美好中国

编者按：

农村土地承包法的颁布，终于为农村土地流转打开了一道“正门”。但是，中国农村的土地问题，尤其是因为土地引发的纠纷和上访事件，并没有从根本上解决。因为，土地承包法解决的只是发包方与承包方的关系，以及农民私人之间的土地流转问题，而对于引发农村土地尖锐矛盾的另外一个更加重要的环节–土地征用并没有涉及。

本刊上一期的专题是“解读土地承包法”，本期专题–土地：当承包遭遇征用，紧接上一期，关注的是曾经引发大量纠纷的土地流转的另外一个环节–征用过程中的问题。

我们的努力不仅在于报道事实，而且在于分析新闻背后的制度性问题。

土地–当承包遭遇征用

上篇  一个广东农民承包四川农民土地的故事

一 从苗圃之乡来到成都

今年57岁的张炎奎家在广东省普宁市洪阳镇宝镜院村，这个人口超过一万的行政村距洪阳镇3公里，是一个地地道道的以农业为生的村庄。该村人均耕地只有三分多一点，几乎全部用来种花木果苗，以出产花木果苗而闻名。

宝镜院村种花、种果苗有着悠久的历史，这里很多人都熟练掌握嫁接、剪枝等种植管理技术，张炎奎就是其中一个。1979年土地承包时，张炎奎家一共7口人，共承包2亩多地，由于祖传的技术，家里把土地全部种上了花苗和果苗，就靠这两亩多地，好的年景一年能收入六、七万元。

宝镜院村村民不仅在自己的土地上种花种果，他们还到很多地方提供花苗果苗的种植技术，有的还承包别处农民的土地用来种花种苗，他们大量来到广州深圳等地。

2000年3月，张炎奎到成都考察花市，看到这里花的价格比广东高，打算在这里种花销往成都市场。接着他又到园林局，到新都区的农村询问租地的价格。

在新都区新都镇汉城村的菜地边上，张炎奎碰到了正在种菜的汉城村村民陈德元，说明来意后，陈德元表示愿意帮忙租地，因为之前，村里别的组也有把土地租给外地人的。

陈德元找到村民杨尔信等人，一起谈价格，最后说定一亩地一年1350元。这样的价格对于村民来说比自己种地划算多了，张炎奎一共租了5亩多地，牵涉到六户人家，这些地在一起，都位于一条公路边上。

2000年3月23日，张炎奎与有关村民签订了“承租土地合同”，在这份合同里，“出租方”是汉城村村民陈德元、杨尔信、张成全等五人，“承租方”是张炎奎。双方约定：

“出租方同意把土地租给承租方经营种植花木苗圃，承租期为五年，自2000年5月1日起至2005年5月1日止。”“土地租用价格：按出租方当地实际情况以八百八十平方米为一亩计算。每亩土地每年租金为一千三百五十元人民币整。注：在三年内租价不变，三年后按现在市面米价每斤1元为标准，以后大米涨、跌，双方协商确定。”

考虑到汉城村地处新都区工业区管委会管理的工业开发区内，担心土地在租用期间被征用，双方在合同的第五条还约定：“在租用土地途中，如果国家需要征用土地，国家所赔偿的花木苗款归承租方所有。并按国家规定应补偿给出租方的青苗费是包括在花木苗款之内，由承租方支付给出租方。”

合同签订以后，张炎奎支付了一年的土地租金，在自己租用的土地边上租了村民的房子作为自己的经营和居住场所。

他还办理了一个“个体工商户营业执照”，执照上写的字号名称是“新都县新都镇海都园艺场”；经营者姓名：“张炎奎”；组成形式：“个人经营”；经营场所：“新都镇汉城村六组”；经营范围及方式：“自产自销花木；承接绿化服务”。

