从四分之一选举权问题看我国人大选举制度改革

从四分之一选举权问题看我国人大选举制度改革

关键词:四分之一选举权,选举权平等,代表职业化

摘要:本文从四分之一选举权问题开始,分析了我国人大选举制度存在的一些问题,并提出“选举权平等”、“直接选举”、“科学划分选区”和“人大代表职业化”等一系列解决方案。

一 明显的歧视待遇

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十二条规定;“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。” 第十三条规定“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数,应多于市区每一代表所代表的人口数。”第十四条规定“省、自治区的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”第十六条规定:“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”

农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数,这意味着农村人口的选举权相当于城市人口的四分之一,这就是本文所谓的“四分之一选举权”问题。这显然是在法律上设置了农村人口与城市人口的政治权利的不平等,这与《中华人民共和国宪法》第三十三条规定的“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”相违背。

当然,平等有着复杂的含义,选举法有关规定是否违背宪法还需要进一步分析。平等首先意味着程序意义上的资格平等:所有成年人,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有平等的选举权和被选举权;每个人在选举中享有一个投票权;每个投票权具有同等的价值,法律要尽可能排斥因种族、户籍、财产等因素导致的选票价值的不平等。

其次,为了尽可能实现实体上的平等,法律需要遵循差别待遇的原则。所谓差别待遇,是为了追求结果平等而实行的对强势群体的限制或者对弱势群体的照顾,比如个人所得税法的累进所得税率以及消费者权益保护法对于消费者的特殊保护等等。具体的立法实践,只有合理地运用差别待遇,才能真正保证平等原则的实现。但差别待遇适用的前提是判定法律关系中的弱势一方,进而对弱势方进行合理地倾斜保护。在选举法中,合理地照顾少数民族以及妇女等群体的利益——比如规定这些群体必须有一定名额或者提供某种优惠条件——是符合人们基本道德共识的。但是,如果这种差别待遇反过来照顾法律关系中的强者,这就严重违背了平等原则。中国农村人口明显多于城市人口,但是中国的就业、教育、社会保障等各项政策都是向城市倾斜的,农民虽然人口多,但显然是这个社会中的弱势群体。这样的弱势群体更需要发出声音,更需要有他们的代表参与制定法律和政策。而选举法规定农民的选举权相当于城市居民的四分之一,因此,无论从哪个角度看,这都是公然的歧视待遇,是违背宪法上公民平等权的。

二 对四分之一选举权的历史背景和理论逻辑的分析

这样选举权的城乡差别有着半个多世纪的历史渊源。1953年2月11日中央人民政府委员会第22次通过的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》第20条规定:“各省应选全国人民代表大会代表的名额,按人口每八十万人选代表一人。人口特少的省,代表名额不得少于三人。中央直辖市和人口在五十万以上的省辖工业区应选全国人民代表大会代表的名额,按人口每十万人选代表一人。”1979年7月1日第五届全国人大通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第14条规定:“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数分配。”

有人认为,“在城市和农村之间,对每一代表所代表的人口数的不同比例的规定,是完全必要的。因为我国人口构成的工农比例相差悬殊,按照统一标准分配代表名额,农民代表所占的比例就大大超过工人代表的比例。只有如此规定,才能符合我国阶级力量的对比关系,保证工人阶级在国家政权中的领导地位,有利于工农联盟,调动多方面的积极性,实现选举权的真正的实质上的平等。”[1]

这样泛意识形态化的逻辑是经不起实践检验的:同样是劳动者,同样是国家公民,工人的地位凭什么就一定要高于农民?如果说,工人阶级代表先进生产力,那么,什么是工人阶级,是城市下岗工人吗,是蓝领阶层还是白领阶层?评价先进与否的标准是什么?是文化教育程度,是创造财富的能力,还是热心公益事业的程度?从任何一个现实的标准出发,我们都不能得出某一个阶级优于另一个阶级的结论,甚至阶级这个概念能否对应中国目前的现实都是有疑问的。因此,这样的理论一旦面对现实就变得莫名其妙,以一种抽象的阶级理论来否定宪法规定的人人平等原则是荒唐的不负责任的。

也有人担心,在目前的选举制度下,如果完全按照投票权平等原则,农村人口和城市人口享有等值的一人一票,全国人民代表大会的代表有三分之二以上的农民,中国的人大会几乎成为农民大会。通常理解,农民就是以种植业或养殖业等农业为职业的人,由于这个职业要求的文化素质不需太高,也就决定了现实中这个群体的文化素质相对较低,参政立法素质较弱。如果中国的最高权力机关主要有这个群体构成,很难想象中国的立法决策能够适应国家发展的需要。

