体所集中的各个方面,做出了积极的尝试。国家应该放开公民社会志愿者组织的成长。

后 记

本报告是公盟研究室的年度研究课题之一。报告的第一章《公民的生存保障权利》和第三章《公民的经济和社会文化权利》执笔人夏楠,第二章《公民的人身权利及其司法保障》执笔人李玉洁,第四章《公民的政治权利》执笔人滕彪、姚遥,第五章《弱势群体的权利保护》执笔人姚遥,报告由许志永统稿,蒲肃、赵玮玮编辑校对。

公盟研究室是一群热心公益事业,决定以自己的建设性行动推动中国民主法治进程的中国公民志愿组成的民间研究机构。

我们相信自己国家的宪法。我们相信,宪法关于公民权利的每一个条款都是神圣的,它们不是一个个“白条”,它们不可以被任意剥夺和践踏。作为公民,我们有责任捍卫法律的尊严,努力推动宪法权利的兑现。

我们相信这个时代的进步。我们相信,中国应当跟上人类文明前进的步伐,联合国人权宣言既然已经成为人类社会的基本共识,我们不能以国情、文化、国民素质等为借口远离这个文明的时代。

我们当然也充分认识到人权保障事业是一个漫长的过程,是一个发展的过程。我们热爱自己的国家和人民,愿以自己的微薄之力,理性、建设性推动中国社会进步。这份报告就是我们努力的一部分。

当然,这是我们第一次对自己国家的人权状况作出整体上评价和提出建议,可能一些观点不全面、不客观、不成熟,敬请各界关心中国社会进步的朋友们谅解,更敬请大家多多指导,希望明年我们的报告更加完整、客观、理性。感谢两年多来关心和支持公盟的朋友,我们将继续努力。

公盟研究室 2006年2月21日

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[1] 参见张左已:《领导干部社会保障知识读本》,中国劳动社会保障出版社2002年版。

[2] 参见国务院新闻办公室:《中国的民主政治建设》(白皮书),2005年10月。http://news.xinhuanet.com/politics/2005-10/19/content_3645697_1.htm

[3] 参见国务院新闻办公室:《中国的社会保障状况和政策》(白皮书),2004年9月。http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-09/07/content_1952488.htm

[4] 数据来源于劳动与社会保障部2005年第四季度新闻发布会内容(2006年1月19日)http://www.molss.gov.cn/news/2006/0119b.htm

[5] 参见国务院新闻办公室:《2004年中国人权事业进展白皮书》,2005年4月。http://news.xinhuanet.com/newscenter/2005-04/13/content_2822125.htm

[6] 参见阳义南:“农村社会养老保险基金筹资机制改革的若干对策”,2005年3月7日,来源:中华人民共和国农业部网站。http://www.agri.gov.cn/jjps/t20050307_330901.htm

[7] 参见《2004年全国部分地区主要人口数据》,来源:中国人口信息网。http://www.cpirc.org.cn/tjsj/tjsj_cy_detail.asp?id=4479

[8] 周天勇:“维护农民土地权益的几个问题”,载《中国经济时报》,2004年2月10日。http://www.sannong.gov.cn/njlt/gnwz/200403020205.htm

[9] 参见郭晋晖:“‘求同存异’被征地农民社保方案走向国务院”,载《第一财经日报》,2005年8月23日。

[10] 2005年6月11日,震惊中外的定州血案发生。当日凌晨,村民遭到二百余名身穿迷彩服的武装人员袭击,共有六人死亡,六十余人重伤。发生冲突的原因在于,村民认为电厂对该村379亩土地的补偿标准不明确,平均每亩33,900元的征地费,到基层时只剩下15,000元,并且政府征地程序违法,没有公式补偿方案,听取村民意见。于是从2004年7月开始大规模集体阻扰施工。摘自中国经济时报《河北“定州村民被袭事件”调查》2005年,http://www.cet.com.cn/20050620/YAOWEN/200506201.htm

[11] 2005年4月20日,四川省自贡市红旗乡、卫坪乡等失地农民100多人,原本要向新任代理市长王海林申诉冤情请求主持公正,却遭到当地700多名公安粗暴镇压毒打,农民代表刘正有、毛秀兰等人被打伤入院治疗,至少5名代表遭到拘捕关押。四川省自贡市城郊的红旗乡,是当地较为富裕的乡镇。以红旗乡白果村8组为例,全村280人拥有土地303亩,主要种植粮食和蔬菜,再加上一些副业,农民的人均年收入达到2000元。1995年,他们的15,000亩土地被当地政府强行圈占设立高新技术产业开发区,对于在这块开发区上原本较富裕的菜农,自贡市政府没有给予征用这些菜地的补偿,仅按照当时的补偿标准,18岁至40岁的农民一次性领取安置费8000元,40岁以上的农民每月发放生活费54元。到了1997年,3万多农民继失地之后又失房、失业,连最起码的生存条件都没有保障。失地农民依法维权,开始了漫长的行政诉讼。参见南方周末《四川自贡征地事件调查》2004年10月,http://www.zhinong.cn/data/detail.php?id=4044

[12] 2005年5月31日,广东佛山市南海区三山港村发生大规模土地事件。约四千名警察与其他人员出动推土机,在村中400多亩土地上强行填土,并抢夺农具,给村民造成重大损失。其后的6月3日、6月30日、7月2日,又发生大规模警民冲突。事情起因是,1992年3月由当时的南海国土局与该村9名村干部在当时村民不知情的情况下签订了一份土地预征协议,“预征”土地共12.4平方公里(其中农田面积超过10000亩)。从此,南海国土局开始派人前来对耕地填土。当地农民并不知道这份“预征”协议并没有法律效力。直到2005年2月,新当选的一些村委干部被村民们推举上来之后,开始了他们的维权行动,才从律师那里了解这份“预征”协议无效,土地的产权并没有转移。因而,从今天春季开始,在南海区的桂城街道办事处的三山东区和三山中区的八个村庄先后开始了坚定的维权行动。摘自世纪中国论坛,http://www.ccforum.org.cn/archiver/?tid-15375.html

[13] 2005年6月16日,北京顺义郊区数百农民举行示威游行,抗议当局为了修建奥运会比赛场馆而强行征用大约5千公顷土地,不给他们任何补偿。当天几百名京郊农民在筹建中的运动中心附近集结,他们抗议政府强制农民迁移的做法。据路透社报道,在抗议现场附近,竖立着一块青白相间的巨型标志,指明有关部门将在该片土地上建造2008年北京奥运会场馆。标志旁则挂着“支持奥运会,合理安置失地农民”的标语。举行抗议的农民说,他们在土地被征用的过程中没有得到任何补偿和安置计划。摘自http://newsvote.bbc.co.uk/chinese/simp/low/newsid_4100000/newsid_4101800/4101860.stm

[14] 参见郭晋晖:“‘求同存异’被征地农民社保方案走向国务院”,载《第一财经日报》,2005年8月23日。

[15] 参见“吉林省公布2005年三季度劳动保障工作完成情况”,来源:我国政府网,2005年10月26日。http://www.gov.cn/gzdt/2005-10/26/content_84048.htm