但是，在办理营业执照的问题上，张炎奎和当地村民产生了一些矛盾。在汉城村村委会开给新都工商局的“申请”中，写的是“兹有我村六组杨尔林为搞活经济多种经营用本人承包田4.3亩搞苗圃前来办理营业执照”，而执照上经营者姓名却是张炎奎。记者采访中，村民杨尔林对此的解释是“他骗了我们”，因为双方说好了的是联办，结果他办的执照成了他一个人的。张炎奎的解释是，是说要联办，但到了工商局以后，工商局建议他办成个体，说从法律上来说应该是属于经营者的，仅靠出租土地不应当成为合伙者，于是就办了个体营业执照。

此外，张炎奎租用汉城村村民的土地到底经过村委会同意没有，双方各执一词，张炎奎说当时经过村书记和村长同意了的，而记者调查的出租方村民都说没有请示同意这事。

二 遭遇奇怪的征用

张炎奎虽然有所担心土地会被征用，但没想到这一天会这么快到来。

2000年9月24日，也就是在张炎奎开始在租用的土地上种下九里香花刚刚几个月，工业区管委会开始丈量土地，其中就包括张炎奎租用的地。10月份，管委会开始在征地区域内拆房，2000年年底拆完了征地范围内的10户人家的房子，张炎奎租用的房子也被拆了。

拆房不仅让张炎奎失去了管理和居住场所，也没了水和电，而且，就在苗圃旁边，拆毁的房屋瓦砾堆成了小山，堵塞了排水道。

管委会也找过张炎奎谈到搬迁费的事情。管委会打算一次付给张4000元作为搬迁补偿，而对于苗圃，则打算按照一般农作物的青苗费补偿给出租方的村民。张炎奎找出土地管法，认为按照法律规定征地补偿应该“土地原用途”进行补偿，自己租用的土地是用来种苗圃的，价值和收入远大于一般农作物。

双方没有谈成。然而，奇怪的是，几个月过去了，管委会再也没找过张炎奎，拆毁的房子还堆在那里，并没有任何动工兴建工程的迹象，被拆毁房子的农民也只是得到了新房子的补偿，并没有得到土地补偿费。到底怎么回事呢？难道这地又不征了?

当地村民似乎对于征地早已经习以为常了，一副听天由命的心态。张炎奎可是急了，因为租期一共也就五年，市场又是瞬息万变的，苗圃要施肥，要管理，什么时候征用，心里要有底。

2001年2月，张炎奎给工业区管委会打了一份“申请报告书”，“要求上级长官尽快决定我园艺场地是否需要征用及确定正式征用时间”。报告书写到：“工业要发展，农业也要发展，工业区管委会也应该为农民着想。时间过的很快。自你们开始来量地说此地要征用，至今已经四个月之久，我园艺场暂停扩种花木和施肥时间四个月，我园艺场呈送的报告书也将近四个月，我园艺场请求解决的事，也未能得到解决，也没有通知。请问：工业区管委会长官，以后我园艺场因时间耽误造成的损失如何解决？我认为，如果我园艺场场地未能确定正式征用时间，请求管委会长官在10天内给予我园艺场指示或通知，因为现在已经冬过春来，很快就可以种植夏季的花苗木，及施肥管理工作，如果再没有通知或确定，10天后，我园艺场准备继续扩种和发展花苗木，以免再次因时间耽误我园艺场发展而造成的经济损失。”“如果我园艺场地真正需要征用，要求上级长官，依照1999年的土地管法，依法解决征地补偿以及搬迁费用问题。”

报告送上去之后没有音信。张炎奎又去邮局寄了一份，还是没有音信。

张炎奎在忐忑不安中继续种苗。2001年夏天，前一年种下的九里香花苗已经是郁郁葱葱，长势非常好。有客户原意以每棵一元的价格买下几万棵花苗，张炎奎嫌便宜没有卖。

三 花苗之死

2001年9月，新都区下了一场中等规模的暴雨。这场暴雨对于周围种水稻以及蔬菜的农民来说几乎没有什么影响，但张炎奎的花苗却遭受了水淹。

张炎奎认为，是拆迁房屋瓦砾堵塞了排水道才导致了花苗被淹，最终导致根部腐烂，在冬天死亡。当地村民认为，是他管理不善造成了花苗的死亡。不过他们也都承认，那一年雨水比较大，尤其是一场大雨过后，村民也看到张炎奎在努力挖开水道。张炎奎说，自己根本没法挖开那么多瓦砾。花苗被淹了之后，当时只是大量落叶，连他也以为春天花还会活过来，可是，到了2002年春天，田地里彻底荒芜了，九里香从根部已经全部死亡。