这样的担心听起来很有道理。但如果仔细分析起来,就会发现其中内在逻辑的断裂。首先一个疑问是,农民是否必然要选举农民作为他们的代表?工人农民的数量之比与工人农民选举出的代表数量之比是否有必然联系?现实中,农民在选举村委会主任的时候,经常会选举一名比较有知识有文化的或者成功的商人,总之是“见过世面”的人,这在农村基层选举中已经屡见不鲜。由此可以推断,农民完全有可能选举一位知识分子或者其他各行业的人作为他们的代表,如果放开竞争和自由选举的话,那种关于“农民代表大会”的推断是不切实际的。

其次的一个问题是,在选举全国人大代表的时候,农民与城镇人口是否有必要分开,是否能够分开?目前全国人大代表名额是由全国人大常委会根据各省人口以及照顾少数民族的原则分配给各省的。例如,广东省获得120个全国人大代表名额,那么,广东省怎样分配这120个名额呢?从实践中来看,各省通常是把这些名额分给各市,并由省里某些部门拟定好候选人,一并分给各市,由各市人大代表从上面分配的候选人中“选举”出正式代表。[2]这里我们看到的不是农民与城镇居民的选举权的差异,而是几乎看不到他们的选举权。在这样的候选人提名制度下,市民和农民所投的票的影响力都无限趋近于零,那么,“一个农民应该等于几个市民?”问题就显得有些多余。(吴思语2002)

当然,如果讨论停留在这样的层次就失去了意义,我们需要弄清楚,如果我们假定真的由选民直接选举人大代表,也就是说选举权具有实际意义的情况下,农民与城镇居民的比例与农民的代表与城镇居民的代表的比例产生必然联系?我们同样以广东省的120名全国人大代表名额为例,广东省可能面临几个分配方案:按人口平均或者按人口并遵照四分之一选举权原则把名额分到各地级市;按人口平均或者按人口并遵照四分之一选举权原则把名额直接分配到城市的区以及各县级市;在全省范围内划分选区,按照一个选区一名代表或者几名代表分配。如果把代表分名额配到各地级市或县级市,那么各市仍然面临如何选举代表的问题,如果按行政区划选举代表,那么最低一级的行政单元应该为县级(显然,全省一共只有120个名额,平均大约一个县才一个名额,不可能再往下细分了),假如一个县选一名代表的话,显然,把这一名代表分给农村居民还是城市居民将面临一个数学难题,至此我们看到,“农村一名代表所代表的人口数四倍于城市一名代表所代表的人口数”这样的规定失去了意义。如果广东省直接在全省范围内划分选区,无论一个选区一名代表还是几名代表,都不大可能把农村居民和城市居民分开来计算,因为农民和城镇居民的分布不是各自聚居的,而是混在一起的,现实的格局是农村包围城市,城市包围农村,如果划分选区的时候非要把农村和城市分开,我们将看到一个非常奇怪的成本及其高昂的选区划分方式,因此,按选区划分产生代表,“农村一名代表所代表的人口数四倍于城市一名代表所代表的人口数”这样的规也没有实际意义,完全不具备实际操作价值。

三 我国人民代表大会制度存在的几个错误观念

这样一个明显违背宪法、理论逻辑根本不成立同时又不具有现实意义的规定为什么能够长期存在?这和我们对人民代表大会制度的几个错误观念有关。

(一)只有农民才能代表农民利益?

翻开我国十届人民代表大会的公报,都会看到每一届人民代表大会都会突出强调工人农民的比例,似乎通过这样的比例能够显出人大的广泛代表性,而这隐含的逻辑是:工人代表工人利益,农民代表农民利益,各行业的人代表各行业人的利益,然而这样的逻辑是可靠的吗?

