从天津模式看未来的救助站可能面临的几个问题

一 完全的来去自由?

新颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定,救助站不得限制被救助人员的自愿离开。这一点是与1982年的收容遣送办法的根本区别所在。就在新办法出台之际,天津收容遣送站成了传媒热点,因为天津收容遣送站管理模式作为一种新的探索就是被概括为“来去自由”,看起来正好与新的办法相一致。

但事实上,天津收容遣送站来去自由的只是被收容人员的一部分,这部分人只是遇到了暂时的困难,来寻求帮助,收容遣送站资助他们回家路费或者进城找工作基本费用,这是一种完全意义上的救助。与此同时,还有一些被收容人员实际上是被限制人身自由的,这些人主要包括:无家可归的流浪儿童,神志不清醒者,痴呆人员等等。

我们必须面对的一个问题是,对于这类人员的强制性管理是合理合法的吗?从社会功能的角度看,无家可归的流浪儿童以及精神病人、痴呆人他们通常会做出某些违法的行为,比如偷盗、拦路乞讨等行为,这类行为是有一定的社会危害性的,但法律不能制裁,因为他们不够法定责任年龄或者不具备承担法律责任的能力,对于他们的强制性救助管理对社会是有益的。从他们的个人权利保障角度来看,这些人由于他们自身的形象以及行为,很容易成为被他人侵害的对象,一定程度的强制性的救助管理对于他们的人身安全以及生活保障是有帮助的。从法律的逻辑来看,这些人属于无民事行为能力或者限制行为能力人,他们没有独立从事某些行为的资格,他们的行为应当得到监护人的同意,如果找不到他们的监护人,政府有责任承担起监护人的责任,这样,政府出面对于他们某些行为的强制性管理也就是合法的。

因此,我们不应当紧紧抓住“来去自由”,还应当考虑到这类特殊人群的救助管理过程中必要的强制,对于这些人来说,社会在尽一种规训的责任。

当然,政府部门承担起监护人的职责应当和家庭亲友承担的监护职责一样,监护人必须尽心尽力保障被监护人的利益。如果不能够尽职尽责,被监护人应当能够寻求法律的救济。不过,由于被监护人没有能力起诉,也没有利害关系人可以代为起诉,法律救济面临着困难,对于监护人真正有效的监督是公开的社会监督,虽然并不具备法律上的强制力,但由于这些被监护人的特殊性,只要公开的监督,道德的力量必然是强大的,足以防止某些侵害被监护人利益的行为。

因此,未来的社会救助,公开是十分必要的。包括救助站的设立、管理、对新闻媒体和社会全开放,等等。

至于救助站仅作为临时性的周转站把需要强制性规训的人分类送到儿童福利院或者精神病院,还是把儿童福利院精神病院等纳入救助站把救助站的职能进行分工,这并不是原则问题,但后一种思路在管理上可能更方便。

二 会不会养懒汉?

天津收容遣送站率先转变了观念,把救助落到了实处,比如,他们把救助行为分为三类,一类是需要暂时居住在收容遣送站的,收容遣送站免费提供吃住;一类需要进城找工作的,收容遣送站给每个人5元钱,他们可以花一元钱坐公共汽车到城里,可以用3元钱吃一顿饭,如果当天找不到工作,剩下1元钱还可以坐公共汽车在回到收容遣送站;还有一类想回家,收容遣送站给他们出路费帮他们回家。

但是,有人会担心,这样纯粹的救助会不会养懒汉?比如,春节期间有人明明有钱回家,可是还要到救助站伪装成乞讨人员向政府要钱,甚至经常性地到救助站要钱?