[16] 参见“广东农地新政:新中国历史上第四次土地改革”,来源:凤凰网资讯中心,2005年8月29日。http://www.phoenixtv.com/phoenixtv/83881742083031040/20050829/621104.shtml

[17] 国务院新闻办公室:《中国的社会保障状况和政策》,2004年9月。

[18] 国家民政部:《2005年民政事业统计发展公报》,http://www.mca.gov.cn/111/gongbao05.htm

[19] 中国城市居民最低生活保障政策研究课题组:“中国城市低保政策评析——以辽宁省的个案研究为例”,载《东岳论坛》2005年第5期。

[20] 中国国家民政部:《2005年民政事业统计发展公报》。http://www.mca.gov.cn/111/gongbao05.htm

[21] 张艳:“2005年北京市城市人均消费13244元”,载《京华时报》2006年02月08日。

[22] 邓姣:“城市居民去年人均消费近九千”,来源:新华网重庆频道,2006年02月07日。

[23] 陈颖:“1至6月城镇居民可支配收入4043元”,载《南充日报》,2005年07月16日。

[24] 中国城市居民最低生活保障政策研究课题组:“中国城市低保政策评析——以辽宁省的个案研究为例”,载《东岳论坛》2005年第5期。

[25] 参见张义祯:《中国农民工黑皮书》。http://www.wyzxsx.com/printpage.asp?ArticleID=11928

[26] “浙江省调高最低工资标准”,载《浙江日报》,2005年12月10日。

[27] “湖南省出台最低工资标准”,载《潇湘晨报》2005年11月30日。

[28] “《广东省最低工资研究》通过评审”,来源:中国劳动网(http://www.labournet.com.cn)2005年12月16日。

[29] 世界银行:《中国经济季报(2005年第三季度)》。

[30] 国家统计局:《中华人民共和国2004年国民经济和社会发展统计公报》,第10节。

[31] 数据出自零点调查与指标数据(www.horizonkey.com)的调查《医疗保障:缺口大且公平性不足》。

[32] 同上。

[33] 国务院发展研究中心:《对中国医疗卫生体制改革的评价与建议》。

[34] “中国拟修改刑诉法为加入国际人权公约作准备”,来源:人民法院网。http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=176924

[35]“肖扬强调:加强司法领域的人权保障”,载《人民日报》2005年2月23日。

[36] 来源:http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=120832

[37] 从法理学的角度看,较新的观点是“我国的人民法院和人民检察院无疑是司法机关,公安机关、国家安全机关和司法行政机关是国家行政机关,但具有双重属性,拥有一定的司法职能,也可以归于司法机关范畴。(引自滕彪《司法的变迁》http://www.newcq.com/info/3074-1.htm)”因此,本章暂且将公安机关、法院、检察院、监狱部门统归到司法机关的范畴中。

[38] 2005年8月至9月,广州番禺区警方抓捕绝食的太石村村民,事发原因为村民集体罢免不合格的村委会遭到上级政府的不正当干涉。2005年9月26日,帮助太石村村民维权的中山大学艾晓明教授,唐荆陵、郭艳两位律师和一位凤凰周刊记者,在前往太石村时遭到一群不明身份者的围殴。10月7日,《南华早报》记者刘晓欣和法国广播电台记者到太石村采访,遭到把守在村里各个路口雇佣的“保安”殴打。10月8日,维权人士吕邦列陪同英国卫报记者本杰明到太石村采访,遭到身份不明的一群暴徒的围殴。吕邦列被打成重伤。

[39] 滕彪:《临沂计划生育调查手记》,《国家计生委新闻发言人、政法司司长于学军就临沂计划生育有关情况的初步调查结果发表谈话》;李健:《关于山东省临沂市暴力计生事件的调查报告》。

[40] 杨子云:《山东临沂计生存在野蛮执法 当事人被限制自由》,载《法律与生活》,2005年11月下半月刊;美国之音:《中国维权人士陈光诚被软禁四个月》。

[41]《公安部通报上半年全国社会治安情况》来源:中国法院网,2005年8月13日。 http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=173378

[42] “9年内逾万违纪民警被处停职”,载《新京报》2006年2月15日。

[43]“运行近50年的劳教制度受质疑 根本改革提上日程”,载《中国新闻周刊》2004年3月http://www.longhoo.net/gb/longhoo/news/civil/node107/userobject1ai167336.html

[44] 胡星斗:《对劳动教养有关规定进行违宪审查的建议书》,2003年6月,

http://www.china-week.com/info/03271.htm

[45] “我国劳教制度面临变革 将制定违法行为矫治法”载《新京报》2005年3月。http://legal.people.com.cn/GB/42735/3212393.html

[46] “五青年被冤枉杀人焚尸受押11年 两人死在看守所”,载《燕赵都市报》2005年10月17日。

1990年11月,因为一起杀人焚尸案,邢台市内丘县南赛乡神头村5名青年被警方逮捕。直到2001年6月,差不多11年之后,饱受磨难的他们才被放出来。这时,5个人只剩下3个,另外两人已经分别于1991年、1995年在羁押期间死去。

[47] “一个‘留有余地’的死刑判决?”载《南方周末》2004年4月1日。

1994年7月30日、8月16日,河北省承德市先后发生两起抢劫杀害出租车司机的恶性案件,两名司机被杀。1994年底1995年初,案发地点附近村民陈国清、杨士亮、何国强与朱颜强先后被采取强制措施。警方认定他们就是抢劫杀害两名出租车司机的凶手。1996年8月14日,承德市中级人民法院以抢劫罪判处4人死刑,剥夺政治权利终身。1996年10月6日,河北省高级人民法院以“原判决事实不清”为由,裁定撤销原判,发回重审。1997年8月12日,承德中院以同样的事实和理由,第二次判处陈国清等4人死刑,剥夺政治权利终身。判决再次被河北省高级法院撤销,发回重审。1998年10月13日,承德中院以抢劫罪第三次判处陈国清等4人死刑,剥夺政治权利终身。1998年12月21日,河北高院第三次裁定撤销原判,发回重审。2000年10月20日,承德中院以抢劫罪第四次分别判处陈国清、杨士亮死刑,何国强死缓,朱彦强无期徒刑。4人均被剥夺政治权利终身。2004年3月26日,在案发将近10周年之际,河北省高级人民法院公开开庭,宣判被告人陈国清、何国强、杨士亮死刑,缓期二年执行,判处朱彦强无期徒刑,4人均被剥夺政治权利终身。目前本案的代理律师正在向最高法院申请对本案提起再审程序。

[48] “河南依法惩办超期羁押责任人 三民警被认定犯非法拘禁罪”,载《检察日报》2003年9月。http://www.jcrb.com/n1/jcrb206/ca121519.htm