首先,农民一定能够代表农民利益吗?2003年3月3日新华社公布的第十届全国人大代表名单中,工人农民占551名,占代表总数的18.46%。正如往年一样,三农问题是十届人大一次会议的热点,但从人民网关于两会的报道尤其是三月十日的“两会特刊”来看,关心三农,研究三农,为农民利益鼓与呼的代表们绝大部分是专家学者和政府官员,却很少是农民。[3]唯一公开谈论三农问题的农民代表是那位来自山西连任十届人大代表的申纪兰,她说自己最关心的问题是三农问题,一些农村地区的伤农、坑农现象令人担忧。[4]显然,申纪兰的担心停留在她对三农问题的认识层面,一些市场不规范导致的伤农、坑农问题在她看来就是学者媒体广泛宣传的“三农”问题。如果把三农问题停留在这个层次,可以想象她作为一名人大代表能对三农问题做出多大贡献。

这里丝毫没有贬低这位连任十届人大代表的优秀村党支部书记的意思,她是一个优秀的共产党员,一个优秀的劳动模范,一位和蔼的长者,一位经历了共和国五十年风云变幻的农村基层工作者。但是,她却未必是农民利益的代言人,未必是一位称职的人大代表——如果立法能够作为人大代表的重要工作的话。人大代表能不能承担起相应的责任,首先是一个能力的问题:能不能发现所关注那个群体的利益所在,能不能把这种利益诉求恰当地表达出来,能不能赢得民意的支持,能不能真正维护自己关心的那个群体的利益,能不能完成法律赋予的立法和监督职能。这需要一个人的综合素质,如果从更高的层次来说,这需要专业人才。因此,一个农民却不能在人大会上代表农民说话就容易理解了。

不仅如此,申纪兰反而可能站在与农民对立的立场上说话,这决不是危言耸听,申纪兰当了十届人大代表,改革开放以前的农业法律政策有很多都让农民吃尽了苦头,相信她每次都举手通过。即使在今天,最让农民伤心和愤怒的,很多地方不是不法商贩,不是市场的不完善,而是地方政府的欺压,一个简单的道理就是,农民面对不法商贩还可以寻求法律保护,可是面对不法官员寻求法律保护也相对比较困难。

其次,当农民成为人大代表还是农民吗?在人大代表的组成名单里,申纪兰是农民,而在农民眼里,支部书记就是“官”,虽然,她也和农民一样在田间劳动,但她作为支部书记,利益可能有着与村里普通农民不一致的地方——比如她每年都会代表政府向农民征税,这里 “官”与民的利益就不一致。

同样,这不是在道义上贬低这位老人。一个人在社会中扮演的角色有多种,在不同的场合下会扮演不同的角色,正如一个女人面前的男人在家里可能是一个父亲在母亲面前是一个儿子在下级面前是一个上司一样,申纪兰同我们每一个人一样也在不同场合扮演不同的角色。当她作为人大代表来到人民大会堂与她所崇敬的国家领导人在同一个会场里开会的时候,她还是一个农民吗?我们进一步假定,如果她在会场侃侃而谈为农民利益大声疾呼并真的能够影响立法决策,那么,她还是一个农民吗?即使当她开完人代会重新回到家里,无论人大代表对于她来说是一种荣誉还是一种责任,她也不再是一个普通的农民了。因此事实上,让农民来代表农民几乎是不可能的,什么职业身份的人才能代表什么群体的利益——这种代议制观念本身就是不可靠的。

反过来看那些农民利益的真正代言人,他们对于三农问题的关注和他们的家庭出身并没有必然联系,他们中很少有人正在从事农业生产,即使个别关注三农问题的人仍然从事农业,他们注定也是农村的精英。“不是庐山真面目,只缘身在庐山中”,一个农民未必意识到自己的遭遇,当他们来到城市边沿受着城市的歧视,他们可能并没有感觉到这种不幸,反而与他们在家乡原有的生活状态相比,可能觉得更优越了。往往是那些身在别处的人才能想象出农民的痛苦,才会为他们大声疾呼,才能成为他们的代言人。

因此,人大代表中强调农民所占比例是没有意义的。给人大代表中某一群人贴上农民的标签,甚至在过去陈永贵当副总理的年代让他们扎上白羊肚毛巾,正如同让一批人开会时穿上少数民族服装一样,这些标签或者道具其实没多大实际意义。既然代表农民利益的未必是农民,未必文化素质低,对于农民代表比例过大的担心就是多余的,也就没有必要规定农民的选举权只及城市人的四分之一。

(二)代表的行业化?

