贿选的危害及其法律规制

一 现实问题

2003年4月17日上午,山西省河津市下化乡老窑头村召开村委会选举大会。主席台上,选举主持人村支部书记史吉堂将一个装有现金的铁箱子举起来“亮相”:“这是王玉峰拿来的现款”,并当众问王玉峰:“如果你当上村委会主任,今天能不能给大家发钱?”王答:“能。”台下立即响起热烈的掌声。选举结果王玉峰得票480张,超过半数,当上村委会主任。17日下午,村民们拿着户口本到村委会领取了“选举兑现款”。全村共1300多人,每人领取王玉峰发的1800元,共230多万元。王玉峰的行为引起了很大争议,有人认为,王玉峰构成贿选,但王玉峰认为自己并没有拿钱买选票,自己发的钱是公开地给全体村民的,不能算是贿选。[1]

关于贿选,我国村民委员会组织法在第十五条中这样规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效。” 全国人大常委会、国务院、民政部印发的《〈中华人民共和国村民委员会组织法〉条文释义》中对“贿赂”的解释为:“所谓‘贿赂’,是指用金钱或者其他物质利益收买选民、候选人、选举工作人员,使之违反自己的意愿参加选举或者在选举工作中进行舞弊活动。”、“‘贿选’必须有实际的收买行为发生,而且确实对正常的选举活动产生影响,不能将‘贿选’问题无限扩大化。”

但是,尽管有了这样的解释,如何界定贿选仍然是一个现实中的难题。如果选举过程中100块钱买一张选票,这无疑是公认的贿选。但是,选举前给每个选民送100元钱算不算贿选?在路上碰见选民就发一包烟算不算贿选?请选民吃饭算不算贿选?为了拉选票在选举前半年的中秋节给选区内每位老人送100元钱算不算贿选?为了拉选票自己出钱为全体选民安装有线电视算不算贿选?像王玉峰这样付给全体村民230万元竞选村委会主任,这与通常所说的贿选——花钱买选票是有所区别的,王玉峰参加竞选使得全体选民受益,这究竟算不算贿选?法律应当如何规范?

如果法律规定王玉峰这样的竞争方式或者类似送钱给敬老院这种公益活动的竞争方式也被定为贿选,那么,法律禁止的理由是什么?

一种担心是:既然王玉峰为当村委会主任花了巨额资金,那么他上任以后一定会大肆侵占集体利益,因此要禁止这样的行为。这样的担心是基于一种推测,买官腐败的社会传闻以及老窑头村的村办煤矿即将大幅提高承包费都为这种推测做了有力的注解。[2]但是,这仅仅是推测而已,王玉峰未必就想侵占集体利益。即使他真的试图侵占集体利益,那也是选举之后的权力约束和制度监督问题,和选举是否公正没有直接联系。

而且,现实中我们并不能排除有人竞选公职不是为了经济利益。[3] 如果一个富有的人为了竞选公职宁愿付出给选民高额经济利益,并且可以确信他即使当选也不会贪污受贿挪用公款,那么,竞选中付出经济利益就是正当的吗?

这需要认真分析贿选的危害性到底在哪里。

二 贿选的危害分析

我们从贿赂开始分析。新华词典2001年修订版对贿赂的定义是“用财物收买握有某种权力的人。” [4]如果按照纯粹的市场逻辑,谁的财物多谁就能收买更多的权力,这也是一种“平等”。但是,反对贿赂反对腐败却是整个人类社会普遍的道德情感,那么,人们究竟为什么反对用财物收买权力?人们为什么要反对这种以财物为标准在权力面前的“平等”?