[49] 参见“检察办案阶段已无超期羁押”,载《法制日报》2003年7月23日。http://www.spp.gov.cn/cyjb/wuchaoqi.htm

[50] “以人权的名义清理刑讯逼供”,载《瞭望东方周刊》2005年6月6日。http://news.sina.com.cn/c/2005-06-06/10026857340.shtml

[51] 参见陈卫东:《羁押制度与人权保障》。http://www.tzlawbook.com/BookInfo.asp?ID=19133

[52] 1994年8月,河北孔寨村一玉米地里发生了一起强奸杀人案。1995年4月27日,21岁的河北青年聂树斌因此案被执行死刑。2005年1月,身负多宗命案在逃的河北广平籍犯罪嫌疑人王书金在河南被捕。在审讯过程中,他供认1994年孔寨村奸杀案是他所为。他还精确地指出了案发地点。2005年3月18日,河北高级法院介入此案,表示将调出案卷核查。2005年4月19日,从聂树斌家人口中传出河北省公检法的联合调查结果:“‘聂树斌案’不是错案,王书金的供认是在说谎”。自此,聂树斌的调查陷入僵局。目前,本案仍然没有启动任何正式复查程序。从1994年9月23日聂树斌被捕,到1995年4月27日被执行死刑,只有短短的7个月时间。在这期间,辩护律师只会见过他一次,他曾告诉辩护律师承认犯罪是因为遭到办案人员殴打。但是由于时间久远,对于他是否遭遇了刑讯逼供的事实无从查证。但是,从本案种种疑问以及今天“真凶”的详细供述,社会各界普遍都认为导致本案最终判决的有罪口供来自于公安机关残酷的刑讯逼供。参见“‘强奸杀人犯’伏法十年后真凶落网”。http://www.cnhubei.com/200503/ca707359.htm

[53] 佘祥林,湖北省京山县雁门口镇何场村人,系京山县公安局马店派出所原治安巡逻队员,1994年4月,当地公安机关逮捕,京山县公安局怀疑他谋杀了自己的妻子。逮捕前四个月,佘的妻子张在玉走失,村民们说她患有间歇性精神病。同年4月11日清晨,一具腐烂得面目全非的女尸在附近一个村落的池塘里浮起,公安认定这具女尸就是佘祥林的妻子。 1994年10月13日,佘被判了死刑,这个判决被湖北省高院发回重审。到1998年6月15日,佘被京山县人民法院以故意杀人罪判处有期徒刑15年,剥夺政治权利5年。同年9月22日,荆门市中级人民法院驳回了佘的上诉,维持原判,此为终审裁定。但在2005年3月28日,被佘祥林“杀害”达11年之久的妻子张在玉突然现身,佘祥林的家属立即向公安局报案,并将情况迅速向媒体通报。2005年4月13日,京山县法院宣判佘祥林无罪,当庭释放。2005年5月25日,佘祥林案原办案人员湖北京山县公安局110巡警大队副大队长潘余均自杀身亡。2005年10月,佘祥林与京山县公安局及县法院达成协议,获得国家赔偿共70余万元。该案未追究刑讯逼供责任人的刑事责任。参见“湖北杀妻冤案追踪:被冤案改变命运的一群人”,载《南方都市报》,2005年4月5日 。http://news.sina.com.cn/c/2005-04-05/01276286340.shtml

[54] 李久明,二级警督,1998年起任河北冀东监狱二支队政治处主任。2002年7月12日,因涉嫌一起入室杀人案被唐山市中级人民法院判处死刑缓期两年执行。2004年7月,一名抢劫杀人犯在被执行死刑前供认,7·12入室杀人案为自己所为,才使这起案件真相大白。2005年1月,7名参与刑讯逼供的办案人员受到法律追究。根据警方调查证实,唐山市公安局南堡分局在侦查此案的过程中,对李久明进行了多次刑讯逼供。李久明在看守所里写下的《控告书》中写到:“他们将电线系在我的脚趾、手指上实施电刑。我喊冤枉,他们就用布堵住我的嘴。” “2002年8月26日晚8时,王建军开始第二次刑讯逼供。王建军、杨策等人把我从看守所带到一间提讯室,让我戴着手铐、脚镣,在提讯椅上坐了7天8夜,不让我睡觉,一闭眼就打耳光。”“在这7天8夜里,王建军、杨策等人每次都是酒后刑讯逼供,采用的手段是灌凉水、灌芥末油、灌辣椒水、用打火机烧、打耳光等。他们买来10瓶芥末油和一包辣椒面,用芥末油和辣椒面兑上水灌我;把芥末油抹在我的眼睛上、鼻子里;把水瓶放在头上让我顶着,掉下来就灌凉水。”“在生不如死的情况下,我只好被迫承认。因我并未实施犯罪行为,只好在审讯人员的诱导下不断修改笔录。” 参见“最高检公布3起严重侵犯人权犯罪案”,载《人民日报》2005年7月27日。

[55] 2002年8月28日下午,云南省丘北县锦屏镇安乐旅社发生一起卖淫女被杀案件。2002年9月4日,根据举报,专案组抓获犯罪嫌疑人王树红。刑警刘自春等人对王树红进行第一次讯问,但王树红否认杀人。2002年9月6日,现场证人辨认后称王树红像是案发当日到过安乐旅社的凶手。当天,刘自春等人即对王树红刑事拘留,并安排3个审讯组进行审讯。民警李光兴用手摇电话机的正负极分别接在王的左右手大拇指上,摇电话机电击,民警卢梁甲用木棒打击王的背部,迫使王树红作出了有罪供述。随后,刘自春根据王树红有罪供述制作了讯问笔录。9月7日,刘自春带人押王树红进行搜查,并令其指认作案现场。后刘自春等人根据王树红的有罪供述和有关“证据”,将案件移送起诉,直到真凶王林标被抓获。 2003年7月1日,王树红被无辜关押296天后无罪释放。曾经体格健壮,随便就能抗起一百多斤东西的头号劳动力,被释放后变成了七级残疾,胸11、12及腰1、2椎体轻度陈旧性压缩性骨折,腰部呈130度弯曲,无法直立,走路必须拄拐杖,活动能力严重受限,至少丧失了85%。看上去就象一个憔悴的小老头。在云南省检察院多次派人督办的情况下,2004年8月16日确定了上述李光兴等3名涉嫌刑讯逼供犯罪嫌疑人,法院于2005年6月23日分别判处3被告人有期徒刑1年6个月。参见“最高检公布3起严重侵犯人权犯罪案”,载《人民日报》2005年7月27日。http://www.snweb.com/gb/people_daily/2005/07/27/0727p005d002.php

[56] 2004年12月14日上午6时许,甘肃平凉市崆峒公安分局干警在询问一起治安案件的证人过程中,所长郑发祥对证人韩某训话,认为韩没有如实作证,于是对韩某进行殴打,致使韩硬脑膜下广泛性出血,于同年12月16日死亡。2005年1月1日,平凉市崆峒区检察院对郑发祥以涉嫌暴力取证罪立案侦查,1月24日侦查终结,平凉市中级人民法院一审判处郑发祥无期徒刑,剥夺政治权利终身。参见“最高检公布3起严重侵犯人权犯罪案”,载《人民日报》2005年7月27日。http://www.snweb.com/gb/people_daily/2005/07/27/0727p005d002.php