记者在现场看到，这块临着公路的5亩多的土地长满了高过膝盖的荒草，旁边是成堆的瓦砾，还有张炎奎搭的棚子的痕迹。经过反复察看，基本上可以确定如果有大雨，拆毁的房屋的瓦砾会阻挡排水，造成张炎奎租的地遭水淹是可能的。

四 诉讼之路

2002年春天，已经看不到任何希望的张炎奎拆了自己搭的棚子，提起行政复议。有关部门不予理睬。4月15日，张炎奎向新都区人民法院提起了行政诉讼，状告新都区人民政府侵犯经营自主权给自己造成重大损失。

在诉状中，他列举了工业区管委会几次口头通知其搬迁，管委会拆毁征用土地上房屋，停电停水给自己经营造成损失的事实，并有录音为证。最后他按照市场价格的可预期收入计算损失，要求新都区人民政府给予五年的赔偿共计112万元。

新都区人民政府在2002年4月29日的答辩状中认为：“原告所占用的土地是1993年经成都市人民政府文件《关于新都县国土局征用土地的批复》批准征用的经济开发区用地，同时也是2000年10月19日新都县计委批准的四川省伟业建筑工程技术有限公司用作厂房、库房、宿舍用地，不存在没有建设用地事实之说。”

“另外，原告占用的土地是原告负责人张炎奎2000年3月23日与汉城村六组村民杨尔信等签订的《承租土地合同》而占用的，没有经过有关部门批准，属违法用地。”

“四川省伟业建筑工程技术有限公司建设需用该地，涉该地上的附着物品的撤离职能按《新都县政府批转新都县工业区管委会，县国土局，新都镇人民政府关于新都工业区内农房拆迁及补偿标准的报告的通知》第九条规定，按大田作物赔偿给农户，不再作其他补偿。”

2002年6月18日，新都区人民法院做出“行政裁定书”，面对原被告双方关于征地损失补偿的争议，法院的裁定出人意料的简单：“本院认为，原告张炎奎未向本院提交证明被告通知其搬迁的具体行政行为存在的证据，被告也未确认做出了通知原告张炎奎搬迁的具体行政行为，原告请求法院确认违法的具体行政行为不存在，故原告起诉不符合法律规定，应依法予以驳回。”

也就是说，法院干脆不承认工业区管委会有通知张炎奎搬迁的事实，张炎奎的录音证据，拆毁房屋的照片不作为证据采纳，轰轰烈烈的搬迁的事实居然不存在。

2002年6月24日，张炎奎向成都市中级人民法院递交了上诉状。在上诉状中他坚持认为，工业区管委会没有合法的征地手续，却强令拆毁农民的房屋几十间，通知其搬迁，又不确定征地的时间，致使土地长期闲置，造成重大损失。

新都区人民政府在答辩状中称，工业区管委会征地合法。上诉人张炎奎使用土地不合法，只能按大田作物补偿给农户，不再作其他补偿，这是符合法律规定的。

奇怪的是，成都市中级人民法院的裁定依然是对双方争议的实质性问题不予理睬，认为张炎奎提供的通知搬迁的录音带不能作为证据使用，也就是说，不承认有通知张炎奎搬迁的具体行政行为，维持原判。

这个结果让张炎奎很恼火，原来大家都看见的自己起诉的事实竟然不存在！他来到北京提起申诉。

那么，征地到底是怎么回事？为什么又不征了？记者在汉城村采访时，当地村民都承认有过征地的事，但为什么后来又不征了，说法很不一致，有人说，买地的老板嫌这里电线太多，不要了；有人说，老板钱不够，撤了。