这要从公共权力的性质谈起。有人群的地方就需要有公共权力,从原始部落到今天的国家都是如此。今天,由于某种传统聚居在特定区域内的人们有一些共同利益需要维持,这些利益包括防止侵略、保护产权、市场管理、保护环境、维护治安、修建道路、扶贫济困等等,这些共同利益需要有特定的公共权力机关来实现,这就是国家公共权力的起源,是这种强制力量存在的合理性的现实基础。这些以强制力为后盾的公共权力机关构成了现代意义上国家权力,而在这个权力体系保护之下民众成为一个国家的公民。

公共权力给与所有的人公正的机会,那些有能力的人就会有机会获得更多的财富。同时,公共权力要给与那些基于机会均等条件下的人与人之间个体之间的差异所导致的现实生活的弱者以帮助。人类之所以需要公共权力,除了现实的安全公正秩序的需求之外,还是一种基于对未来不确定性所做的“保险投资”:每个人都有可能沦为穷人,每个人都有可能遭遇困境,为了这种长远的安全利益,每个人都需要集体的安全保障,公共权力是其中最有力的一种。因此,穷人需要帮助的时候就会找到公共权力,并且认为这是公共权力的义务。事实上,当公共权力不能保障最为贫困的人最基本的生活标准的时候,贫困人口为了生存而做出的违法犯罪现象就具备了道义上的合法性,社会秩序将受到破坏,富人的利益也得不到保障,因此,公共权力对于弱势者的帮助同时也是强者利益的保障。

因此,自从法国《人权宣言》公布以来,人类已经逐渐形成了一种普遍的道德共识:权力应当平等地为辖区内每一个人提供平等的服务,这种平等是建立在人格平等的基础上,而不是建立在财产或其他标准之上。

公共权力的平等性需要一套民主制度来保障。首先,国家需要一套保障机会均等的市场经济制度,每一个人都有机会通过自己的努力获得社会资源;其次,对于那些因天赋能力差异导致的社会弱势者给与帮助。前者表现为市场经济法则,强调机会平等;后者表现为民主政治法则,强调现实结果的平等,使差异保持在可接受的限度内从而维持社会秩序。市场经济规则和政治平等规则都是不可缺少的,尽管事实上金钱与权利最容易达成合谋。但一个良好的制度应该尽可能保障二者各自保持着自己的运作特性,也只有保持各自的特性才能保持着各自的运作。但是,贿赂就打破了这两种规则的界限,以财物收买权力从而获得公共权力的特殊照顾,就意味着公共权力不再公平,不再是所有人的公共权力,尤其不再是穷人的公共权力,由此引发的结果将是那些没有得到权力特殊照顾的人将不服从权力,轻则导致政府公信力降低,重则导致社会矛盾激化甚至国家动荡分裂。

为了保证权力的公正性,人类在历史经验的基础上总结出了一系列制度,选举制度是其中之一。选举是通往公正权力的途径,与人们对权力公正性的要求一样,对权力的获取途径也要求同样的公正:代表权力的职位应当向辖区内所有人平等开放,每个人都有平等的投票权利,每一选票都有平等的价值,每个人都有资格平等参与公职竞争。

但在现实选举中,总有人试图用金钱财物收买选举人,试图运用自己的财产优势打破这些平等,这样的后果是政治运作的规则被破坏,政治变成“金钱游戏”,会导致社会严重不平等最终破坏社会存在的必要的秩序。这样的行为同贿赂的逻辑一样,被称为贿选。贿赂和贿选的共同的社会危害性可以概括为,以金钱或物质利益侵蚀本应代表公正的权力及其获得途径,以效率为目标的市场法则侵蚀了以人人平等为目标的政治法则。

根据以上推论,贿选的危害可以分为三类:

第一,间接选举中向代表行贿。人们最为强烈反对的贿选,也是数量最多的人反对的贿选,是间接选举中向代表或工作人员行贿。它的危害表现为三个方面:首先,用公共权力谋取私利。以权谋私的主体是那些拥有选举权的代表和能够影响选举结果的选举工作人员,他们都是欺骗了选民的信任,滥用了公共权力。其次,事实上剥夺了公民间接选举的权利。间接选举权的根源在于公民权利,代表本应是公民的代理人,只是代表公民行使选举权,但代表接受了贿赂通常就意味着歪曲原初选民的委托。直选中即使发生贿选,普通选民至少有机会把选举权变成财产,而间接选举的贿选就干脆把选民抛在一边,成了极少数人受益,选民的民主权利失去了价值。最后,财产的不平等制造了候选人之间的机会不平等(这个问题将在下面专门论述)。总之,间接选举中,行贿者以及受贿者是少数人,除了这少数人之外,整个社会其他人都是受害者,都反对贿选,因此,选举中向代表或工作人员行贿为各国法律所严厉禁止。