这样的担心也是有一定道理的。不过,如果能做到救助站的公开性,人的道德良知足以保证这样的人注定是极少数。当然,尽管是极少数,救助的制度安排也要尽可能排除这种“懒汉”,因为如果给了他们救助,就等于鼓励他们这种投机行为。

这就要求有一套实施细则详细规定什么人属于救助对象,什么人不属于救助对象,严格遵循制度,防止救济的不公正。救助站也要具有及时的甄别能力,比如,对所有曾经接受救助的人做记录,并且这个纪录全国联网,一旦发现有人靠欺骗获得救助,这个人就应当被取消救助资格并接受相应的法律处罚。

对于要求回家的对象的救助也需要细化,比如,天津收容遣送站为防止有人靠欺骗获得救助,设计了分段救助的制度,既,不是一次性给被救助者买全票,而是买一段路程的票,到打下一个救助站,由下一个救助站再帮助买一段路的票。这样把救助分段化,增加靠欺骗获得救助的成本,通常就不会再有人为了省钱而寻求救助。

当然,在实践中也许还会有多种靠欺骗获得救助的可能,但随着社会进步,随着制度的完善,相信贪这样小便宜的人不会很多。

三 对于职业乞讨人员怎么办?

城市中流浪乞讨人员有相当一部分不是因为贫困,而是把乞讨当成自己发家致富的职业,有的人白天乞讨,晚上挥霍,有的甚至组成严密的丐帮,帮主像经营企业一样经营乞讨团体。这类人显然不是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》救助的对象,但是,这类人应不应当属于救助站管理的对象?

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》已经明确规定,救助站不得强制,除了前面我们分析的无民事行为能力或者限制行为能力人事实上可以被监护管理外,救助站显然没有权力强制完全行为能力人的人身自由,因为限制人身自由的内容只能由法律设定,救助管理办法作为国务院颁布的行政法规,没有权力限制公民人身自由。

那么,这是否意味着职业乞丐国家不能干涉?天津收容遣送站也曾经面临这样的问题。曾经有一个乞丐命名有劳动能力却以乞讨为生,收容遣送站于是就派一个人天天跟踪,把乞丐一天要的钱全部没收,这样几次之后,乞丐就离开了天津。当然,这种做法可能是有争议的,但是,这并不意味着职业乞讨人员就没有办法管理了,并不意味着一定会出现天安门到处是乞丐的令人不舒服的情景。首先,职业乞丐注定是少数,尤其是随着经济的发展和社会保障制度的完善,那些以牺牲自己人格尊严来换取不劳而获财富的人注定属于社会外另类人群,不可能大量出现,不用过分担心。其次,即使某些地方可能出现职业乞丐比较集中,但用城市管理法规可以限制他们乞讨的区域,比如,在北京,规定二环之内不准乞讨,违反者要处罚等等。而且,对于拦路乞讨等有违法行为的乞讨,公安部门也可以进行治安管理处罚。

四 救助站不履行职责怎么办?

新的救助办法完全排除了强制,并明确规定了包含收费、劳动在内的多项禁止性规定,按照立法意图救助站将完全变成服务性机构,救助站相对于被救助人员来说纯粹意味着付出,而不能有任何回报。那么,这样是不是会降低救助站救助行为的积极性,甚至出现救助站不履行职责的情形?

天津收容遣送站和全国很多的收容遣送站相比条件是很优越的,这得益于天津市政府的大力投资,天津收容遣送站作为一个试点,工作人员可能比较积极。但是,毕竟每个人都要考虑自己的职业和前途的,天津的模式未必能在全国推广。

这种情形其实就像一个政府部门不尽职尽责一样,除了上级部门监督以外,更重要的是社会监督。救助站的财务以及一切设施都应当向社会公开。当然,如何让政府部门尽职尽责,除了日常的监督以外,还需要民主制度的监督,这是一个更大的社会背景问题。 从长远来说,救助只能毕竟不同于政府一般的职责,仅有尽职尽责还是不够的,对于这些需要帮助的人来说,这种帮助带有很大的道德因素,人道和职责是有差异的。未来的救助会逐渐转向慈善团体,救助靠职责更靠爱心,社会化是救助的一个必然趋势。

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