[57] 据《燕赵都市报》的报道,被宣告无罪释放的五名青年中幸存的三名被害人之一郭丰群用长达40页的日记记录了自己11在看守所内死年间在看守所内每一次被提审的经过。去的另外两名青年,其中一位是在被提审了5天5夜后,浑身是伤被送回看守所,不久就死去了。而另一名青年的哥哥在用拖拉机去拉弟弟的尸体时,发现死者“胸部两侧,有明显的血迹,背上也有大块淤血”。参见“五青年被冤枉杀人焚尸受押11年两人死在看守所”,载《燕赵都市报》2005年10月17日。

http://news.sina.com.cn/s/2005-10-17/01287181660s.shtml

[58] 参见:http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=97597

[59] 参见“行政强制法草案首次提请审议 用以规范政府行为”,载《中国青年报》2005年12月25日。http://china.dayoo.com/gb/content/2005-12/25/content_2352582.htm

[60] 参见“甘肃白银:警察审嫌犯 律师可在场”,载《北京青年报》2005年5月17日。http://www.lawoy.com/n19597c14.aspx

[61] 参见“国家赔偿法十年 全国法院共决定赔偿6968件”,来源:新华网,2005年11月http://news.china.com.cn/chinanet/china.cgi?docid=61614764,46742516&server=192.168.3.195&port=3000

[62] 参见“国家赔偿法将增加精神赔偿”,载《现代快报》2005年11月9日。 http://news.sina.com.cn/c/2005-11-09/01367392352s.shtml

2001年1月8日晚,陕西泾阳县蒋路乡派出所干警将19岁少女麻旦旦带回派出所讯问,要求麻旦旦承认与某男有过不正当性行为。麻旦旦被非法讯问了23小时后,1月9日,泾阳县公安局出具了一份《治安管理处罚裁决书》,以“嫖娼”为由,决定对麻旦旦拘留15天。麻旦旦做了处女检查,证明自己是处女。此后麻旦旦起诉泾阳县、咸阳市两级公安局,要求赔偿精神损害费500万元,但仅获赔74.66元,精神损害赔偿请求未获支持。

[63] 参见“国家赔偿法将增加精神赔偿”,载《现代快报》2005年11月9日。 http://news.sina.com.cn/c/2005-11-09/01367392352s.shtml

2001年5月6日,湖北省钟祥市原贺集二中(现石牌三中)在早餐时发生严重中毒事件,警方认定是人为投毒,4名老师作为犯罪嫌疑人被逮捕。2004年8月,该案因“证据不足”被撤案,4名老师提出国家赔偿请求。2005年1月19日,湖北钟祥市检察院决定向4老师每人支付国家赔偿金3万余元。

[64] 参见“国家赔偿法将增加精神赔偿”,载《现代快报》2005年11月9日。 http://news.sina.com.cn/c/2005-11-09/01367392352s.shtml

[65] 参见“律师朱占平两次‘枪下留人’引发争议”载《法律与生活》2003年11月3日, http://news.sohu.com/19/44/news215134419.shtml

[66] 1991年春节后,河南省周口地区(现周口市)鹿邑县杨湖口乡接连发生十几起抢劫案。1992年3月,有人举报杨湖口乡闫胥庄村民胥敬祥身穿的一件绿色毛背心是被害人家里的被抢物品。4月1日,胥被鹿邑县公安局刑事拘留;4月13日被批准逮捕,不久他招供曾伙同梁小龙以及他带来的绰号“红龙”“黑龙”等人共同实施抢劫。1997年,胥被鹿邑县法院以抢劫罪、盗窃罪判处有期徒刑16年;2003年3月25日周口市中级法院终审裁定维持一审判决;2005年1月10日,河南省高级法院认定胥敬祥犯罪事实不清,撤销一、二审判决、裁定发回鹿邑县法院重审;2005年3月13日,河南省检察院指令鹿邑县检察院撤回对胥敬祥的起诉,做不起诉处理。从检察环节终止了无限期的诉讼。两天后,鹿邑县检察院向胥敬祥宣读了不起诉决定书。这一天离胥敬祥服刑期满只剩15天。参见“迟到的正义——河南胥敬祥13年冤案纠错记”来源:新华网,2005年7月28日,

http://news.xinhuanet.com/legal/2005-07/28/content_3280493.htm

[67] 来源:http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=120832

[68] 参见“最高法扩编备战死刑复核 重大案件复核可能听证”,载《新京报》2005年11月3日。http://news.china.com/zh_cn/news100/11038989/20051103/12813070_1.html

[69] 来源:http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=188300

[70] 参见“人民法院立案工作的新动向——来自‘全国法院立案审判工作座谈会’的报告”, http://www.zwmscp.com/list.asp?unid=2017

[71] 来源:人民网。http://www.people.com.cn/GB/paper464/14131/1259391.html

[72] 不少学者认为,应当将诸如批捕权之类的司法性权力归入审判机关的司法裁判权中,并取消检察机关的法律监督权、司法解释。参见滕彪:“司法的变迁”,来源:http://www.newcq.com/info/3074-1.htm

[73] 参见“最高检:今年侦查监督工作重点监督刑讯逼供”,来源:新华网,2005年5月16日。http://news.xinhuanet.com/legal/2005-05/16/content_2964053.htm

[74] 参见“最高检:今年侦查监督工作重点监督刑讯逼供”,来源:新华网,2005年5月16日。http://news.xinhuanet.com/legal/2005-05/16/content_2964053.htm

[75] 参见“天津新举措杜绝刑讯逼供 提讯疑犯辩护人可旁听”,载《天津日报》2005年8月8日。http://news.sina.com.cn/c/2005-08-08/14087442959.shtml

[76]  “检察院讯问疑犯将全程录像 明年底前全国实行”,载《新京报》2005年9月10日。http://tj.people.com.cn/GB/channel2/6/200509/10/10177.html

[77] 参见滕彪:“司法的变迁”,来源:http://www.newcq.com/info/3074-1.htm

[78] 同上。

[79] 根据1990年《中华人民共和国看守所条例》第2条规定,看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。

[80] 据监狱管教干部所称,中国监狱普遍存在以廉价劳动力成本为国内外大型客户加工生产商品的现象。

[81] 上述情况信息来源于曾被关押在看守所或劳教院的上访者。

[82] “辽宁葫芦岛‘狱霸’施酷刑 劳教人员遭毒打致死”,载《沈阳今报》2003年7月1日。http://news.sina.com.cn/s/2003-07-11/14091324996.shtml

[83] 参见中国网“西安一男子在看守所蹊跷死亡”,来源:中国网。http://www.china.org.cn/chinese/kuaixun/378051.htm