也许有人会说,农民不一定能够代表农民,但知识分子至少从文化程度上讲总该能够代表知识分子了吧?由此推出的一种逻辑是:按行业划分代表至少是有一定合理性的,人代会上宣扬工人代表农民代表比例以及实际选举过程中强调职业比例是合理的。

实践中,我们国家的人大代表常常是根据行业来划分,把人大代表分为工人代表、农民代表、解放军代表等,在最基层的选区,通常也会根据各个行业、党派等因素“酝酿”出正式候选人,以期达到某种“平衡”。[5]

其实,这样的理论不仅中国所独有。例如,美国学者卫布夫妇曾提出,国家应设立两种议会:一为经济议会,应由各种职业团体选举的代表组成,对国家的经济问题享有立法权;另一为政治议会,有地域选区选举的代表组成,主要对国家的政治问题享有立法权。法国学者狄冀也曾提出,国会的两院应有两种选举团体选举产生,即下院应有地域选区选举的代表组成,上院应有职业团体选举的代表组成。德国的魏玛共和国曾按当时的宪法实行过职业代表制。但是,当时德国按职业团体作为选举单位选举的代表,只是当时设立的一个中央经济会而不是议会,议会的选举仍采用的是地区代表制。以后真正实现职业代表制,即按职业团体来划分选区的几乎没有。[6]所以,有学者认为,“职业代表制”一般来说是一种颇为引人注目的理论,个别国家虽做过一些尝试,但成效甚微。[7]

按职业划分代表名额的设想之所以难以实现,首先这和社会分工的快速变迁有关。以中国为例,随着社会不断进步,社会分工日益深化,新兴产业不断涌现,选民的从业行业、工种不断被细分,社会早已经不是公民农民知识分子解放军等几个行业所能代表的了得。如果按行业划分代表,一个严峻的问题是,按照多少行业划分,划分的标准是什么?中国有千千万万个行业,到底如何给行业归类?就拿农民来说,这听起来像一个行业,但实际上,种植业农民和养殖业农民的利益差别大了,更不要说东南沿海发达地区从事第三产业的农民和内陆地区种植业的农民的差距了,他们怎能被简单化为“农民”?总之,按行业划分代表将是一个非常复杂以至于几乎不可能达到各方满意的工作。

其次,这样划分很可能违背政治的人人平等原则。因为行业有千千万万个,按行业来分配名额几乎不可避免地涉及新兴行业或者弱小行业的代表问题。至于那种按经济成就来划分代表名额的方法,更是不可能推行的。因为政治运作的基本原则是人人平等,这种平等意味着人格平等,而不仅仅是机会均等,如果以财富的多寡来衡量一个人的政治权利的大小,那就以为市场经济的平等原则侵蚀了政治平等原则,公共权力必然是富人的权力,政府也将成为富人的政府,而不是全民的政府,这样的社会不可能是稳定有序的——因为社会结果意义上的不平等到了一定程度会让抢劫也能具备道德上的合法性。[8]

因此,按行业划分代表表面上看起来代表性很广泛,实际上是不可操作的,它或者意味着对其他行业的歧视,或者意味着人与人之间政治上的不平等,总之,这种划分方式是不科学的。

(三)人代会是民意机关?

每年全国人大开会,身着各种民族服装的少数民族代表都成为一种风景。与这种服装身份少数民族代表相类似的还有身着军装的军人,甚至以前还有过戴白羊肚毛巾的农民等等。总之,中国的人民代表大会的代表透露出这样一种意识:各省市各民族各职业的人都到齐了,因此人代会是具有广泛代表性的。

而这种潜意识的背后,则包含着这样一种理念:人民代表是代表民意的,人代会是民意机关。因为只有强调其“代表”性的时候,这样的表达才具有意义,如果把人大代表当成立法机关的一员,就没有必要强调参与立法者是工人还是农民了。

实际上,每一年的人代会,我们的舆论导向也常常有意无意地把人民代表变成了“传声筒”,只要翻开每年的人大会议简报以及会议期间的各大报纸连篇累牍的报道就可以看到各个代表的发言,而各个代表的发言也都尽量往自己所从事的行业上靠。遗憾的是,他们忘了最重要的一点:他们的身份是人大代表,不是行业代表。

我国宪法规定,人民代表大会是国家权力机关,人民代表法规定,人民代表肩负着立法、监督、表决、选举等四项职能。人大不是咨询机构,不是传声筒,而是权力机关;人大代表不是为了反映各个行业的意见——这个可以由专家调研完成,而是为了完成法律赋予的国家权力的使命。