记者电话采访时，新都区工业区管委会有关部门解释说，原来是要征地，都要建厂房了，但成都市下来一个通知，准备扩建马路，刚好要占用这块地，所以决定不出让给企业了，至于何时征地，等待进一步通知。

下篇 从承包到征用的三个问题

一 张炎奎承租土地是否合法？

电话采访中，新都区管委会有关负责人认为，张炎奎未经有关部门同意，私下里租用土地，是不合法的。张炎奎坚持说，自己租用土地是经过村书记和村长同意了的，是合法的。然而，张炎奎却提不出经过村领导同意的证据，因为他认为的当时的证人杨尔林矢口否认，当时的经手人村会计已经退休，他对此保持沉默。村书记说自己没有签字，没有同意过；村主任已经换届，新主任说自己不知情，老主任换届被选下来，不肯表态。显然，张炎奎在汉城村已经被孤立了，就其原因，主要是本来说好的联办园艺场办的执照却成了他一个人的。

双方各执一词。然而，是否经过村领导同意，是不是租地合法性的关键呢？

新土地承包法的有关规定

我国2002年8月颁布的将于2003年3月1日生效的新的土地承包法第三十二条规定：“ 通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”；

第三十三条第一款规定， 土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；

第三十四条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”；

第三十六条规定“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”。

这些规定明确了土地流转决定权在土地承包者手中，土地承包者可以自行决定将自己承包的土地转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转。

第三十七条规定“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”

这条规定主要是两层含义：转让（整个使用权不再属于自己）承包地，需要发包方（村委会或者村民小组）同意；而像张炎奎这样承租土地的，只是在一定期限内土地使用权转让，不需要村委会或者村民小组同意，但要向村委会或者村民小组备案。

土地承包法生效之前

当然，土地承包法还没有开始生效，张炎奎承租土地是否需要经过村委会同意还需要依据适用于新都区原有的地方法律。张炎奎面临的问题在于缺少证据，他无法张明自己的承租已经得到村委会的同意。张炎奎的教训对于土地流转过程中的承租人来说是很有借鉴意义的–当你去外地租别人的地来种，一定要经过合法程序，这个程序一定要有书面证据；否则，一旦出了问题，有口难辩。

如果明年土地承包法生效以后，像张炎奎这样承租土地就不需要村委会或者村民小组同意了，但还有一个问题：应当向发包方备案。当然，备案是否作为流转生效的必要条件？没有备案是不是就可以认定流转无效？这又是一个法律问题，需要有关部门进一步解释。

二 汉城村被征地农民的合法权益如何保护？

土地征用，对于汉城村村民来说是家常便饭，因为他们村正好位于新都区政府确定的工业开发区内。这片大约18平方公里的土地早在1993年就被一次性批准可以征用了，征用权归工业区管委会。

工业区管委会一手拿着成都市人民政府1993年的《关于新都县国土局征用土地的批复》，一手拿着一张工业开发区的彩色地图–这个地图用不同的色彩标明已建的企业、正在建的企业以及待开发的农用地，仿佛是一个战略家在指挥作战，攻城掠地，战无不胜。每当有商家有投资意向，管委会就在地图上指给他们看，那些绿色标明的未开发的土地就任他们挑选，然后带领他们现场勘察。签订协议后，管委会开始通知农民搬迁。而当地农民，随时都要准备着搬迁，准备着失去土地，他们已经习惯了。

客观地说，新都区管委会在征地工作中做的还算不错的，他们早已在别处为失地农民建好了房子，他们也都会及时把补偿送到农民手里。可是，农民在失去土地的过程中，他们只是在被动等待，他们没有任何协商的余地，他们所获得的补偿费不是一种交易，而是一种施舍，为了“保持稳定”的施舍。这一方面是因为土地属于集体所有，农民个体没有参与谈判的权利，另一方面，我国土地制度规定，农村集体土地改为建设用地，必须要经过征用程序。征用，是一个强制性的概念，是权力面对权利，没有商量的余地。