[84] 参见“‘哈尔滨在押人员被殴致死’续:看守所正副所长被捕”,来源:http://www.ycwb.com/gb/content/2004-08/23/content_747181.htm

[85] 参见“江西:未成年在押人员管教工作专项检查结束”,载《检察日报》2006年1月4日。http://www.jcrb.com/n1/jcrb846/ca449216.htm

[86] 参见“44岁嫌犯被送医院后死亡”,载《新京报》2005年5月。http://news.sina.com.cn/c/2005-05-25/01375977771s.shtml

[87] 参见“招聘会首次进大墙 20服刑人员签协议”,来源:人民网,2005年12月http://www.022net.com/2005/12-17/436852273370751.html

[88] 参见“湖南省为服刑人员举行招聘会”,载《湖南日报》2005年7月21日。 http://news.sina.com.cn/o/2005-07-21/08236489754s.shtml

[89] 参见“社区矫正 8000余服刑人员融入社会”,载《北京晚报》2005年12月。http://www.humanrights-china.org/china/rqzt/zt2002005128165927.htm

[90] 参见中国国务院新闻办公室:《中国的民主政治建设》白皮书,2005年10月19日。

[91] 参见北京法院网。http://bjgy.chinacourt.org/public/detail.php?id=20611

[92] 参见“全国律协建议取消律师伪证罪”,载《新京报》2005年6月2日。

http://news.sina.com.cn/c/2005-06-02/01446053283s.shtml

[93] 参见“关注律师伪证罪——访全国律师协会刑事辩护委员会主任田文昌”,载《法制日报》2004年11月http://www.jcrb.com/zyw/n635/ca393263.htm

[94] 参见“全国律协建议取消律师伪证罪”,载《新京报》2005年6月2日。http://news.sina.com.cn/c/2005-06-02/01446053283s.shtml

[95] 参见“北京推出保障律师执业新举措”,来源:中国律师网,2005年7月25日 http://www.chineselawyer.com.cn/pages/2005-7-25/s30118.html

[96] 参见“安徽省司法官员全面退出律师协会领导集体”,来源:http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?type=next&id=18847&dictionid=1940&catid=

[97] 案件详情参见http://www.galilee.com.cn/

[98] 参见许志永“陕北民营石油案调查”,2005年8月。http://www.bokee.com/new/display/85009.html

[99] 2005年4月5日,福建省莆田市马巷小区发生恶性暴力强拆事件。当晚21:00左右,开发商突然派来挖掘机及20多名身穿迷彩服的打手来到马巷小区两按里19号的房外开始无证施工、强行拆房;这时110两名警察赶到现场,指责开发商半夜无证施工的违法行为,这群人却突然向业主一家四口进行围殴,连带现场执勤的一名警察也被殴打,经鉴定致使年近七旬的业主头部挫裂创2.5cm、大量失血,业主女儿右手中指、无名指粉碎性骨折(轻伤)、全身多处重创,房主女婿头部、背部、腿部多处重创。在打人仅4个小时之后的4月6日2:30分左右,趁房主全家在医院疗伤,家中无人之机,打手再次开来挖掘机,将两按里19号房屋完全摧毁,家中物品亦无一幸存;连带书店存放在业主家中的价值上百万的图书、电器店存放在此的十几个柜台、货架,也全被毁坏。

[100] 2005年9月,河南洛阳洛龙区政府实行在签订拆迁协议时,出动公安局、检察院、法院乡区政府的百余名工作人员,对各村进行威逼利诱,强制签字。所谓利诱,及让先签户挑选好房、先签拆迁协议的户多补钱。有拒不签字的采取断水、断电、断路等各种措施让其就范。在矬李村拆迁时,其中有村民由于对补偿不满,找市政府说理,市政府竟然以破坏“洛南大开发”的罪名将三名谈判代表判刑3年6个月,并在未拆迁的位东村口召开公开宣判大会。

[101] 2005年4月,上海市普陀区玉佛城小区的居民为了保卫自己的家园与几百名城管队员发生冲突,至少7人受重伤,轻伤达数十人。事件过后,政府仍然漠视居民的诉求,继续施工,而小区居民已派代表进京上访。

[102] 2005年3月12日上午7时许,在河南省许昌市前进路塔湾村,因政府违法行政、强行拆迁、强行占地,开发商强行施工,村民群众维护合法权益而惨遭开发商方毒打。许昌市魏都区丁庄乡塔湾村第八组的村民现已85多岁高龄的宁凤兰、70多岁的魏振全、魏保申、50多岁的魏秀梅,被开发商打伤住院,其中宁凤兰老人腰、背、胸等全省多处软组织受伤,胸骨骨折。该市政府曾多次动用大批警力支持开发商,在无“拆迁许可证”的情况下,强扒民房,强占土地,强行施工,同时该市还采取对塔湾村民有工作单位的亲属如家中不同意拆迁就下岗的高压政策,并采取停电停水、威胁恐吓等手段逼迫群众搬迁。

[103] 参见人民网10月22日讯 http://npc.people.com.cn/GB/14957/53050/3792293.html

[104] 参见“北京拆迁管理条例草案:野蛮拆迁最高可罚50万”,《京华时报》2005年3月16日第A09版

[105] 参见“未安置好而野蛮拆迁至少罚10万 甚至追究刑事责任 ”,载《新京报》2005年3月16日。

[106] 参见“龚义龙、张宝华:沈阳市实行拆迁交接和备案制度 以杜绝野蛮拆迁”,新华社沈阳6月7日电

[107] 参见“沈阳提高房屋拆迁补偿保障标准”,来源:新华网,2005年6月3日。http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2005-06/03/content_3040845.htm

[108] 参见“江西:强制拆迁须向上一级政府部门报告”,新华社南昌6月2日电

[109] 参见“江西:强制拆迁须向上一级政府部门报告”,2005年6月3日。来源:http://news.ywol.cn/20050601/ca32634.htm

[110] 参见“张丽华 罗英:四川人大修改法规保护房屋被拆迁人权益”,人民网4月5日讯

[111] 来源:人民网,2005年1月3日。http://www.people.com.cn/GB/news/37454/37461/3155672.html

[112] 参见劳动和社会保障部:《2005年第三季度新闻发布会材料》,2005年10月25日。

[113] 同上。

[114] 来源:http://news.163.com/05/0706/05/1NV1Q3QD0001122B.html

[115] 来源:http://news.163.com/05/0803/10/1Q7OKJKU0001122B.html

[116] 来源:中华网,2005年10月18日。http://news.china.com/zh_cn/domestic/945/20051018/12759255.html

[117] 参见“六名民工讨薪引发冲突一人被砍断3根手指”,载《扬子晚报》2005年11月3日。

[118] 参见新浪网有关报道。http://news.sina.com.cn/z/lnmksg/

[119] 参见新浪网有关报道。http://news.sina.com.cn/c/2005-04-29/16265787504s.shtml

[120] 参见“山西临汾两座煤矿发生瓦斯爆炸20人遇难”,载《新京报》2005年5月22日。

[121] 参见新浪网有关报道。http://news.sina.com.cn/z/xjkuangnan/http://news.sina.com.cn/z/xjkuangnan/