每个人扮演的角色都有多种,一个少数民族人大代表可能同时是妇女,是农民,是共产党员,是妻子,是母亲,她的身上同时贴着多项社会角色标签,但是,当她作为一名人大代表的时候,她的唯一身份就是人大代表,而不是别的,同一个人代会上的所有人大代表并没有角色分工,并不是各自代表各自的行业或者民族,而是共同行使法律赋予的行使国家权力的职能。因此,刻意凸显人大代表的民族、职业等身份角色同时淡化人大代表的“代表”角色是违背人大制度的目的的。

从历史的眼光看,在一个国家建立初期,尤其是在一个国家的宪法制定时期,比如现在的阿富汗,各派力量居到一起共同制定宪法,各派代表往往代表自己民族或地方的利益,而在一个宪政正常运行的国家里,议员通常代表的是国家权力,而不再是各方利益。比如,《意大利宪法》第67条规定:“议会的每个议员均代表国家,并在履行其职务时不受强制性命令之拘束”。冰岛、德国、比利时等国也作了类似规定。其中法国基于对三级会议强制委托制弊端的历史经验的总结,早在1791年宪法中就规定,不应给代表指示,因为代表不应是任何特殊地区而应是全国的代表。[9]我国人民代表的职能从法律上看也是代表国家权力。

四 我国人大选举制度的根本出路

以上分析了我国现存人大选举制度存在的种种尴尬的悖论和对人大制度的一些错误认识。可以看出,之所以存在四分之一选举权这样荒谬的现象,归根结底是我们的选举制度从根本上存在问题。如果要想消除这样的尴尬局面,需要认真对待我们的选举制度,做出必要的制度变革。

(一)选举权人人平等

通过前面的分析,我们知道,选民的工农比例并不意味着代表的工农比例,那种担心出现“全国农民代表大会”的忧虑是多余的。硬性规定农民每一代表所代表的农民数四倍于城市一名代表所代表的城市居民只能给人留下歧视农民的印象,是对二十一世纪的今天中国人权状况的公然侮辱;赋予中国农民平等的选举权,天不会塌下来。

当然,平等并不意味着绝对的平等。平等原则本身就包含着差别待遇原则。关键在于,什么样的差别可以得到照顾?这是一个民主问题,应该由多数人基于自己的道德认知来决定给于什么样的群体以照顾。现实中,一些比较广泛共识的享受差别待遇的群体包括少数民族、妇女等,因此,平等的选举权并不意味着取消对于少数民族以及妇女代表的照顾。

此外,按人口比例分配代表名额必然面临人口流动的问题,划分选区也只能保证大致的人口与代表的比例平等。

目前,我国只有乡一级人大的选举权没有不平等的规定。实践中人口与代表的比例各种形式都有,有的每一代表所代表的人口数农村多于城镇,有的则是城镇多于农村。[10]和法律规定的其他层级的人大代表城乡之间公然歧视相比,这些问题不算严重,可以在实践中逐步解决。目前,关键在于,我们有必要取消选举法中对农民的歧视待遇。

(二)直接选举

目前我国人大直接选举仅限于县乡两级,省人大代表由县级人大代表选举产生,全国人大代表由省级人大代表选举产生。尤其重要的是,候选人的产生程序没有法律详细规定,经过两次间接选举,全国人大代表和选民之间几乎没有什么联系。与此同时,我国法律规定原选举单位选民可以罢免他们选出的人大代表,但没有任何具体措施保证间接选举产生的代表与原选举单位形成责任关系,法律上代表没有义务向原选举单位报告工作,原选区选民或选举单位也没有制度化的渠道直接、全面、详实地了解代表履行职责的实际状况,因而强制委托制所要求的罢免权也就变得无的放矢。[11]这些法律内在逻辑矛盾产生的根源在于间接选举,解决的根本途径是全部实行直接选举。

我国宪法规定,中华人民共和国一切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国人民代表大会以及地方各级人民代表大会。人民通过人大这样的代理机关来行使权力,从权力运作的效率来看,人民几乎不可能直接行使权力,代理是必要的。但代理人也是人,也会有自己的私利,如果没有约束,他们就有可能违背被代理人的意志甚至做出危害被代理人的事情。在代理制度的前提下,为了保证人民不至于失去权力,就必须有一套制度约束代理人——人大代表。经验表明,人民的选举权越是直接,对代表的约束越是有效。从宪法精神来看,人大代表就应该直接选举产生。