不少地方，农民因为对征地补偿不满屡屡上访，在城市急剧扩张过程中，这种现象是全国性的。2002年7月12日，国土资源部发布《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》。通知指出，当前“一些地方征地工作存在补偿低、费用不到位、安置不落实等问题，损害了被征地农民的利益。由此引发群众上访、集体上访的情况时有发生，影响了社会稳定”。通知要求加强“审查、跟踪检查、严厉查处”等工作环节，以维护被征地农民的合法权益。

然而，具体如何维护被征地农民合法权益？这需要从以下两个具体法律环节分析。

（一）    按什么标准补偿？

土地管理法的有关规定

我国土地管理法第47条规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”

　　“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”

“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”

该条法律第二、第三款又规定：“征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”“被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”

如何操作?

然而，具体的实际补偿标准到底是多少倍还是由地方法律来确定，一些省份的法律更是进一步把赔偿标准交给县一级政府来定，因此，各地方的征地补偿经常出现很大的差异。

这里有两个问题，第一，到底按多少倍来补偿？法律规定是模糊的，有很大的浮动空间，各地方可能有很大差异。当然，这个问题并不复杂，只是一个待定的数字问题。

关键在于第二个问题：什么是土地原用途？如何确定原来土地产值？土地的产值由于种植不同的作物是有很大差异的，而且，随着市场行情的变化，即使种植同一种作物，不同年份之间也会有很大差异。在汉城村，张炎奎种植的花苗收入要远远高于当地种植的水稻收入，也高于蔬菜收入，如果仅仅按照“大田作物”来计算平均产值，显然是不公平的。

在一些地方，土地产值分别按照大田作物和蔬菜基地来计算。可是，为什么种植蔬菜就一定会比种植“大田作物”收入高呢，或者，为什么二者一定会有差异呢？市场行情瞬息万变，完全有可能，某一年，种植蔬菜的亏本，还不如种小麦的收入高。

新都区工业管委会的有关负责人介绍说，新都的征地补偿不仅包含大田作物和菜地的差别，其他不同种类的作物也会有所不同，比如，种花苗，补偿可能更高。他们不同意给张炎奎按花苗补偿，是因为他种花没经过有关部门同意。

当然，补偿标准的复杂化也给政府带来一个难题，如果农民听说要征地，都把原来种的普通粮食改种贵重的经济作物，正如同北京市昌平区一些农村听说自己宅基地要被征用，为了多得补偿纷纷突击盖房子一样，征地成本是不是要大规模增加？对此问题，新都区工业管委会制订了自己的办法，他们从1993年起要求工业区范围内的农民如果改种其他作物或者建房子都要经过批准，没有批准的不算改种，比如，有农民想在原来的水稻地里改种果树，就必须要经过有关部门批准，否则，征地补偿的时候，还是按水稻补偿。

但是，政府有这个权力决定农民种什么吗?张炎奎拿着土地管理法，指着第四十七条说，法律规定要按土地原用途补偿，新都区政府为什么不遵守？

问题的关键

看来，真正的问题在于，用土地产值作为补偿标准是不合理的。关键在于，仅仅限定用农作物来衡量土地产值是很荒唐的，是一种计划经济思维方式。一块土地的价值取决于市场需要这块土地来干什么，如果这块土地用来建商店或者加油站能达到特定约束条件下的收益最大化，那就应该按照商店或者加油站的效益核算土地的产值；如果这块土地用来建厂房会达到特定约束条件下最大化的收益，那么，土地的产值就应该按照建厂房带来的效益计算。而且，应该进一步指出的是，同一块土地在不同人的手里可能会有不同的用途，即使相同的用途在不同人的管理下也会有不同的产值。所以，“土地产值”这个概念本身就是模糊不清的，作为法律适用标准是不科学的。土地的价值就是土地的价值，是由市场需要来衡量的，唯一能体现土地价值的就是市场竞争，通过竞争确定土地在特定约束条件下到底能值多少。