[122] 来源:中国网。http://www.china.org.cn/chinese/kuaixun/1002442.htm

[123] 参见“孙宇挺:2006年中央国家公务员招考首次放开户籍限制”,中国新闻网2005年11月4日

[124] 参见“张明星:“义乌模式”探寻民工维权新路“,载于《今日早报》2005年7年31

[125] 参见“韩乔:中国将关闭取缔四类矿井以减少煤矿事故”,新华网2005年3月22日

[126] 转型期中国重大教育政策的案例研究课题组:《缩小差距———中国教育政策的重大命题》。

[127] 朱佩玲:“教育均衡发展是十一五规划的重头戏(在政协第十届常委会第十一次会议上的发言)”。

[128] 李薇薇、李菲:“‘十一五’社会和谐发展需解决‘四大矛盾’”。来源:中国政府网。

[129] 国家教育科学“十五”规划课题组:《我国高等教育公平问题的研究》。

[130] 来源:新华网,2005年9月19日。http://news.xinhuanet.com/fortune/2005-09/19/content_3513619.htm

[131] 参见“赵杰:明年农村学生学杂费全免”,载于《第一财经日报》2005年11月17日

[132] 参见“‘免费’义务教育百年跋涉 任重而道远”,载《南方周末》2005年11月28日。

[133] 参见“程刚:义务教育法有望修改 将解决教育经费投入不足”,载于《中国青年报》2005年08月19日

[134] 参见“全国人大义务教育法修订座谈会召开”,载《人民日报》2005年8月19日。

[135] 参见“祝勇:广东16县试行免费义务教育 133万农村学生受惠”,《信息时报》2005年9月10日

[136] 来源:人民网,2005年8月29日。http://www.ourxm.com/GB/channel143/145/200508/29/7541.html

[137] 参见“邓海云:全国收费管理工作会议召开”,载《光明日报》2005年6月20日

[138] 来源:http://www.spic.gov.cn/admin/pub_newsshow.asp?id=1002421&chid=100011

[139] 《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法(2004年第四次修正)》第二条规定,全国人民代表大会的代表,省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表,由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表,由选民直接选举。

[140] 《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条规定,村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产出。

[141] 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第八条规定,居民委员会主任、副主任和委员,由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生;根据居民意见,也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。

[142]《中国新闻周刊:舒可心的个人竞选之路》,2003年11月第一期。

[143] 《八名暂住人员当选深圳市四届人大代表》,《新京报》2005年5月2日。

[144] 《北京社区居民因人大代表没有履行职责将其罢免》,中国青年报,贾林伟、万兴亚,2004年12月9日。

[145] 《深圳再开国内先河,选民要求罢免新当选人大代表》,南方都市报2003年6月3日。

[146] 《兰州市红古区窑街镇滩子村村民要求罢免村委会》,天津日报-中国新闻-第3版,2005年4月13日。

[147] 《天津宝坻:几度“飓风”缘何起》2005年5月3日http://www.zyff.cn/tjbd.htm

[148] 《南风窗:博弈中的民主尝试》, 2005年第9期,闻平、吴江。

[149] 《村民“牵头人”遭袭击身亡》2005年5月16日,http://www.xhby.net/xhby/content/2005-05/16/content_788158.htm

[150] 《选举容易罢免难 失去民心的村干部为何难以罢免》2005年10月 http://news.0937.net/china/cnyw/2005-10/28/05102815564170908_1092.htm

[151] 参见本报告第二章注释5

[152] 第一财经日报:《民政部等三部门今起共同商讨〈村委会组织法〉》2005年7月,http://news.hexun.com/detail.aspx?lm=1716&id=1230535

[153] 《吉林省探索村民自治的“故事”》2005年6月

[154]  《中国村委会2005年普遍实行直选》2005年1月,http://www.cpirc.org.cn/news/rkxw_gn_detail.asp?id=4062

[155]  同上

[156]  《杭州余杭区自荐海选村“官”》2005年3月28日,http://dj.cixi.gov.cn/info_Show.asp?ArticleID=6272

[157] 《无候选人的直接选举 江西选出首批自荐海选村官》2005年10月http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid={77107D6C-9515-4022-AF75-FA24D6F78665}

[158]  新华社报道:《担心海选选砸,证明是低估了民众》2005年11月15日,http://www.gz.xinhuanet.com/xwpd/2005-11/15/content_5588144.htm

[159] 信息导报:《深圳社区居委会实现直选》2005年第23期http://www.snweb.com/gb/xxdk/2005/23/b2301055.htm

[160] 贺雪峰:《乡镇直选要慎重》2005年3月,http://www.phoenixtv.com/phoenixtv/72933921985134592/20050311/517617.shtml

[161] 经济观察报:《中国基层民主向高级发展 乡镇一级官员有望直选》2005年12月,http://news.hexun.com/detail.aspx?id=1464292

[162] 新京报:《江苏泗洪试验全县普通党员直选乡镇党委书记》2005年8月,http://news.163.com/05/0830/02/1SCBM5SB0001124T.html

[163] 经济观察报:《中国基层民主向高级发展 乡镇一级官员有望直选》2005年12月,http://news.hexun.com/detail.aspx?id=1464292

[164] 本报告所称的表达自由包括用言论、写作、出版、集会、结社、游行、示威等方式表达思想意见的自由。

[165]郑永流:“学术自由及其敌人”,《法律与生活》半月刊2003年9月。

[166]国务院一九九三年八月二十日发布并执行《卫星电视广播地面接收设施管理规定》,该规定第9条:“个人不得安装和使用卫星地面接收设施。”第八条:“单位设置卫星地面接收设施的,必须向当地县、市人民政府广播电视行政部门提出申请,报省、自治区、直辖市人民政府广播电视行政部门审批,凭审批机关开具的证明购买卫星地面接收设施。”  

[167]曾颁布的关于互联网的法规、规章还有《互联网出版管理暂行规定》(2003),《电脑资讯网路国际联网安全保护管理办法》,《互联网上网服务营业场所管理条例》,《国务院办公厅关于进一步加强互联网上网服务营业场所管理的通知》,《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》,《关于互联网中文功能变数名称管理的通告》,《互联网信息服务管理办法》,《中华人民共和国电脑资讯网路国际联网管理暂行规定》,《中华人民共和国电信条例》,《中华人民共和国信息産业部关于中国互联网路功能变数名称体系的公告》,《专用网与公用网联网的暂行规定》(1996),《关于电脑资讯网路国际联网业务实行经营许可证制度有关问题的通知》《关于规范“网吧”经营行爲加强安全管理的通知》,《互联网上网服务营业场所管理办法》,《互联网电子公告服务管理规定》,《中国公用电脑互联网国际联网管理办法》,《电脑信息网路国际联网出入口通道管理办法》,《互联网上网服务营业场所管理办法》,《中国互联网行业自律公约》,等等。