从现实来看,我国国民并不缺少直接选举的基本素质。我国公民“缺少权利意识”是一个广为流传的推测。但是,根据本文作者对村民自治的研究,发现即使中国文化素质相对较低的农民,也并不缺少所谓的权利意识。选举权人要考虑的问题是,投这一票的价值有多大,同时也要考虑自己有没有更大价值的事情要做。无论是哪一种原因导致村民“用脚投票”,村民都已经做出了自己理性的选择。实际上,波斯纳的谱系学分析展示,“权利”其实是人作为生物的一个常项,如果没有这种本能,人作为一个物种就无法生存下去,因此无论是否用权利来称呼它,其实这种生物性感觉是与生俱来的,而不是现代的,不是启蒙或者教育得来的。[12] 村民可能不知道“民主”的概念,他们也不知道什么叫“村民自治”,但他们知道当官的“不能太黑”,知道要“办事公道”,知道要选一个“能干”的人,知道选举“不能作假”,这些意识,和关于民主的知识没有关系,甚至可以说,这是一种本能。人大代表选举也一样,每一个人都能做出合乎自己偏好的判断,全省乃至全国的直接选举,正如县级直选一样,不是所谓权利意识或者国民素质的问题,而只是操作的问题。

从操作层面看,直接选举并不困难。这主要是选区划分和选举程序的问题。以全国人大代表为例,把代表名额按人口分配给各省,各省划分选区把代表按选区分配,由各选区按统一规则选出代表。发达国家有很多这方面的经验可以供我们参考,既然人类社会不同文化背景的国家绝大多数都有过直接选举的实践,中国应当也不例外。

(三)科学划分选区

以行业为标准划分选区已经被证明是不可行的,我们今天之所以仍然能够以行业为标准选出代表,是因为我们的选举还很不规范,候选人的产生程序不明朗,选举几乎没有真正的竞争,因此以行业标准划分选区带来的弊端被掩盖了。从世界各国经验来看,以地域为边界划分选区是比较合理的,因为人大代表行使的是国家权力,国家权力的特征就是以地域为边界的,这和以人为边界的社会团体互为补充构成现代国家的社会结构。

如果严格按照农村一名代表所代表的人口数是城市一名代表所代表人口数的四倍的标准,划分选区将变得复杂化。因为现实的居住状况是农村居民与城镇居民杂居的,几乎每一个城镇周边都是农村,每一个行政区划几乎都是以城镇为中心,周边农村环绕。这样的居住状况就决定了以行政区划为基础划分区域选举代表是比较合理的。不论是农村还是城市居民都享有平等的选举权和被选举权,候选人由选区居民选出或者自己报名登记,这样的选举应当是公正的。

从我国的实际情况来看,省级人大代表可以以区县为基本单位,每一区县按人口分配几个名额。全国人大代表可以以地区级城市为基本单位,按人口分配代表名额。另外,需要照顾少数民族,在人口比例的基础上适当增加代表名额。

(四)代表职业化

各级人民代表大会作为法定的国家权力机关,人大代表应当承担国家的立法、监督、表决、选举等职能,承担这样重大责任的人大代表需要专业人才的专门工作,而不应当是兼职工作。人大代表的角色是人大代表,而不是工人、农民、官员等。全国人民代表大会名义上是最高国家权力机关,可是每年只开十几天的会,开完就回去各干各的工作,开会像是旅游,这在一个现代国家里是不可思议的。

人大代表职业化是现代社会分工的结果。现代社会分工越来越细,一个优越的社会制度就是让各具特色的人发挥他们各自的特长为社会作贡献,有科学家探索自然,有企业家组织生产物质财富,有艺术家创造精神财富,有法律家维护正义,有政府官员执行法律,有慈善家救助弱者,等等。在这些各种各样的专业分工当中,有一类被称为政治家的公众人物,他们由民众直接选举产生,受到民众直接监督,他们的主要职责是发现民众的声音和社会问题,协调社会矛盾,是国家法治和民众道德情感之间的桥梁。政治家和官员的主要区别是,官员善于精确管理,善于服从命令,相对缺少创造性和面对大众的沟通能力,而政治家也许不善于科层化管理,但他们擅长与大众沟通,具有很强的说服能力,能够赢得公众的支持。