当然，通过市场竞争的地价，必然意味着大城市郊区出现大批暴富的农民，这是否意味着某种社会不公平？有人认为，中国的工业化和城市化代价太高，需要郊区农民以他们的级差地租分担一部分，中国的地价低也是吸引外资的一个重要因素，各地方也都通过压低地价来招商引资，也就是说，要他们做出一些牺牲，换言之，以征用的方式进行剥夺是合理的。

对于北京郊区的农民来说，这种通过征用带来的剥夺可能并不明显，因为这里的地价太高了，即使被拿去大半，他们也还是能安心住上很大的房子，享受很好的福利，甚至进一步，他们只需要将国家补贴的房子出租，也就足够生活了。而对于一些小城镇边沿的农民来说，他们就承受不起这种剥夺，因为他们的地价本来就不高，一旦失去土地失去生活保障，有可能沦为贫困阶层。

也许，以征用的方式对郊区农民进行一定的剥夺是不可避免的，那么，接下来的问题是，到底按什么比例“合理剥夺”？但无论如何，“土地原产值”作为法律概念作为补偿标准是不科学的。法律需要确定一个程序，通过市场竞争的方式确定土地价格，然后，把价格按照一定比例给土地原所有者，另外一部分收归国有或者转给投资者作为吸引投资的政策。到底怎么确定比例？也许，用税收的方式–比如确定土地流转税的标准进行“剥夺”更为合理。

（二）    补偿给谁？

仅仅确定了补偿标准还远不足以解决因征地带来的纠纷，大量的农民上访并不是对补偿标准不满，而是因为对补偿款的分配和使用不满。

我国土地管理法实施条例第二十六条明确规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”

就是这样一条规定，引发了农村众多的上访。记者调查过的辽宁省铁岭市银洲区龙山乡地运所村村民在2000年4月5日拦截铁路事件就是因征地补偿纠纷引起的。

辽宁地运所村民的抗争

1995年沈哈高速公路修建时，征用了铁岭市银州区龙山乡地运所村678亩地。被征用的土地分别属于不同的村民小组，其中十组被征去的地最多，被征后人均土地不到三分。征地补偿费6575478.08元归村委会使用。加上卖山头和挖沙地等各项收入，在建高速公路期间，地运所村委会共获得九百多万元的收入。

    据村委会理财小组成员介绍，这些收入后来只有大约200万元作为被占耕地补偿费逐年发给被占耕地的村民（共发了五年），剩下的其中有206万元还了1995年之前的信用社的贷款，有140多万元用于建瓦厂（村民反映实际投资是90万元），有40万元用于建屠宰场（村民反映实际花费13万元），其余的资金在短短几年间就消失了，这其中就有大吃大喝，村民们愤怒地说，一个大饺子就值37万元（指的是村委会年终结账时欠一家饺子馆的餐费），地运所能搞好吗？

    很快，耕地占用费被挥霍一空，被占地的村民没有了地也没有了补偿，他们开始上访。2000年4月5 日，村民们在基层上访无望，决定集体到北京上访，在买票的过程中，铁岭市有关部门下令不准卖到北京的火车票，村民们就买到沈阳的票，准备到沈阳后再补票到北京。后来，有关部门又下令，火车票一律不卖。但还是有几十位村民买了票上了火车。但火车停开。大约40分钟后，武警公安冲上火车查票，发现地运所的人就没收身份证和车票，强行拖下车。这时，双方发生了冲突。在这种情况下，有愤怒的村民站到火车头前。后来，上访代表们还逐个劝说村民离开。整个过程历时137分钟，这就是四.五事件。