[168] 中国连续7年监禁记者人数居全世界首位。据记者无国界组织2005年10月公布的全球167个国家新闻自由状况的排名表,中国排在第159位。该组织的统计数据还显示,全世界总共有70人因为在互联网上发表意见而遭到政府拘捕,其中62人在中国。“中国目前有30多名记者和62名网上异议人士被关在狱中,对记者和主张自由言论的人士而言,中国是最大的监狱。在言论自由方面,中国是世界各国中镇压手段最强硬的国家之一。"

[169] 浙江省金华市婺城区法院2004年判决进行和平游行的中国公民吴品禄、杨郁菡有期徒刑一年六个月;这被称为“非法游行”第一案。《浙江:“非法游行”第一案》,《南方周末》9月9日。2005年8月6日,因游行示威,法院对范志武、卢苇、曹茂贵、程冲、曹祥松、戴元华、黄运勇、黄细家、姜太祥、余强等人判处5年以下一年以上有期徒刑。《湖北男子聚众打砸冲击国家机关非法游行被判刑》,《武汉晚报》2005年09月27日。又如《新文化报》2005年07月20日报道, 2005年7月15日上午,吉林省19名上访人,胸前挂着印有“喊冤、没饭吃”等牌子,从北京南站出发,向中南海方向行进。行至西单图书大厦门前时,被民警截获。公安局认定这19人为非法聚集、游行示威,触犯了《中华人民共和国集会游行示威法》。7月16日19人被刑事拘留。

[170] 1月14日,陕西榆林市榆阳区举行公判大会,该区三岔湾村高拉定等6名主犯因犯聚众扰乱社会秩序罪、非法拘禁罪、煽动抗拒法律实施罪等,分别被判处15年至3年有期徒刑,其余21名被告人也于同日宣判。兰州晨报:《陕西榆林27名村民聚众扰乱社会秩序被判刑》。

[171]据中国国务院新闻办公室10月19日发表的《中国的民主政治建设白皮书》,截至2004年底,中国已建立工会的企事业单位有173.2万个;全国基层工会所在企事业单位建立职工代表大会的有36.9万个,覆盖职工7836.4万人。

[172]参见于建嵘:“20世纪中国农会制度的变迁及启迪”,《福建师范大学学报》2003年第5期。  

[173] 《宗教事务条例》研讨会纪要,来源:www.gongfa.cpom.

[174] 在市场的压力下,甚至党的机关报也会刊登批评性文字,被交警殴打致死的记者吴湘湖所在《台州晚报》即为地方党报,而《冰点》中国青年报是团中央的机关报。

[175]中国国务院新闻办公室:《中国的民主政治建设白皮书》,2005年10月19日。

[176]截至2004年底,中国有各类民间组织28.9万个,其中社会团体15.3万个,民办非企业单位13.5万个,基金会近900个。中国国务院新闻办公室:《中国的民主政治建设白皮书》,2005年10月19日。另可参考王绍光、何建宇:“中国的社团革命——勾勒中国人的结社的全景图”,《浙江学刊》149期(2004年11月)。

[177] 国家信访局把引发上访的主要矛盾归结为八大类:一是企业改制、劳动及社会保障问题。其中,拖欠在职和离退休人员工资、职工下岗失业后再就业困难、基本医疗无保障、社保基金不到位等比较突出。二是“三农”问题,即农民、农村和农业问题。主要是反映一些地方农村税费改革政策落实不到位,农民负担没有明显减轻;一些村组财务管理混乱、村委会换届选举不规范;一些地方违规征占买卖土地,补偿标准较低且被层层截留克扣,失地农民得不到妥善安置;乡村基层干部作风粗暴,干群之间矛盾突出。三是涉法涉诉问题。主要是各类纠纷、不服法院判决等。这类问题积案较多,重复来信来访量大,长期滞留上访的人多,已成为长期困扰各级信访部门的主要问题之一。四是城镇拆迁安置问题。主要是反映在城镇建设、拆迁等工作中不严格依法办事,补偿和安置不合理,拆迁户不能及时回迁,房地产开发不规范等问题。五是反映干部作风不正和违法乱纪问题。六是基层机构改革中的问题。主要反映一些地方借机构改革增加编制、增添副职,或借竞争上岗收受好处、安排亲友,以及精简分流搞一刀切等问题。七是环境污染问题。搞建设急功近利,破坏了生态环境。八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。

[178]参见董月玲:“我国信访人群调查:漫漫信访路何处是归程”,载《中国青年报》2004年12月8日。

[179] 参见“中国人民大学社会发展研究报告2002-2003”http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/263722.htm

[180] 参见“新华社:1.4亿农民工 他们的选举权在哪里”http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/44535/44539/3232982.html

[181] 参见张义祯:“中国农民工黑皮书”http://www.wyzxsx.com/printpage.asp?ArticleID=11928

[182] 参见“每天工作近20小时新疆一砖厂50名农民工失踪”,2005年7月http://society.people.com.cn/GB/1062/3520465.html

据报道:在这里打工的50名农村户籍工人身自由受到限制,每天24小时有人看守,近半年没有拿到工资。7月4日,当政府有关部门来到砖厂解救民工时,近50名工人不知去向。

[183] 参见“‘讨薪会’后农民工遭30多人毒打 6人受伤”,2005年8月http://news.sohu.com/20050804/n226557542.shtml

据报道:2005年8月2日,在西安市高新区一个工地打工的150多名农村户籍工人在一年多时间里被拖欠80多万元工资。在多次和工程承建方陕西安达建筑工程有限公司有关负责人讨钱未果后,他们也寻求过地方政府的帮助,依然没有得到解决。于是于8月2号召开“民工讨薪维权新闻发布会”。但是当天夜里,正当这些工人的13名代表在公司办公楼与公司董事长兼总经理呼永平就工资问题反复交涉时,突然冲进来30多名不明身份的人,手持钢管、钢筋,不分青红皂白对农民工进行毒打。六名工人受伤,两人伤势严重。

[184] 参见“民工讨薪遭200人围殴”,2005年10月

http://www.yangtse.com/gb/content/2005-10/18/content_306414.htm

据报道:2005年10月17日,惠州博罗县境内的工地,四十六名来自重庆开县的民工,在讨要被拖欠的总数二十六万人民币的工资的时候,遭到两百多名头戴头盔,身穿迷彩服的不明身份者的袭击。重庆商报报道说,在广东惠州水利工地打工的开县民工总共一百零二人,几天前由包工头带队撤出工地,民工数次前往工地讨要工资不果。17日下午一点左右,四十六名民工再次前往讨要工资,遭到二百多名身份不明人士的追打。据受伤民工透露,行凶者头戴头盔,手持钢管,非常凶狠。

[185] 参见新京报“整治血汗工厂刻不容缓没有退路”,2005年9月

http://auto.ynet.com/view.jsp?oid=6413559

[186] 参见新华社“1.4亿农民工他们的选举权在哪里”http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/44535/44539/3232982.html