第二,直接选举中用财物购买选票。行贿者把财物有选择性地给投自己票的选民。这是比较常见的贿选,发生也比较普遍,在我国农村村委会选举中已经出现了不少案例。目前表现方式也越来越多样化,包括宴请、送礼品、送现金、送购物卡等等。[5]

其危害表现在两个方面:同样一张选票在不同选民之间变得不等值。选举权是平等的,平等的具体表现就是每一个选民都根据自己的判断做出选择,这种判断是基于对候选人的能力、表现等的信任和偏好,而不是基于暂时的财产诱惑。另外一方面是下面将要论述的财产的不平等导致候选人之间机会不平等。

第三,直接选举中,公开地给选区内所有选民以金钱或物质利益从而影响选举结果。这是通过物质利益干涉民主政治法则,以制造候选人之间的不平等的形式侵蚀获取权力的途径。

这类贿选存在很大争议。首先,应当承认,这类贿选充当着一种财富再分配机制,普通选民是其中的受益者。[6]表面上看,这种行为使得绝大部分人受益,受损的只是少数候选人,但实际上,受损的不仅仅是几个人的经济利益,而且包括公共权力的公正性。如果每个人都可以用财产买选票,从逻辑上讲,一个人只要有了足够的财产,它就可以获取权力,政治就变成了“金钱游戏”,权力必然缺乏公信力,甚至代表公共利益的政治权力将不复存在。

而且,从现实出发,一个人具有很强的经济能力并不等同于他具有很强的政治能力,正如比尔盖茨和克林顿各有千秋一样,从有利于社会发展的角度看,这两类人应该各司其职,各守其责。如果经济力量严重侵蚀政治运作规则,像克林顿这种出身穷苦的人的政治才能很可能被埋没,这对社会发展来说显然是不利的。

因此,就本文开头的故事来讲,虽然王玉峰的行为看起来对大部分村民是有利的,但法律还是要做出限制。法律反对贿选是为了尽可能确保政治规则不会因经济力量的侵蚀而丧失运作能力,是法治要在市场规则和政治规则之间划定界限,反映的是一种更为长远的理性。

当然,这类贿选由于个人财产的有限以及成本收益的不确定性决定了它不可能在大范围内出现,危害通常也不会太严重。

三 法律如何介入

限制贿选,限制财产对于选举的负面影响,需要我们注意财产在选举中起作用的关键环节。

首先是为选举花费财产的数量。一般来说,选举中投入财产越多,对选举结果的影响也越大。[7]为了选举人之间每一选票等值,也为了候选人之间的公平竞争,法律要尽可能避免或削弱金钱的不平等导致选举结果的不平等,法律需要规定竞选费用的上限,并在可能的情况下对于参选的贫困人口给予帮助。对于超过法律规定的竞选费用,无论拿钱买选票还是给全体选民利益都可认定为贿选从而撤销选举结果,对于竞选超过一定费用标准但没有直接给选民的花费可以直接规定因超过法律标准而宣告选举结果无效。

其次是财产花费的时间问题。美国政治学界在对本世纪以来美国大选的情况进行研究的结果表明,只有约3%至10%的选民具有某种思想体系,他们在选举中的投票行为受到他们的政治信仰和政治观点的影响,他们会对竞选中的各种信息进行分析并做出独立的判断。美国学者将这类有意图和能力做出理性选择而不易于受到舆论左右的选民,称作“理论家”和“准理论家”。这部分理性选民之外的90%的选民则处于较为盲目状态,他们没有固定的思想体系和政治观点,对社会问题,特别是对社会政治问题缺乏了解,没有能力对接受的信息进行分析归纳并得出自己的见解,具有较强的从众心理。[8] 这个理论在中国的村委会选举中得到了证实,尽管目前我国农村选举因为熟人社会导致有确定选择的选民相对较多——宗族团体或其他小利益团体都可能造就一批固定选民,但是选举现场的气氛能够决定很多人的投票选择,这样的偶然性选择在中国选举实践中也占有相当的比例。