四五事件发生时，铁岭市市长到了现场，宣布组成以市公安局副局长王立军为首的调查组，查地运所村的帐。

最后的调查结果是，1995年元月到1996年6月任地运所村支部书记的金守志贪污1.2万元，另外还有几个人贪污几百元到数千元，但地运所村的帐目没有多大问题。

村民们当然很不满，谁都清楚，挥霍的钱财绝不止是这个数目。但这样的调查结果却未必是调查组的错，因为法律的处理是要有证据的，而贪污分子们有很多办法来消除证据，他们完全有可能把贪污掩盖。而且，他们通常不会简单地贪污公款，而是通过钱权交易的形式掩盖证据。比如，从账面上看，每一笔投资都是有帐可查的，但每一笔投资的背后都存在受贿的可能，掌握投资的人能够从中得到帐外收入，而这种收入很难查处。

村民们要求把征地补偿费分给个人，这样他们每一户人家足以可以到城里买房子定居，或者为自己的经营打下资金基础，但他们的要求被认为是非法的。而村两委掌权人物堂而皇之地把征地款控制在自己手里，是合法的，他们可以拿出土地管理法对抗农民的要求。而且，他们还进一步以各种形式悄无痕迹地把征地款据为己有，法律又拿他们没有办法。

集体占有补偿?

从逻辑上说，征地补偿费给土地所有者–村集体组织，仿佛是对的，但是，农民作为土地的承包者，可不是一般的外来人员承租土地所有人的土地，他们曾经是这块土地世世代代的所有者，今天，他们对这块土地的承包期限是“三十年不变”，很可能远远超过三十年。他们的承包权远非民法意义上的“承包”，他们在今天，至少算是一种“社员权”–集体的一切都是有他们一份的，凭什么就不能把补偿直接给他们个人？即使说征地补偿给了集体，农民也应该有权决定是归集体还是私分，法律凭什么要规定只能归集体所有？

有一种担心是，补偿给了农民，钱用完了，农民还是要找政府的，所以要由集体控制。而且，一种天真的设想是，把钱集中起来，发展集体经济，壮大了集体经济，农民也就没有了后顾之忧。

但实际上，集体管理财产并不能生出更多的财产，反而可能会耗费一些管理成本，而且，试图靠村办企业壮大集体资产基本上是个空想。中国自从告别了上个世纪八十年代市场刚放开的短缺经济时代之后，基层政府作为公共权力部门办经济实体参与市场竞争成功的并不多，相反，我们看到的，是大量的乡镇企业、村办企业破产，因为无论是从体制上从管理上这些权力型企业都存在致命的缺陷，它们的辉煌只是由于那个短缺经济的时代。

民主管理?

还有一种逻辑是，健全民主制度，让村民监督管理集体的征地补偿费，这看起来也用不着把补偿费分给个人。是的，如果民主制度能够健全起来，自然是没问题。但是，在中国目前的状况下，民主制度的完善几乎是不可能的。不说民主选举在很多地方是过场，即使有了民主选举的地方，民选村官也常常面临左右为难的尴尬，更有甚者，比如湖北省潜江市在一届村主任任期届满之前有187名村主任被撤职。问题的关键在于，乡村两极公共权力机构普遍紧张的财政使得他们努力控制攫取资源的途径，有些地方，收取税费养活自己几乎成了乡镇政权最主要的职能，民选的村主任在社会普遍的制度背景下其权力注定是微弱的。因此，在不少地方，村委会实际权力的来源不是民选，而是上一级政权，民主理财的梦想并不可靠。

怎么办?

现实的情况是，九十年代中后期以来，集体经济，乃至集体土地，在很多地方都成了腐败的温床。2002年新颁布的土地承包法意识到了这个问题，所以专门规定：集体预留土地不得超过集体土地总面积的5%，最大限度地减少集体控制的资源，也就最大限度地从根本上消灭了腐败的土壤。

所以，一个根本的解决思路是，征地补偿款直接分给农民。

事实上，很多地方正是这么做的。新都区工业管委会的政策是把征地补偿费主要部分分给农民，当地农民对于补偿数额也觉得可以接受，因此这里农民和地方政府的矛盾不尖锐。但是，有关征地款补偿的法律要修订恐怕还需要一个过程。