[187] 参见“农民工为何频频退保 社保体制面对”流动”考验”,2005年10月http://finance.people.com.cn/GB/1037/3792115.html

[188] 参见新华社“1.4亿农民工他们的选举权在哪里”,2005年3月,http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/44535/44539/3232982.html

[189] 同上

[190] 参见http://www.lm.gov.cn/gb/salary/2005-11/28/content_94589.htm

[191] 参见《劳动保障部出台四大措施:保障“两节”期间进城务工人员工资支付》,2005年11月29日,http://www.sxrb.com/mag6/20051129/ca478285.htm 

[192] 参见《辽宁省启动专项检查 保证清理的工程款先偿还农民工工资》2005年12月,http://www.ln.xinhuanet.com/ztjn/2005-12/05/content_5743615.htm

[193] 参见http://society.people.com.cn/GB/41158/4040352.html

[194] 参见http://laodong.sjzchina.com/art/2005/04/01/art_65459.html

[195] 参见“1.4亿外出打工农民工 他们的选举权在哪里”,2005年3月10日,http://www.gdtv.com.cn/newpage/dabenying/btxx/list.asp?NewsID=32701&type=6&page=29

[196] 参见“阿星事件考验‘旁观者的公正’”,载于《东方早报》,2005年7月22日http://www.phoenixtv.com/phoenixtv/76574409279668224/20050722/593956.shtml

阿星事件,指年轻的打工仔阿星,被工厂辞退,薪水欠发,怒而杀死主管。在此之前,他曾在同乡的“砍手党”团伙做饭三年,却从未参与作案。他始终不愿意加入他们,为此离开犯罪团伙,四处做工。一个有意识远离犯罪的青年,却最终犯下了杀人罪。

[197] 法国骚乱,是2005年在法国发生的骚乱,起因是巴黎郊区克利希苏布瓦市两名男孩躲避警察时被电死。当地青少年发起首次骚乱,后蔓延巴黎郊区多处,一星期后蔓延到法国其它城市。法国大城市的郊区多为非洲移民聚居地。上世纪六七十年代在法国经济高速发展时期进入的非洲国家(主要为北非国家)的劳工,许多人后来入了法国籍,住进政府在郊区修建的廉租房,并在那里生儿育女。一般说,移民的经济地位低下,其子女受教育程度较低,在就业市场上处于劣势。法国的失业率多年徘徊在8%—10%之间,而郊区移民的失业率达到25%。此外,这些在本族群内成长的年轻人相对封闭,存在不同程度的融入社会困难。

[198] 参见2003年北京市妇女儿童工作委员会流动人口权益专题调研课题组所做的《北京市流动人口中的儿童生活及权益保障现状的调查研究报告》

[199] 参见《破裂的城市:歧视下生存的第二代流动人口》,《领导者》2005年第三期

[200]  参见“农民工进城问题研究”,作者:张俭,2006年1月,http://www.snzg.net/shownews.asp?newsid=10057

[201]  参见“京城打工子弟学校调查”,载于《工人日报》,2005年12月,http://www.zhinong.cn/data/detail.php?id=4968

[202]  参见中国教育先锋网专题报道,http://www.ep-china.net/academia/weekly/20040222.htm

[203]  参见“义务教育法报国务院审议 关注流动人口子女教育”,载于《新京报》,2005年7月,http://www.cqlabour.gov.cn/detail.asp?pubID=129557&page=5

[204] 2001年,9月1日起,北京市丰台区计划将区内大约50家打工子弟小学全部取缔,导致数所学校搬迁。

[205] 参见《深圳晚报》“我国2.7亿家庭三成存在暴力”,2005年12月http://www.sznews.com/szwb/20051218/ca2055433.htm

[206] 参见“心理健康不容忽视杭州每天有30人准备自杀”http://dynamic.sohu.com/template/news/print.jsp?ENTITYID=219304885&Dynamic=yes

[207] 参见“中国至少有15万流浪儿童 政府正努力给予更多保护”,2005年3月,http://www.cnhubei.com/200503/ca696936.htm

[208] 参见“儿童保护与社区服务存在的问题”,2006年1月,http://board.verycd.com/t281032.html

[209] 参见《童工的出路在于兑现义务教育的权利》,文志传:《中国青年报》,2005年9月29日

[210]  参见佛山市残疾人联合会网站,http://www.fscanlian.gov.cn/fsclout/Web/Article/2003/12/15/1442320350C5628.aspx

[211] 参见《2005中国艾滋病疫情与防治工作进展》,卫生部、联合国艾滋病规划署、世界卫生组织。

[212] 参见《2005中国艾滋病疫情与防治工作进展》,卫生部、联合国艾滋病规划署、世界卫生组织。

[213] 参见《邢台艾滋病真相调查》,中国经济时报2005年11月30日,王克勤报道。

[214] “四免一关怀”中的“四免”分别是:农村居民和城镇未参加基本医疗保险等医疗保障制度的经济困难人员中的艾滋病病人,可到当地卫生部门指定的传染病医院或设有传染病区(科)的综合医院服用免费的抗病毒药物,接受抗病毒治疗;所有自愿接受艾滋病咨询和病毒检测的人员,都可在各级疾病预防控制中心和各级卫生行政部门指定的医疗等机构,得到免费咨询和艾滋病病毒抗体初筛检测;对已感染艾滋病病毒的孕妇,由当地承担艾滋病抗病毒治疗任务的医院提供健康咨询、产前指导和分娩服务,及时免费提供母婴阻断药物和婴儿检测试剂;地方各级人民政府要通过多种途径筹集经费,开展艾滋病遗孤的心理康复,为其提供免费义务教育。

“一关怀”指的是国家对艾滋病病毒感染者和患者提供救治关怀,各级政府将经济困难的艾滋病患者及其家属,纳入政府补助范围,按有关社会救济政策的规定给予生活补助;扶助有生产能力的艾滋病病毒感染者和患者从事力所能及的生产活动,增加其收入。

[215] 参见http://news.sina.com.cn/o/2005-07-05/15316357342s.shtml

[216] 2004年2月18、19日,东莞市大朗富阳针织公司组织员工到东莞市慢性防治院体检,结果查出乙肝“大三阳”患者达107人。据部分员工反映,公司没有按照《劳动法》的相关法规给予员工3-6个月的治疗期,而是从3月11日起,逐批把“大三阳”患者107人全部解雇,其中有些员工的合同没到期也被解。参见“广东一企业炒掉百名乙肝患者 目前员工就医无门”http://news.rednet.com.cn/Articles/2004/04/545378.HTM

[217] 参见“浙江取消乙肝病毒携带者不能成为公务员规定”http://www.edu.cn/20040125/3098055.shtml

[218] 参见“艾滋病防治条例3月1日施行 防治步入法制轨道”,2006年2月,http://news.1488.com/news/legality/2006/2-13/10-13-5-1.shtml

[219] 参见“我国艾滋病防治的工作进展和政策策略”,www.sdcdc.cn/doc/4.ppt

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