政治家的沟通能力对于一个国家的社会稳定非常重要。很多时候,正义不可能是完美无缺的,一项政策的出台或者一个法律的判决在维护一部分人利益的同时往往会侵害另一部分人的利益,因此往往会造成一些不满;有的时候正义干脆是不可能实现的,比如,一个人被杀,而警察找不到嫌疑犯杀人的确切证据,只好释放疑犯,被害者家属可能会表达不满。这里,无罪推定原则是法治社会的必然代价,而这个代价如何被消化掉常常是一种沟通能力的问题,政治家要有能力说服利益受损者服从这种社会正义的安排,而不是对利益受损者置之不理从而导致他们由于被漠视而产生的持续的愤怒和不满。

由于特殊的历史原因,我们国家政治家严重缺位,那些只懂得服从命令的官员占据了大部分本来属于政治家的位置。这样的制度安排容易激化一些社会矛盾,比如,房屋拆迁过程中,即使给拆迁户的补偿并不低,但在操作过程中有关部门只是把补偿标准往被拆迁区域一贴就不管不问了,甚至没有一个出面做出人性化的解释,这样的结果是被拆迁户被漠视了,他们感到自己的命运被任意摆布,公共权力并不是他们的,而是一种外在于他们的对他们很不友善的力量。如果政府给人民这样的印象,那么,人民就会产生敌意或者冷漠,这就导致执法成本升高,甚至产生尖锐的社会矛盾。中国庞大的上访群体就是这种社会病的表现。在这些上访群体中,有很大一部分是不可能实现的正义诉求,如果能够给与他们很好的解释,让他们受到应有的尊重而不是冷漠和歧视,他们中很多本来是不会成为“上访专业户”的。

人是政治性的动物,也是充满道德情感的动物。正义不仅意味着物质利益的合理分配,而且包括精神利益的满足,政治家就是能够为公众提供这种精神满足的一类人。由于政治家的缺位,我国基层政府的某些官员常常会把一些小的矛盾激化为大的矛盾,这恐怕是我们社会潜在的巨大危机。解决这个问题的出路在于通过选举让那些具备政治沟通能力的人充分施展他们的才能,如果改革需要一步一步走的话,那么第一步让人大代表成为职业政治家是一个现实的选择。

当然,职业化的前提是减少人大代表数额。我国历届全国人大代表都是三千人左右,这样庞大的代表团工作起来麻烦很多,从效率以及现实必要性出发,全国人大代表几百人就够了。 从四分之一选举权开始分析,我们看到我国人民代表大会制度存在这么多的问题,四分之一选举权只不过是这些众多问题积累的一个表象。改革人大制度,应该从中国现实问题出发,本着解决问题的真诚愿望,虚心吸收世界各国经验,真正建设我们国家自己的政治文明。


[1] 参见《中国选举制度的理论与实践》,马耕夫、邹通祥等 编著,甘肃人民出版社1997年9月第一版,第三章。

[2] 参见《第十届全国人大代表名额分配等情况无大的变动》,中国新闻网2002年03月09日

[3] 参见:中国人大新闻网“人大政协十届一次会议” 《每日特刊》2003年3月10日

[4] 参见:中国人大新闻网“代表、委员忧思录”http://www.npcnews.com.cn/gb/paper400/6/class040000001/hwz231527.htm

[5] 注:2003年12月北京市各区县人大代表直接选举,根据我了解的国家图书馆选区、五道口选区等都存在这样的现象。

[6] 参见胡盛仪、陈小京、田穗生著《中外选举制度比较》,商务印书馆2000年6月第一版,第108页。

[7] 参见陈荷夫:《选举漫谈》,群众出版社1983年4月版,第85页。转引自:胡盛仪、陈小京、田穗生著《中外选举制度比较》,商务印书馆2000年6月第一版,第108页。

[8] 例如中国古代的“杀富济贫”就被广为传颂。如果一个抢劫犯被视为英雄,那么他所在的社会可能已经严重失去公正。

[9] 转引自胡位钧:《两种代表制理论之再评价》,载《法商研究》1998年第2期

[10] 注:有的城镇外来人口占多数,而农村主要是本地居民,所以规定了每一代表所代表的人口数农村多于城镇。参见史卫民、刘智主编《规范选举——2001-2002年乡级人民代表大会代表选举研究》,中国社会科学出版社2003年4月第一版,第303页。

[11] 参见胡位钧:《两种代表制理论之再评价》,载《法商研究》1998年第2期。

[12] 苏力:《感受中国法律的现代性》,《为什么“送法上门”?》的一个注释。

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