三 张炎奎作为外来承包者的利益如何保护？

其实，关于保护被征地农民的权益这类的话题已经说的很多了，被征地农民的权益也正在受到越来越多的重视。现在，一个正在凸现的新的问题是：正如记者在汉城村所看到的，真正被忽略的不是被征地农民，而是张炎奎这样的外来承包者。

如果征地不是中途停止，张炎奎花费很大代价辛辛苦苦种的花苗就被当成“大田作物”轻易打发了，他签订的承租合同也就成了一张废纸。而今天，虽然还没有征地，合同也不算废止（原土地承包人找张炎奎要两年的地租），但张炎奎再也不敢在此地种花了，因为征用随时可能发生。

本文之所以把张炎奎的故事作为一个重要的事件，不是因为他租用的5亩多地有多么重要，更不是因为事件本身有多么轰动，而是因为，这个事件本身具有很强的代表性，因为跨村跨区的土地流转正在成为一种趋势。

土地流转正在进行

土地流转走在前面的当属浙江省。从2001年开始，浙江省农村承包土地流转朝规模化方向发展。例如，浙江省绍兴县柯桥镇先锋村共有310亩田，通过土地信托服务，将215亩田以每亩40元的租费从农民手中租下，然后以每亩110元转租给外来的经营者；在浙北德清县钟管镇沈介墩村，328户村民把承包田倒包给了村委，再由村委统一租给养殖户经营，原来的农民承包户不用任何劳动每亩可得550元，农民把这种田叫做“股票田”。

“股票田”现象不仅在浙江德清、温岭、东阳、上虞等工商业经济发达、有条件在土地上进行大规模资本投入的县市频频出现。在常山、衢县等一些经济不发达地区，土地流转同样在加速。据不完全统计，到2001年底，浙江省共流转耕地326万亩，占全省耕地总面积的13.5％；浙江省农村土地流转涉及的村数占总村数的 66．4％，涉及的农户占总农户的 20．8％。各地从实际出发，摸索了多种土地流转形式。

土地流转产生了明显的效益，这不仅意味着土地规模化经营所产生的直接效益，而且，土地流转机制的建立，改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，解除了土地对这些农民的束缚，越来越多的农民成为彻底的工商业从业人员。例如，湖州市织里镇大潘兜村建立土地流转机制以来，将1400多亩水田承包给14个大户经营，到目前全村已有1180多个劳动力转向第二、第三产业，占劳动力总数的90％以上。目前，浙江农村户籍的非农从业人员有1219万，超过纯农业从业人员220万。来自农业的收入占浙江农民人均收入不足20％。这是社会的进一步分工，是社会进步的趋势。

如果不是征地的纠纷，对于汉城村的几户村民来说，张炎奎的到来使得他们的土地每亩每年预期可获得收益1350元，这比他们种水稻更有效益；而对于张炎奎来说，用自己的技术就地种花卖给成都市场也比在广东自家种花更有效益，土地流转对于双方都是有效益的，这是一种社会分工。市场经济的结果，必将有越来越多的人到他乡种地，必将有越来越多的土地由外来人耕种。

而如果外来承包者的利益得不到有效保护，这在客观上就阻碍了土地流转。

如何保护他们的利益?

目前，法律对于外来承包者的权利的保护还是比较薄弱的。显然，无论合同约定多么完善，征用毕竟不是民事行为，靠土地流转双方并不能解决这个问题。

张炎奎作为外来承包者，他已经在这片承包地上租了房子，办了营业执照，建立了“个体工商户”，征用要破坏这个企业的生存基础，他需要搬迁，这笔费用谁来承担？他在汉城村签了五年的合同，征用使农业承包合同作废，由此造成的损失谁来赔？ 全国已经有大量的而且越来越多的像张炎奎这样的跨地域承包者，当我们关注他们如何取得承包权如何产生效益的时候，也应当考虑下一步他们可能面临的尴尬–土地征用，正在法律不健全的情况下如火如荼地进行。