既然有相当多的选民投票具有偶然性,而人们又往往是健忘的,于是时间就是一个很重要的环节,时间能改变竞选支出的价值。对于选民来说,候选人越是距离选举日近的投资,自己也就越容易受影响,对于候选人来说,越是临近选举的投资越是有效果。因此,竞选支出必须是限定在一定时间内的费用。而且,为了确保公平,临近投票的一定时间内尤其是选举现场不能对选民进行财物诱惑。

另外,法律对贿选影响的限制也可以从别的环节入手,比如,严格执行秘密投票就可以减弱贿选的影响。从向选民行贿到选举结果中间隔着一道重要的帷幕——秘密投票。只要能保证秘密投票,贿选的后果一般不会有多么严重,因为即使选民受了贿,他也有可能在秘密投票中违背对贿选者的承诺而投其他候选人的票。

总之,从政治运作的基本原则出发,就能够对贿选做出准确判断;从贿选起作用的关键环节出发,就可以制定出合理有效的法律规范。


[1] 刘建华:230万巨款买村官,载《人民日报》2003年08月21日第五版。

[2] 同上。

[3] 公共职位对于一些人来讲本身就意味着一种精神上的利益,很多人竞争公职并不是为了经济利益,这在完善的宪政法治国家里更为明显,例如,美国现任国防部长在任内与他经营商业相比将会减少很多经济收入,但他仍然愿意担任国防部长。对于中国农村来讲,虽然村主任算不上一个正式的“官员”,但对于一个具有很强官本位色彩的传统社会来说,村主任还是能给不少人带来精神利益。

[4] 《新华词典》第436页,商务印书馆2001年版。

[5] 参见王礼鑫:《贿选现象与选举制度改革》,载《战略与管理》2002年第四期。

[6] 例如,河北省承德市某村新当选的村委会主任张淑芬在选举前给两个山沟里的106户村民安装了有线电视,为的是拉选票。张淑芬爱人是包工头,为了在村里是树立良好形象,曾给村里做了不少好事。——当然,这件事市选举办批复,不属于法律上的贿选。见杨爱民《村民选举在实践中前进,在前进中发展》,载《村民自治与中国农村社会发展国际学术研讨会》论文集,第32页。贿选至少使村民手中的选票有价值了,如果没有选举,他们的名义上的当家作主的权利一分钱也不值,没有人去在乎他们。正如有的村民所指出的那样:“即便存在贿选,也是直选好。不直选,只要送钱给乡镇领导就行了,而现在贿选得送钱给几百个人甚至几千个人!况且向村民贿选,多是花自己的钱,而过去想保官的多是拿公家的钱行贿”。——张乐生《直选中的贿选问题》,载《中国民政》2001年第3期。

[7] 美国学者赫伯特·亚历山大对1860年至1976年的美国30次大选候选人酬款和花费情况进行研究发现,在这30次选举中有23次是竞选中开支超过对手的一方获胜。相反的情况仅有7次,而其中的4次均发生在30年代大危机及“二战”期间一直任职、在美国总统中连任次数最多的传奇人物富兰克林·罗斯福的身上。显然,这是个例外,其余3次也有其特殊原因。金钱对选举的作用与影响,在2000年一波三折、风诡云谲的美国大选中表现得淋漓尽致。美联社在11月9日的报道中指出:“今年的大选中有一点看起来是很明显的,银行里的钱能转化成为选举中的胜势。九成以上拥有最多竞选资金的国会议员候选人获得了竞选的胜利”。以专门研究金钱与选举关系著称的拉里·梅金森说:“美国民主令人丧气的情况是,只要我在联邦大选委员会那里查一下筹集资金的帐户,我就能在大选之前告诉你大选的结果将会是什么”。见房宁《现代政治中的选举民主》,载《战略与管理》2000年第6期。

[8] 摘自房宁《现代政治中的选举民主》,载《战略与管理》2000年第6期。

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